水利水电工程建设征地移民多途径生产安置探讨

郭小瀛　金泰植　苏亮志　唐志坚

水利水电工程建设征地移民多途径生产安置探讨

郭小瀛金泰植苏亮志唐志坚

从建国初期至今，我国水利水电工程建设移民设计工作从无到有，发展经历了60余年。这期间，不仅颁布了多项与之相关的法律、法规，还配套完善了相应的条例和规范。随着社会经济的飞速发展，移民设计工作有了重大调整和创新。结合目前社会经济发展形势，分析和探讨了近年来移民安置设计工作中的新方式、新思路以及新方法，总结了各安置方式的优缺点和经验教训。

移民安置农村移民安置方式分析探讨

1　我国水利水电工程移民生产安置工作的发展和变迁

水利水电工程建设征地移民特性，决定了移民是一项复杂的系统工程。20世纪50年代初期在水利水电工程建设中，由于对工程移民的复杂性和艰巨性认识不足，缺乏完善的法规和程序，补偿标准低，移民资金投入严重不足，使相当数量的移民生产力低下，生活困难。从而导致安置区的经济长期得不到恢复和发展，生态与环境恶化，形成了现代的水利水电枢纽工程与落后的工程移民状况的强烈交差。

1982年以后，国家有关部门相继颁布了 《国家建设征用土地条例》、《关于严格执行＜国家建设征用土地条例＞的通知》、《＜国家建设征用土地条例＞若干问题说明》等文件，这些文件成为最早的建设征地补偿和移民安置的设计依据。

1986年国务院以国办发 ［1986］56号文，转发了水利部 《＜关于抓紧处理水库移民问题报告＞的通知》，首次提出了 “开发性移民方针”这一移民设计工作者所遵循的基本思路。此后，1991年和2006年国务院分别颁布和修订了 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。《条例》的颁布再次确立了我国水利水电工程开发性移民方针，从根本上纠正了 “重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”的倾向。

随着我国经济的飞速发展，水利水电工程原有的投资体制和经营体制发生了巨大变化，水利水电工程推行业主负责和投资多元化的机制，导致国内众多水利水电基础设施项目大量开工建设。工程占地的大量增加和移民人数的快速增长，使我国 “人多地少”的矛盾愈加突出，传统的完全靠土地安置移民的生产安置方式已不适应目前的形势发展，因此，对多门路、多渠道、多方式生产安置移民的探讨和研究成为移民工作者的当务之急。

2　近年来国内新型移民安置方式

水利水电工程作为投资巨大的基础设施项目和社会公益性项目，在防洪、灌溉、航运、供水、发电等许多方面具有巨大的经济效益、社会效益和生态效益，但也不可避免地带来了库区的淹没损失和移民搬迁安置问题。

移民行为在一定程度上可以看做一种交换行为，即项目法人为了水利水电工程建设，用一定的价格交换移民的土地和私有财产。但目前我国的所有制形式，决定了移民并没有土地所有权，只有土地的经营使用权，因此，移民对于上述交换价格形成不起作用，这个交换价格并不是由市场来确定的，而是由起主导作用的政府决定的。鉴于这些原因，目前土地补偿价格尚不能完全按市场价格确定，这直接导致补偿价格偏低，对移民安置工作造成一定困难。

水利水电工程建设征地移民大都采用大农业安置方式，而水利水电工程建设区往往土地资源有限，因此，近年来一些水库农村移民试行了土地补偿费入股分红、长期补偿、二三产业等安置方式。

2.1土地入股分红安置方式

2004年国务院颁布的 《关于深化改革严格土地管理的规定》，对有长期稳定收益的项目用地，在农民自愿的前提下，可以以征地补偿安置费入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股分红。目前已有一些水电工程实行了这一做法，实践证明效果明显。如浙江泰顺县三插溪水电站，让189个经济空壳村投资入股水电站，投资1 303万元，每年以15%的回报率返还。

为缓解工程筹资的压力、安置好水库移民，政府在保证农村移民基本口粮田的基础上，多渠道、多途径安置移民，如将剩余的农村移民土地补偿和安置补助费作为水电站工程建设的股份投资于工程建设，工程发挥效益后，每年农村移民按人头获得股息、分享工程效益。这种通过土地使用权入股的方式，建立了一种让移民分享工程效益的长效机制，作为股东，移民有权从工程经济效益中分享属于自己的股权利益，这基本解决了安置区生产用地减少导致移民生活水平下降的问题，消除了移民的后顾之忧。

