“同地同价”政策对水库移民专业的影响浅析

2016-04-10常敬伟唐守才

水利水电工程设计 2016年3期

陈　威　常敬伟　黄　茜　唐守才

陈威常敬伟黄茜唐守才

2015年，中央一号文件提出重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等的政策。目前，全国大多数省份发布了征地统一年产值标准和区片综合地价，通过科学的测算，解决了不同类型工程项目在同一地区同地不同价的问题，保障了被征地农民的合法权益。通过对全国各省、自治区、直辖市现行征地补偿政策的梳理分类、总结，分析 “同地同价”政策对水库移民专业的影响，并提出执行新政策的初步思路。

同地同价补偿政策移民规划

自2006年国务院发布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称471号令）以来，水库移民征地补偿政策及规范逐步完善，形成了区别于公路、铁路等基础设施建设项目的政策体系。由于水利水电工程建设、特别是水库区淹没影响范围较大且集中，移民生产、生活受到的影响相对较大。“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。在一定时期内，特别是 “十一五”、“十二五”水利水电工程建设高峰期间，一定程度上保障了移民的合法权益、维护了社会的稳定。

471号令规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍”，这是水库移民征地补偿政策的重要依据。在相当长的一段时期内，征地的补偿标准一直采用亩产值的16倍。

公路、铁路等基础设施建设项目的征地补偿政策一直与国家和地方的征地补偿政策相适应，随着统一年产值标准和区片综合地价政策的推行，上述基础设施建设项目的补偿标准随着政策不断变化。

2015年，中央一号文件提出重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等的政策。至此，水库移民征地补偿政策逐步与基础设施建设项目相衔接，摆脱了耕地亩产值16倍的束缚。

1　我国统一年产值标准和区片综合地价政策现状

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）等文件精神，依法合理做好征地补偿和移民安置工作，维护被征地农民的切身利益，保障经济社会平稳较快发展，国土资源部发布了《国土资源部关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号），要求各省、自治区、直辖市开展征地统一年产值标准和区片综合地价的测算和发布工作。

国土资源部要求：东部地区城市土地利用总体规划确定的建设用地范围，应制订区片综合地价；中、西部地区大中城市郊区和其他有条件的地区，也应积极推进区片综合地价制订工作；其他暂不具备条件的地区可制订征地统一年产值标准。

根据国土资源部通知要求，全国各省、自治区、直辖市从2008年起陆续发布了征地统一年产值标准或征地区片综合地价，并对标准（地价）的更新周期进行了规定（一般为2～3年）。

通过对全国31个省级行政区域（不含港、澳、台）的征地补偿标准汇总分析，目前发布并实施统一年产值标准的有山西等2个省（自治区），实施区片综合地价的有河南等8个省（直辖市），统一年产值标准和区片地价同时实施的有湖北等19个省（自治区），仅有西藏自治区和北京市尚未发布统一年产值标准和区片地价。

1.1统一年产值标准

征地统一年产值标准主要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素，在一定区域范围内（以县域范围为主），在主导性农用地类别和耕作制度下，以前3年主要农产品平均产量、价格及相关附加收益为主要依据进行测算。以统一年产值标准为基数，同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平、被征地农民社会保障需要等其他条件，确定补偿倍数，计算征地补偿费用。征地统一年产值标准由统一年产值和补偿倍数两部分构成。

山西省采取的征地统一年产值标准，是在不同的行政区域内采取不同的统一年产值标准和补偿倍数，同时在同一行政区域内的不同区位，统一年产值标准和补偿倍数也不相同。统一年产值标准是通过科学测算并通过审查后发布。同一区域内的农用地不同地类，按照规定在补偿倍数上增减进行平衡，增减幅度全省统一规定，即 “在同一区域内，耕地中的水浇地、水田在公布的补偿总倍数基础上增加2倍执行，旱地和园地按公布的补偿总倍数执行，林地在公布的补偿总倍数基础上减少2倍执行，天然牧草地、人工牧草地和其他农用地在公布的补偿总倍数基础上减少4倍执行。”不同类型土地的征地补偿倍数在12～30倍之间。

新疆维吾尔自治区则采取统一的年产值标准，即一等耕地22 500元/hm2（1 500元/亩），二等耕地12 000元/hm2（800元/亩），三等耕地9 000元/ hm2（600元/亩）。再根据作物的不同取不同倍数确定相应地类的年产值：如棉花地按耕地年产值的1.5倍，果园为耕地年产值的2倍，蔬菜地为耕地年产值的3倍，葡萄地为耕地年产值的4倍。土地补偿倍数则根据人均耕地面积不同20～30倍不等。

上述两个省、自治区的统一年产值标准在现行统一年产值补偿标准中具有代表性。即在不同地类补偿标准基础上通过年产值或补偿倍数两种方式进行调整。

1.2区片综合地价

征地区片综合地价是征地综合补偿标准，主要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。

与原按产值倍数补偿的制度相比，基于征地区片综合地价的补偿方法的补偿理念、地价测算方法都发生了重大变化。推进农村征收土地制度改革，完善征收土地补偿和移民安置机制，规范征收土地补偿和移民安置行为，维护被征收土地农民的合法权益，实行征收土地补偿同地同价，可以确保失地农民生活水平不降低，长远生计有保障。区片价公布后，在同一区片内土地价格相同，不同宗地的征地补偿标准相同，且不因征地目的及土地用途、种植农作物的不同而有差异，确保同地同价。

