政府信息资源收费策略分析——基于信息经济学的视角

游雪雯，鞠英杰

(苏州大学社会学院，215123)



政府信息资源收费策略分析
——基于信息经济学的视角

游雪雯，鞠英杰

(苏州大学社会学院，215123)

摘要：文章分析了政府信息资源的多种经济学属性，简要介绍了目前国内外政府信息资源定价的主要形式，并基于信息经济学的视角，结合我国国情，从对基础信息实行免费政策和对非基础信息实行多重价格供应两个方面，提出目前我国政府信息资源应该采取的收费策略。

关键词：政府信息资源；收费策略；信息经济学

1研究缘起

我国的公共信息资源，大部分由政府机关内部产生，其数量几乎占国家信息资源的80%，政府成为信息资源的最大拥有者[1]。对政府信息资源进行增值开发利用，是大数据时代社会发展的需要。

中国现阶段尚处于政府信息公开的初始时期，政府信息资源收费制度的规定仍处于粗线条状态，各地定价政策也不统一。从2008年5月1日《政府信息公开条例》实施至今，政府信息资源要不要收费、怎么收费的争议和讨论就一直存在。

人们对政府信息资源收费的争议主要在于是否认可收费行为上。支持对政府信息资源收费的理由有以下几点：(1)免费或者过度低价会造成对信息资源公开的过度申请，从而造成信息拥塞；(2)从“小循环”的理念出发，对政府信息资源进行收费能够缓解政府的财政赤字，平衡政府收支，并有效刺激信息产业市场竞争，促进国民经济发展。

持反对观点的人则认为：(1)信息资源收集和生产过程中，政府部门的基础设施、人员开支等固定投入都已经由国家财政进行了支付，政府信息资源具有公共物品的属性，是公众应得到的共享；(2)收费会阻碍弱势群体对公共信息的获取，加剧信息鸿沟；(3)政府直接参与信息资源的再开发，会模糊其信息管理职能与商业增值开发角色的界限，造成不利的社会影响；(4)从“大循环”的角度来看，普通公众和企业对政府信息资源的开发利用，最终都会创造出经济社会价值，并且会以税收增加等形式对政府的投入进行回报。

可以看出，对政府信息资源收费政策的争议之所以存在，归根结底是因为政府信息资源在不同的情况下具有不同的经济学属性。不同的经济属性必然要求不同的供给方式，而多元供给模式又反过来促进政府信息资源的增值利用。因此，从信息经济学的角度对政府信息资源的经济属性做出明确区分，进而推动我国政府信息资源多元供给制度的建立，显得很有必要。

2政府信息资源的经济学属性

政府信息资源中有一部分是面对普通公众的，没有确定的用户指向性；也有一部分信息只对某些特殊群体有意义。前者属于公共物品的范畴，后者属于准公共物品。或者可以说，公众难以舍弃的信息资源属于基础信息。之所以用“难以舍弃”，而不是“都需要”，是因为在现阶段，中国普通大众信息利用意识不强，信息素养普遍不高，大家对政府信息资源是否需要并没有非常明确的认识。这就需要政府部门做好相关的工作，鼓励、引导大众对政府信息的关注，激发他们的普遍需求。

2.1 政府信息资源的公共物品属性

政府信息资源中，面向普通公众的基础信息具有公共物品的属性。Samuelson和Musgrave都指出公共物品的两大基本特征就是非竞争性和非排他性[2][3]。对于政府信息资源中的基础信息而言，消费者增加并不影响之前消费者的使用，也不会导致成本叠加，其边际成本很低，相对于基础信息高昂的固定投入而言，甚至可以忽略不计，因此具有非竞争性。第二是非排他性，首先，在基础信息资源的收集和生产过程中，政府部门的基础设施、人员开支等固定投入都已经由国家财政进行了支付，因此这部分的信息理应对公众开放；其次，在信息产品的消费过程中，很难保证消费者不泄露该信息而导致“搭便车”现象的出现，如果将其进行排他性使用，就需要高昂的成本，这是不经济的。从这两点来看，政府信息资源中的基础信息具有鲜明的公共物品的属性。

2.2 政府信息资源的准公共物品属性

政府信息资源中针对特殊群体的非基础信息属于准公共物品。准公共物品是介于公共物品和私人物品之间的物品，具体可以参见图1[4]。

图1　准公共物品示意图

OBAC 构成的区域表示各种物品的集合，纵轴向上表示消费的竞争性增强，横轴向右表示受益的排他性增强。其中O表示纯公共物品，A表示纯私人物品，除这两点以外的任意点即表示准公共物品(包括OB和OC上的所有点)。

