黄河大柳树水利枢纽工程移民长效补偿机制研究

郭小瀛　金泰植　郑永清　苏亮志

黄河大柳树水利枢纽工程移民长效补偿机制研究

郭小瀛金泰植郑永清苏亮志

黄河黑山峡河段位于甘肃省与宁夏回族自治区交界处，峡谷长达71 km，是黄河上游最后一个可以修建峡谷高坝大库的河段，在黄河治理开发中具有承上启下的战略地位。在该河段的开发方案上，多年来一直存在一级、二级和多级开发方案的争论，其根本原因在于该工程建设征地面积大、移民安置人口多。在多模式安置移民的前提下，研究了大柳树建库后利用上游梯级新增发电收益以及淹没土地入股分红对移民进行长效补偿的安置措施，以缓解工程所在区域人多地少，移民安置容量严重不足的矛盾，为工程早日开工建设创造有利条件。

工程移民移民安置长效补偿研究探讨

1　工程概况

黄河黑山峡河段位于甘肃省与宁夏回族自治区交界处，峡谷长达71 km，是黄河上游最后一个可以修建峡谷高坝大库的河段，在黄河治理开发中具有承上启下的战略地位。黑山峡河段一级开发方案开发任务是以反调节、防凌、防洪为主，兼顾供水、生态灌溉和发电、全河水资源合理配置等综合利用。同时通过对上游梯级电站发电水量进行反调节，提高上游水电梯级发电效益，为西北电网和西电东送提供优质电力电量。

一级开发方案规划坝址位于黑山峡峡谷出口上游2 km的宁夏中卫市大柳树村。一级开发方案大柳树水利枢纽水库正常蓄水位1 380 m，相应原始库容114.77亿m3。经调查，工程水库库尾防护方案直接淹没人口5.67万人，淹没耕 （园）地0.70万hm2（10.43万亩）。

大柳树水利枢纽生产安置人口计算以调查年2008年作为现状水平年，初步考虑以20年后的2028年作为规划设计水平年。根据工程建设征收耕 （园）地面积，以及涉及地区统计资料，并考虑搬迁安置人口平衡后，计算现状生产安置人口为5.56万人。规划设计水平年，按建设征地区域人口自然增长率按8‰ （暂未考虑国家二孩政策）计算，需生产安置6.52万人。

2　原规划移民主要生产安置方式

2014年以前，中水北方勘测设计研究有限责任公司、中水黄河勘测规划设计研究有限责任公司、中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司等单位均对大柳树水利枢纽移民工作做过专题研究。在各单位专题研究报告中，移民生产安置都以传统的大农业安置方式为主，主要包括利用征地补偿投资就近后靠调剂改良土地生产安置、配套完善黄河灌区后近迁生产安置、甘肃移民远迁宁夏黄河灌区和国有农场生产安置等；另外，还可利用工程建成后形成的水库水面进行渔业、旅游业安置；同时辅以发展商业、运输业和加工业等安置措施。

近年来，随着我国经济的飞速发展，工程周边规划安置移民的众多灌区配套几近完善，已无需外来投资，土地也大都改良分配完毕；原规划安置甘肃移民的宁夏黄河灌区和国有农场土地资源并未完全落实。此外，随着各类设施、项目和企业的发展建设，库周人多地少的矛盾愈加突出，已无就近后靠调剂、改良土地安置移民的环境容量；因此，除渔业、旅游业以及少量二三产业措施外，依托土地的农业安置环境容量基本已不存在，原规划依靠土地大农业安置的移民需另辟安置途径。

3　移民长效补偿机制的探讨研究

由于大柳树水利枢纽工程移民人口众多，生产安置任务巨大，而农业安置环境容量严重不足，因此需另辟途径安置移民。

近年来一些水利水电工程对农村移民尝试了土地补偿费入股分红、利用发电效益长期补偿等移民安置模式，其中不乏成功案例。本文从上游梯级新增发电收益补偿、移民土地入股分红两方面，研究分析了大柳树水利枢纽移民非农业安置方式——移民长效补偿安置，以期开拓本工程移民生产安置的新思路，为工程早日开工建设创造有利条件。

3.1移民长效补偿机制的政策依据

近年来，国家相继颁布的有关政策法规，为农村移民以长效补偿方式进行生产安置的研究提供了一定的政策依据和支撑。

2004年国务院发布了 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，其中第三条第13款明确规定 “妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”。为贯彻落实文件要求，同年国土资源部发布了 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中第二条 “关于被征地农民安置途径”第7款明确提出了 “入股分红安置”，该款规定 “对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益”。