全国目前单独实行区片地价的省份有河南、河北、山东、辽宁、黑龙江等5个省以及上海、天津、重庆等3个直辖市。另外19个省份基本上在城区规划范围、即土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地范围内实施区片综合地价，其他区域实行统一年产值标准。

重庆市土地补偿费不分地类、不分地区，按征收土地总面积计算，标准为 270 000元/hm2（18 000元/亩）。安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费为38 000元。

其余执行区片综合地价的省份，征收土地补偿费用均按照不同区位的区片综合地价乘以被征土地的面积计算。在计算征地补偿费时，一般不区分地类。

2　“同地同价”政策对水库移民专业的影响

2.1对实物调查工作的影响

实物调查工作是移民规划设计工作的重要基础，是水利水电工程建设征地移民设计的重要组成部分。实物调查的主要内容包括收集工程建设征地区域的社会经济资料，调查工程建设征地范围的土地、房屋、人口、专业项目等对象的数量和质量。

土地调查是实物调查的重要组成部分。依据现行的水利水电工程实物调查规范，土地调查分类应执行GB/T 21010—2007的规定，划分为 12个一级地类、57个二级地类。

土地调查分类的主要原因是以往土地补偿单价必须按照不同地类计算。而实施 “同地同价”政策后，各省有不同的计算方式。针对不同的补偿单价计算方法，以及移民安置规划设计的要求，可以对土地调查方式和要求进行适当的简化。

2.1.1不区分地类

目前实施区片综合地价的省份中，一般都不再区分地类，而是按照所在区位确定土地补偿单价。比如，河北省规定依法征收集体土地，要以被征土地的区片价乘以被征土地面积计算土地补偿费，石家庄市的高新区土地的区片单价为150万元/hm2（10万元/亩），张家口市桥东区区片地价有745 875元/hm2（49 725元/亩）和544 515元/hm2（36 301元/亩）两种。上述标准均不区分地类，只与土地所在区位有关。部分实施统一年产值标准的省份，也不再区分地类。如甘肃省规定统一年产值标准适用于测算区域内的集体农用地，建设用地和国有农用地参照执行。兰州城关区Ⅰ区统一年产值标准为60 195元/hm2（4 013元/亩），Ⅱ区统一年产值标准为36 690元/hm2（2 446元/亩）。

不区分地类的省份，在实物调查过程中可以简化土地分类，重点对移民安置规划中涉及的农用地进行分类调查。

2.1.2按农用地和建设用地、未利用地分类

在实施统一年产值标准的省份中，部分省份对农用地、建设用地和未利用地的补偿单价有所区分。如安徽省巢湖市统一年产值标准为27 750 元/hm2（1 850元/亩），农用地补偿倍数为土地补偿费7倍，安置补助费15倍，补偿单价为610 500 元/hm2（40 700元/亩）；建设用地和未利用地土地补偿费为5倍，安置补助费为6倍，补偿单价为305 250元/hm2（20 350元/亩）。

按照农用地和建设用地、未利用地进行分类的省份，在实物调查过程中可以按照移民安置规划工作需要，适当简化调查内容。

2.1.3按照土地利用现状分类

在执行同一年产值标准的省份中，也有部分省份按照土地利用现状进行分类。如福建省规定：征收土地按所在区域耕地的年产值标准计算土地补偿费和安置补助费，其中，耕地为25倍、果园和其他经济林地为9.5～15倍、非经济林地为6倍、养殖生产的水面和滩涂为8～11倍、盐田为7～9倍、未利用地为1.5倍。

按照土地利用现状分类的省份，可以继续按照现行实物调查规范的要求进行土地调查。

在 “同地同价”政策实施后，在建设征地实物调查中可以根据当地实际情况对土地调查、分类方法进行适当改进和简化。同时与之相协调的地类地形图的测绘要求也可以做出相应调整。

2.2对后期扶持政策的影响

471号令规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。后期扶持政策的目的是在前期补偿、补助不足的前提下，解决水库移民安置遗留问题。现行的后期扶持政策拓展了扶持范围，统一了扶持标准、方式和期限，体现了移民共享改革发展成果和可持续发展的理念。

在 “同地同价”政策实施后，水利水电工程提高了征地补偿标准，实现了与公路、铁路等基础设施建设项目 “同地同价”。大中型水库移民后期扶持政策继续实施的必要性就需要重新进行论证。

2.3对水库移民专业发展的影响

与公路、铁路基础设施建设征迁安置相比，水库移民具有数量大且集中、涉及面广、问题复杂和移民安置难度大的特点，在移民安置规划设计、移民生产生活安置方面的难度要远大于其他工程建设项目。

在实施与基础设施建设项目 “同地同价”政策后，要避免水库移民专业陷入基础设施建设项目重货币补偿、轻移民安置的思路。以国内某机场建设为例，在设计报告的征地拆迁章节中，仅对工程建设区内涉及的村庄数量、人口、土地面积进行了说明。村民搬迁后的安置去向、生计出路等方面均没有进行相应的规划，最终将由地方政府编制移民安置实施方案，并组织实施。在工程征地拆迁投资方面，也只是匡算单位面积土地、房屋及附属设施等所有项目的综合补偿单价，该项目的征地移民补偿投资按照420万元/hm2（28万元/亩）进行匡算。在移民投资审定后，由地方政府组织实施移民搬迁安置，一般以货币补偿为主。

在实施 “同地同价”政策后，水库移民专业要尽量保持其专业性和全面性，特别在移民搬迁安置、生产安置、防护工程的特色设计方面，依托移民条例并结合现阶段新型城镇化发展思路，保持水库移民规划专业的特色。