这些非基础信息资源，如气象信息，是基于政府的行政职能而生产的，因而有别于私人信息，不可以面向盈利为目的；但是同时，这些信息资源并不同时具有非排他性和非竞争性的特征，而且只面向特定的群体，因此又区别于公共物品。

需要指出的是，一些经过增值加工的信息虽然已经不再属于政府信息，而是对政府信息进行再开发后形成的产品，如某机构利用地理信息开发出的导航APP，但是这些APP通常是免费提供给广大用户使用的，并不完全具有私人物品的“消费竞争性”和“收益排他性”的特征，因而也属于准公共物品的范畴。

2.3 政府信息资源的私人物品属性

上文指出，经过增值加工过的政府信息产品也有可能属于准公共物品的范畴。因为私营机构利用政府信息资源进行二次开发必然是为了一定的商业目的，因此这些信息产品本质上都具有竞争性。所以有效区分准公共物品和私人物品的主要依据是该信息产品的排他性。例如某机构利用地理信息开发出的免费导航APP即属于准公共物品的范畴，而利用地理信息开发出的收费车载导航仪，则属于私人物品。

3政府信息资源收费的主要形式

参考国内外学者的研究，目前政府信息资源的定价主要有以下几种形式[5]：(1)免费。即完全由政府财政支持，不收取任何费用。(2)边际成本定价。只收取信息再生产和传播的短期流动成本费用，而不包括基础设施、资金、人员投入等固定成本。如美国联邦政府视政府信息资源为重要的公共资产，奉行自由开放和鼓励市场化开发的信息政策，采取了联邦政府信息边际成本定价的策略[6]。(3)成本回收定价。计算政府信息产品和服务的收集、加工、传播等过程的所有成本，如生产成本、使用成本和外部成本等，在此基础上进行平均定价。近几年，许多国家对成本回收定价进一步调整，分为全成本回收、部分成本回收和促进再利用的成本定价等形式。如2005年7月，澳大利亚政府发布了政府信息成本回收指导政策，针对不同类型政府信息的产品属性提出了不同的定价收费策略[7]。(4)市场化定价。即在回收全部信息生产加工成本之上，完全以谋取市场利润最大化为目标，按照用户信息消费能够给付的最大金额进行定价。

随着技术水平的提高和公共信息资源再利用理念的发展，近年来各国政府信息资源的收费基本以边际成本定价为主。2013年6月，欧盟颁发的《公共部门信息指令》进一步明确了定价的边际成本导向原则。 边际成本定价可以说已经成为政府信息资源收费的默认规则。

在我国，《中华人民共和国信息公开条例》(国务院令第492号)、《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》(财综[2008]44号)、《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》(发改价格[2008]1828号)等都对我国政府信息资源的收费问题有所涉及，在实际操作中我国也基本以边际成本定价为主要模式[8]。但另一方面，由于缺乏更加精细化的法律条文，我国政府信息资源定价其实处于无法可依的状态，目前的收费模式并不能有效地在信息公平与政府收益之间取得平衡。因此我们需要结合我国的国情，探求更加经济有效的收费模式。

4完善我国政府信息资源收费制度的建议

4.1 对基础信息实行免费的策略

基于我国现阶段公众申请政府信息公开的要求与公众信息需求得到满足的比例存在“双低现象”的国情，结合国外政府信息资源收费策略的实践经验，笔者认为目前我国应该对基础信息实行免费的收费策略，具体原因如下：

(1)公众需求价格弹性差异大

免费的公共信息供给机制会造成资源使用过程中的拥塞，这是国内外学者的主要担忧和支持政府信息资源收费的主要原因之一。但是在中国，现阶段，一方面，普通民众对政府信息公开的诉求处于低级阶段；另一方面，政府机关对于信息公开仍然缺乏主动性、自觉性，对公众信息需求予以满足的比例仍很低。以较早进行政府信息公开的上海来说，2014年，上海徐汇区接受政府信息公开申请仅636件，其中“属于已主动公开范围”的33件，“同意公开”的220件，“同意部分公开”的14件，三者合计仅占总数的41.3%[9]。因此，在中国现阶段公众申请政府信息公开的要求与公众信息需求得到满足的比例存在“双低现象”的前提下，普通公众和小企业对政府信息资源的需求价格弹性是非常大的。 免费不一定会造成信息利用的拥塞，但是收费却会进一步地加剧这种“双低现象”，这个对于中国政府信息资源的开发利用是非常不利的。