因此，土地使用权作价入股分红方式能够有效地保障移民的经济收入，改善移民的生存条件，并较好地兼顾了国家、地方、企业和移民的利益，有利于建立和谐社会，以及有利于水电开发和生态环境保护，实现多赢。

2.2长期补偿安置方式

长期补偿安置方式，即按照征用耕地面积和年产值每年由项目业主从发电效益中对失地农民进行补偿。

水利水电工程建设征收了农民承包的土地，分年进行长期补助，土地使用性质虽然发生了变化，但其所有权并没有变化。水利水电工程运营期内失地农民得到补偿，水利水电工程报废后由项目业主复垦耕地还给失地农民，这从根本上维护了农民的合法权益，也符合国家现行的土地承包法的规定。目前贵州、广西、云南、四川、青海等省的一些水利水电工程建设中已采用了长期补偿的安置方式。

2.3二三产业安置方式

二三产业安置是指通过依托城市、重点城镇、工业园区、产业基地，以直接给移民在当地安排非农工作、组织劳务输出、在城镇购置门面房等多种安置形式，实现移民劳动力从农业向二三产业的转移，妥善解决移民基本生活和长远发展问题，确保社会稳定。二三产业安置应辅以职业技能培训、就业培训、就业信息提供、就业和创业帮扶等政策。

3　新型移民安置方式分析与探讨

3.1入股分红与长期补偿安置方式

无论是土地补偿资金入股分红，还是长期补偿的移民安置方式，其本质都是用水利水电工程建设征地使用权作价入股，将淹没移民的土地等生产资料作为股份，入股水利水电开发，这也是保证移民长期生计的好思路。所不同的是，土地入股是按土地补偿资金占工程投资的比例，对水利水电工程收益实行再分配，移民所得到的收益和工程效益直接挂钩。水利水电工程发电、供水、灌溉等效益好，则移民受益多，反之则移民收益降低；而长期补偿则是按淹没耕地数量、质量以及种植结构、农产品市场价格进行补偿，与水利水电工程效益不直接挂钩。

上述两种移民安置方式均符合我国农村现行的 《土地承包法》，也均属开发性移民范畴，与传统开发性移民中的大农业安置，兴建工业、企业安置，二三产业安置相比，其安置方式本身也有利有弊，但利大于弊，已有工程实践的经验表明，主要的有利方面是：

（1）增加了失地农民的收入，使其增加了失地农民的收入，生活得到了长期保障。从国内一些采用此安置方式的成功案例来看，库区失地农民纯收益较安置前均有所增加。另外，安置前农业生产遭遇到自然灾害，可能颗粒无收、入不敷出，而安置后则旱涝保收，收入稳中有增，至少基本生活得到了保障。

（2）有利于失地农民就近后靠安置。故土难离是中国人的传统情结，移民异地搬迁安置后，将会承受巨大的心理压力。一方面，他们面临生活环境的改变；另一方面，他们对未来生存条件难以预期。而且水利水电工程一般在相对落后和欠发达地区建设，移民的生存能力、适应能力相对较差，其调整、适应的难度也较大。土地入股分红及长期补偿安置方式，由于无需大量调整、开发土地，因此，在土地资源相对紧张的地区也可采取就近后靠的搬迁方式，这样可以尽可能减少破坏原有的社会网络，使移民能够缩短调整期，尽快适应新的生产生活方式，同时还可以最大限度的利用淹没线以外剩余土地资源。

（3）可有效缓解库区淹没土地后人多地少、环境容量不足的矛盾；同时还可减少因环境容量不足需要搬迁的人口，从而节省了房屋补偿费、搬迁补助费以及大量的基础设施投资和其他相关费用。这样即能够减轻地方政府安置移民的压力，也能避免毁林造地、毁草造地，有效地保护了生态环境，减少了水土流失。

（4）有利于库区新农村建设。水利水电工程农村移民搬迁前多数居住在基础设施建设薄弱的地区，土地入股分红及长期补偿安置方式由于无需大量土地资源，可以组织移民集中安置在交通便利、基础设施齐全的村镇附近，帮助移民改善居住环境，提高生活质量和水平，加快社会主义新农村建设。