对于移民安置人口规模大、安置环境容量不足的水利水电工程开发地区，农村移民长效补偿安置方式有其独特的优势。通过建立农村移民长效补偿机制，一方面有利于减少项目前期投资，降低项目的投资风险；另一方面，能够在保证移民无需通过劳作即可按年获得被征耕地净收益的前提下，为农村移民的劳动力转移和地方的产业结构调整提供了便利条件；同时，在移民安置环境容量严重不足的情况下，长效补偿机制还有效地解决了 “淹地不淹人”的 “扩迁”难题。

目前我国对农村移民长效补偿机制内涵比较一致的认识是：长期补偿是相对于传统的 “一次性”补偿方式而言的，是一种以农村移民被征收土地的地类、面积和核定年产值作为核算基础，在一定时期内对土地所有权人进行逐年补偿的生产安置方式。该方式的补偿时限从土地被征收之年起算，到项目报废为止，项目存在一年则补偿一年，是对 “建设一座水库，造福一方百姓”的具体实践。

具体到大柳树水利枢纽工程上，其农村移民长效补偿机制的构建需要将 “上游梯级新增发电收益补偿机制和移民土地入股分红机制”纳入其中，以确保该工程农村移民长效补偿机制的全面性、完整性和系统性。

3.2上游梯级新增发电收益补偿机制

大柳树水利枢纽工程建成后，其所承担的调节和防凌、防洪任务将使上游水电工程的发电能力得到进一步落实和改善，同时通过对上游梯级电站发电水量进行反调节，提高上游水电梯级发电效益，以及整个黄河中上游流域的开发深度。

根据初步估算，大柳树水利枢纽建成以后，其承担的反调节和防凌、防洪任务将大大减轻其上游21个水电工程的调节和防洪压力，仅从发电角度来看，这些从防洪和调水、调沙任务中 “解放出来”的水电工程，每年发电量将增加35亿kW·h，每年由此带来的直接经济效益将增加10.85亿元 （按0.31元/（kW·h）计算），仅此一项就极大提高了黄河中上游地区水利水电工程的利用率和经济社会效益。若将该增加效益的30%用于补偿移民，平均每个移民每年将得到近5 000元，这将极大提高本工程移民的经济收入。

3.3建立移民土地入股分红机制

2004年发布的 《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中都有对土地入股分红的相关规定，目前浙江、广东、广西、四川等地，均有部分水利水电工程试行了这一安置模式，实践证明效果明显。

在对我国某流域水电开发规划移民安置方式研究中，也有学者提出了：“移民以征地费入股水电站，移民所占股份比例为征地补偿费占水电站工程总资本金 （静态）的比例，移民补偿总投资 （静态）中的安置补助费和其它有关赔偿费直接支付给移民或用于解决近期的安置和生活问题以及必要的移民工程建设；在电站运行初期，按照移民入股比例，国家将电站缴纳的所得税返还移民，地方政府将电站缴纳的城市维护建设税和教育费附加返还移民；水库移民入股分红免交所得税”的安置思路。

根据有关研究，如果移民以大柳树水利枢纽建设征收土地 （耕、园地）费用中的土地补偿费入股，分别测算了不同分红方案移民收入：

（1）大柳树水利枢纽电站运行后，如果每年按发电效益的8%分红，则分红资金为1.96亿元，移民人均年收入为3 006元。

（2）大柳树水利枢纽电站运行后，如果每年按发电效益的10%分红，则分红资金为2.45亿元，移民人均年收入为3 758元。

（3）大柳树水利枢纽电站运行后，每个移民每年分得10 000 kW·h电，则移民人均年收入为3 100元。

上述3种土地入股分红方案，均比甘肃省大柳树库区移民现状年农业收入高。

4　结语

上述大柳树水利枢纽农村移民长效补偿收入测算，均是在 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的基础上进行的，2015年中央发布了 《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（2015年中央一号文件），文件提出了 “节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等政策”，随着这一要求的提出，工程建设征地补偿标准将进一步提高，可利用增加资金建立移民社会保障、养老保障制度，同时加大移民就业教育、培训以及移民子女职业教育力度。

总之，大柳树水利枢纽农村移民长效补偿安置通过构建 “上游梯级新增发电收益补偿机制”“移民土地入股分红机制”辅以 “移民社会保障机制”、“移民养老保障机制”等措施，能够有效地保障移民的经济收入，改善移民的生存条件，并较好地兼顾国家、地方、企业和移民的利益，有利于建立和谐社会，有利于水电开发和生态环境保护，实现多赢。

郭小瀛男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

金泰植男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

郑永清男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

苏亮志男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

F407.9

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1007-6980（2016）03-0057-03

2016-03-17）