就大型企业而言，它们对政府信息资源的价格需求弹性相对较小。目前，我国政府信息资源的收费相对较低，例如2014年，上海徐汇区全年共收取依申请公开费用464.2元，其中检索费410元，复制费54.2元[10]。若这些企业仅仅是需要对政府信息进行查询等利用，那么如此低廉的政府信息利用支出对于它们来说，是完全可以忽略不计的；若企业是试图进行政府信息资源的再开发，那么政府如此低廉的收费与可能获取的高额利润相比，也是微不足道的，这些企业不会因为政府的收费就放弃对政府信息资源的再开发利用。

由此可以看出，普通公众、小企业和大型企业对于政府信息资源的价格需求弹性差异很大。而目前政府就信息资源公开与利用所收取的复印费、检索费、邮寄费等，对普通公众与小型企业的信息需求影响更大。因此，鉴于中国的国情，免费应该是政府信息资源利用中一项最基本的原则。

(2)政府成本收益率低

对政府信息资源收费的支持主要是基于增加财政收入、缓解赤字压力和促进信息市场繁荣发展等。但是事实表明，对政府信息的收费，并没有像预期那样给与政府很好的收益回报。有学者通过实证研究发现，部分欧盟国家公共信息再利用的销售收入往往不足其机构预算经费的1%，个案收益最多的也仅达到20%[11]。

此外，收费也是需要成本的。制定价格和收取费用都需要成本。政府信息资源具有高固定成本和低边际成本的特点，但是高昂的固定成本，如信息的搜集、整理的费用已经被纳入到政府的财政预算中，由税收进行了支付；而政府信息资源获取的边际成本又很低，几乎可以忽略不计，收费的成本可能高于用户付费成本的收益。例如，目前我国收取的政府信息利用的检索费、复制费、邮寄费等，对于政府来说收入甚微；但是因为需要专职人员来处理相关收费问题，如审核困难减免申请和公众因不满意提出的复查和申诉等，却又产生了额外的成本。通过比较研究发现，公共信息资源的生产成本(直接成本与间接成本、固定成本与流动成本等) 和利用收益(直接经济效益和间接效益、短期收益和长远收益)的计算困难意味着成本回收定价方式不可能客观准确。有学者以欧盟信息产业市场价值远小于美国为例进一步说明，成本回收定价既不是实现公共信息经济价值的最好途径，也不是政府财政融资的好办法[12]。

更有甚者，政府机构之间为信息收费的相互协商不仅耗费成本，产生更大的成本支出，而且彼此支付费用获取各自拥有数据的做法还会产生官僚主义，造成行政经费的内部循环和交叉拨款[13]。

(3)收费会带来巨大的负外部效应

对公共信息服务的平等获取是当今社会信息公平的基本内涵，政府对基础信息资源的收费直接影响公众特别是弱势群体的信息获取。虽然各地政府在制定收费策略时，都有各种减免政策，但是“凭所在地乡镇人民政府或街道办事处出具的有效证明，经本人申请、行政机关、政府信息公开工作机构审核[14]”这一流程无疑增加了申请人的机会成本和信息搜寻成本，使得大多数人放弃了对于该信息资源的利用。政府信息资源公开的基本出发点应该是通过信息资源的共享，使得由此产生的经济效益惠及广大群众，从而促进信息公平。但是目前的收费机制却会进一步加剧中国的信息鸿沟。

政府信息资源的收费对于小型企业的负外部效应也是显而易见的。芬兰学者H.KosKi调查了欧洲15个国家2000-2007年间政府公共地理信息边际成本定价对14000个公司绩效增长的影响，认为公共信息收费与企业的税收增长有直接关联，边际成本收费对大公司的绩效增长影响不大，却会极大降低中小企业信息市场的准入门槛，阻碍了中小企业的发展[15]。

再者，公共财政已经支付了政府基础信息搜集的人员、技术、基础设施等固定费用，如果再次对基础信息的利用收费，将会引发公众的不满，不利于政府形象和公信力的塑造。

4.2 对非基础信息实行多重价格供应

上文提到，目前政府信息资源的收费机制并未达到预期的经济目标。究其根本，是政府部门在制定收费政策时，没有能够准确地识别各类信息资源的经济属性，对价格需求弹性大的用户收费导致了政府信息资源利用率的下降，而现有的收费政策又不足以从价格需求弹性小的用户那里获得理想的经济回报。因此针对不同的信息资源和用户群体，对政府信息资源中的非基础信息采取多重价格供应，才能够在最大程度满足公众信息需求的同时取得良好的经济收益。