（5）有利于农村劳动力向二三产业，加快产业结构调整，促进城镇化建设。目前我国逐步进入老龄化社会，经济的快速发展和劳动力短缺的矛盾会日益尖锐。土地入股分红及长期补偿安置方式把农村移民从简单、繁重的农业生产中解放出来，多余的劳动力经过培训后可以向二三产业转移，部分移民在摆脱生产安置条件的束缚后，可以自主选择搬迁到城镇居住，有利于促进地方产业结构调整，加快城镇化建设。

（6）可以减轻项目业主的投资压力。由于目前国家承受能力有限，一次性移民补偿投资过高使得部分水利水电工程尤其是大型水利水电工程的建设难以实施。土地入股分红及长期补偿安置方式的实质是分期支付征地补偿费用，减轻了项目业主前期建设资金投入的压力，为建设项目启动创造了有利条件。

（7）使移民分享水利水电工程效益，有效地促进了社会和谐稳定。从某种意义上讲，土地入股分红及长期补偿安置方式都是移民把被征土地的使用权作为股份加入到水利水电工程中，项目业主从工程效益中给移民支付合理的利益，确保失地农民每年有一定的经济收入，企业和移民双方利益共存。

从目前的实际情况来看，在今后的移民工作实践中还常对下列存在的问题深入研究：

（1）虽然在国内许多地区也有了部分成功案例，但目前尚无完善的法律、法规体系作为支撑。

（2）虽然是保证移民长期生计的好思路，但如何计算土地价值及标准是一个复杂的问题，在不同性质的工程差别化、股份评估计量化以及管理、法律保障等方面还需探索。此外，水利水电工程防洪、防凌、生态、环境保护等公益性效益如何量化，是否计入效益分配等问题还需进一步探讨、研究。

（3）与传统的开发性移民安置方式衔接困难。以前的移民安置是依托土地进行农业安置为主，辅以二三产业、社会保障等安置方式。与之相比，土地入股分红及长期补偿移民安置方式变化很大，这就涉及到新旧安置方式的衔接问题。目前我国有数量众多的老移民 （约1 500万人），新的移民安置方式和移民政策的制定，应充分考虑对老移民的影响，否则极易引起老移民的攀比之心，使之成为社会不稳定因素。

3.2二三产业安置方式

早在20世纪80年代中期及90年代初期，国内部分水利水电工程，就在 “大农业安置”移民的基础上，尝试以工业、企业等二三产业方式安置少量农村移民。其中，既有成功的经验，也有失败的教训。

以20世纪80年代初某大型水利项目移民安置为例，由于大量土地被淹没后，工程库区人多地少的矛盾突出。地方政府利用移民资金扩建了某卷烟厂，安置农村移民80人。扩建后工厂效益很好，投入资金3年后全部收回。同时，由于烟厂规模的扩大，还带动了周边农村烟草种植业的发展。

黄河某大型水利枢纽于1993年完成初步设计，1994年开工建设。初步设计阶段，库区涉及的某县政府利用当地资源优势，使用移民资金扩建了县水泥厂和陶瓷厂，安置农村移民966人。20世纪90年代末，随着国家经济增速放缓、产业政策调整，建筑材料市场萎缩，工厂效益开始下滑。另外，农村移民多年农耕养成的习惯，使其难以适应工厂的管理制度，致使移民在两年内全部离开，最终导致安置失败。

实践证明，只要项目选择得当，兴办工业、企业是可以解决部分农村移民的就业问题。但是，工业、企业只能安置移民中的青壮年劳动力，虽然可以起到改善移民就业结构、增加移民经济收入的作用。但也存在项目选择不当、管理不善、经济效益不佳的风险，因此，农村移民完全靠兴办工业、企业的方式进行生产安置是不稳妥的，在工作中应注重采取多门路、多渠道的移民安置措施。

4　结语

经过多年的探索和实践，在土地资源较为丰富的地区，农村移民仍应以 “大农业安置”为依托，大力发展农业生产，这才是适应农村特点，稳妥可靠的安置方式；在 “人多地少”矛盾较为突出的地区，则应结合国家新型城镇化发展政策，优先考虑土地入股分红、长期补偿等方式妥善安置移民，以期使水利水电工程早日发挥社会效益和经济效益，为地方、国家经济发展做出应有的贡献。

郭小瀛男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

金泰植男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

苏亮志男高级工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

唐志坚男工程师中水北方勘测设计研究有限责任公司天津300222

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