(1)对个性化信息服务采取成本回收定价

世界经合组织的报告指出，公共部门信息商业性增值利用的价值链包括数据创造，聚合和组织，处理、编辑和包装，市场开发和传播这4个层次。价值链的第一个层次是数据本身的生产和收集，主要基于政府的公共任务而产生的，属于基础信息；在基础信息被生产和收集以后，就需要将这些信息进行聚合和组织，建立一个数据系统，允许联合存储和检索；第三个层次则是对这些数据系统进行更进一步的编辑、处理和加工，有时会产生面向市场的增值产品；最后则是将信息产品进行市场销售和传播。

个性化信息服务主要涉及政府信息再开发价值链的前两个环节，也有可能需要更进一步的编辑和处理。显而易见，个性化的信息产品已经超出了公共物品的范畴，属于准公共物品甚至私人物品了。因此政府完全可以按照提供服务工作量大小、技术难易程度等计算出所耗费的人力、物力、财力成本，向提出信息需求的公众收取合理的费用。

(2)对商业性再开发信息采取市场化定价

政府信息资源中的商业、地理、气象、环境、法律等公共信息，是最具有增值空间和市场开发前景的部分，是政府信息资源再开发的着力点，也是政府可以从中获取利润从而补贴基础信息服务的主要来源。如果将这些专业性较强和未经加工的原始数据上网或公开，受益的只是有信息加工利用能力的少部分再利用者，而不是大多数用户。所以，政府应该对这部分的信息采取市场化定价策略，根据信息资源的采集和生产所耗费的人力、物力的直接成本收取一定基础费用，同时适当地从企业之后的信息产品盈利中抽取一定的利润。这样既鼓励企业参与到政府信息资源再开发的市场化实践中，又能够增加财政收入，缓解赤字压力，并且进一步激发信息市场的活力，优化我国的经济结构。

5总结

目前，政府信息资源是我国公共信息资源的主要构成部分，政府信息资源的定价策略不仅深切地影响到公众对政府信息的利用，也会对其他公共信息的再开发利用产生辐射性影响。因此，制定出合理有效的定价策略是目前政府信息资源再开发利用的当务之急。

但是，在此需要重点指出的是，政府部门不应该直接参与到政府信息资源的增值开发中去。因为一方面可能因为政府的“自利性动机”未能得到有效的抑制而产生公共物品供给的垄断行为和“信息寻租”现象；另一方面，会模糊政府的信息管理者的行政角色和商业开发者的角色，从而对政府的公信度产生不利影响。

在政府信息资源的供给过程中，政府首先应当做好自己职能范围内的信息搜集和生产工作，其次基于目前我国公众对政府信息公开的诉求层次低和政府部门本身信息公开层次低的“双低”国情，在准确区分政府信息资源不同经济属性的基础上，制定出我国政府信息资源的供应清单，为多重价格供应提供依据。只有这样，才能既达到促进信息公平、缩小信息鸿沟的目的，又能激发信息市场活力，促进我国信息经济健康发展。

参考文献：

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[14] 中华人民共和国国家发展和改革委员会网站.国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知[EB/OL]. http://www. ndrc. gov. cn/zcfb/zcfbtz/2008tongzhi/t20080721_226423.htm.

[15] Koski H. Does marginal cost pricing of public sector information spur firm growth? [EB/OL].http://www.etla.fi/files/2696_no_1260.pdf, 2013-01-21.

(责任编辑：曹高峰)

Analysis of pricing strategies for government information resources——From the perspective of information economics

YOU Xue-wen, JU Ying-jie

(School of Social science, Soochow University, Soochow215123, China)

Abstract：This paper analyzes a variety of economics attributes of the government information resources, and briefly introduces the main forms of pricing of government information resources at home and abroad. Then, from the point of information economics, combined with the reality in China, it proposes suggestions on how to improve government information resources pricing. The suggestion runs from two ways: on one hand, essential information should be used for free; on the other hand, there should be multi-prices for non-essential information.

Key words：government information resources; pricing strategies; information economics

收稿日期：2015-05-12

作者简介：游雪雯，女，硕士研究生。

中图分类号：G203；G358

文献标识码：A

文章编号：1006-1525(2016)01-0102-05