用制度屏障构建森林防火责任体系

潘贵凯

（黑龙江省森林工业总局森林防火办公室，黑龙江　哈尔滨　150008）

用制度屏障构建森林防火责任体系

潘贵凯

（黑龙江省森林工业总局森林防火办公室，黑龙江哈尔滨150008）

党的十八届三中全会明确提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”；中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》的出台施行，将以制度方式扭转我国资源约束趋紧、生态系统退化和经济社会发展不可持续的重大问题，使党政领导干部生态环境损害责任追究“有法可依”，对我国生态环境建设和保护将产生重大而深远的影响，对用制度屏障构建森林防火责任体系也有着重大的理论和现实意义。

1　深刻认识《办法》在构建森林防火责任体系中的重要作用

森林防火承担保护森林的重要职责，党和国家把加强生态文明建设提升到新的战略高度，不仅进一步明确了林业在生态文明建设中的重要地位，也为森林防火发展指明了方向。森林防火工作的目标确立、思路谋划、建设发展必须以生态文明建设为根本依据，必须以实现生态文明为目标，站在国家战略大局的高度，紧紧围绕关系国家生态安全的重大战略问题，思考和谋划如何高效完成森林防火任务。尽管我们的森林防火工作有了长足进步，森林防火组织机构进一步健全，行政领导负责制深入落实，森林防火管理工作得到进一步加强，火灾综合防控能力不断提高。但由于受气候异常、森林面积增加、火灾周期性等影响，森林防火面临的形势依然十分严峻。《办法》的出台，也要求我们必须进一步加强和改进我们的森林防火工作，努力提高森林防火适应新形势、迎接新挑战、谋求新发展的能力，用生态文明观谋划布局森林防火工作，把《办法》的总体要求与森林防火工作的自身规律和具体实践有机结合，坚持森林防火工作、手段和制度创新，在森林防火责任体系上实现依法治火。

2　构建森林防火责任体系势在必行

2.1森林防火责任追究制度建设需要加强

目前对党政领导森林防火责任追究的法规和制度依据欠缺，不少重大森林火灾责任事故，都源自于地方党政领导对森林防火工作的重视程度不够或工作失误，如因农事用火引发的森林火灾，反映出县、乡政府和村民委员会的监管不力，而又缺乏对其的责任约束，导致林缘地带烧荒屡禁不止；一些地方出台的森林火灾责任事故追究办法往往以林业主管部门或森林防火指挥部为主体，在具体实施中缺乏可操作性。

2.2责任制落实不到位

一些地方领导对森林防火往往“说起来重要、做起来次要”，重经济、轻生态的思想依然存在，森林防火责任主体意识没有真正树立，火灾隐患不能得到及时排除，对森林火灾责任事故的行为和结果不能及时查处。对森林防火目标责任制还存在着考核不具体、落实不到位、执行不严格的问题，缺乏有效的监督、考核、奖惩等具体措施。出了问题责任不清，互相推诿。

2.3责任追究对象有局限，缺乏对领导层面的约束

在大量的森林火灾责任事故处理中，侧重于对直接违法当事人和基层干部的追究，而对领导干部、特别是对决策层的主要领导的责任追究力度不够，追究较难。

上述问题的存在，反映出对领导干部森林火灾责任事故追究缺乏制度保障。因此，建立森林火灾责任事故追究制度，用制度屏障构建森林防火责任体系，势在必行，迫在眉睫。

3　建立和完善符合森林防火特点的问责机制

森林火灾具有自然和人为双重属性：一方面，干旱、高温、大风等不利天气因素，为森林火灾的发生创造了条件；另一方面，人为用火行为则是导致森林火灾多发的直接原因。森林火灾要“防”，即根据森林火灾发生的规律，采取行政、法律、经济相结合的办法，最大限度地减少火灾发生的次数；森林火灾要“控”，即掌握森林火灾的燃烧规律，建立应急机制和指挥体系，对森林火灾进行及时有效地扑救，最大限度地减少损失。在防、控森林火灾工作中，就要按照森林火灾发生发展规律和属性，对不履行森林防火职责、不落实森林防火要求、存在火险安全隐患的，建立有效的森林火灾防控责任追究制度，按照“四不放过”（火因不查清不放过、有关责任人得不到处理不放过、整改措施不落实不放过、教训不吸取不放过）的原则，明确责任，吸取教训，改进工作。

3.1提高对森林防火责任追究的认识

随着我国法制化程度的日益提高，公民法律意识的逐步增强，实现森林防火全面发展，建立长效治本措施，也必须走依法治火之路，建立和完善森林防火责任追究体系。对此，我们必须转变理念，加强监督，落实责任追究制度，提高纠错能力，确保各项防范措施的正确贯彻落实，否则工作必然陷入被动，难以真正实现依法治火。责任追究工作涉及每个单位、每个行政人员的切身利益，责任重大、敏感性强。提高认识，是做好森林防火责任追究工作的前提。

3.2完善森林防火责任追究机制

第一，在森林防火责任追究的基础概念上进一步研究、探讨，准确界定过错责任的归责原则，这是森林防火责任追究工作的核心问题。在具体实践中，要逐步从现有的“违法责任原则”过渡到“过错责任原则”，森林火灾发生后，以过错为依据，而不以结果为依据，因为有些森林火灾的发生发展是人们所不能抗拒的自然因素和客观原因所致。第二，在责任行为的范围上坚持范围法定原则，在上位法律或规范性文件未授权的情况下，遵守并执行上位法律或规范性文件的规定，不任意扩大或缩小责任行为的范围，防止责任追究工作的依据缺少法律效力，而阻碍森林防火责任追究和监督机制发挥作用。同时，森林防火等相关部门，要积极向上级机关反馈森林防火责任追究行为种类方面出现的新情况、新问题，为上位法的完善提供真实、有效的信息。第三，实行森林防火责任追究并不是为了处理某个单位或某个人，不以追究过错人责任为最终目的，重在纠正错误，最大限度地预防森林火灾的发生，要针对森林防火中存在的不同性质问题，选择最有利于教育干部、最有利于增强责任意识、最有利于推动工作的方式进行责任追究。森林防火责任追究制度和监督机制需要在总结、研究和实践的基础上不断发展和完善，不断提高森林防火工作的科学化管理能力。

3.3增加对森林防火责任追究的预见性控制

惩戒不是目的，预防才是根本，森林防火责任追究必须对一些具有风险的行为和做法提出预警。森林防火责任追究往往过多地注意火灾发生后的实施，对森林防火日常工作的预见性控制关注的少。虽然近几年来，森林防火责任制在不断完善，加大了对责任者的追究力度，但是森林火灾责任事故并未得到有效遏制。原因之一就是没有规范对责任主体失职行为进行预见性控制，事后追责只能是挂一漏万。只有从责任源头明晰森林防火主体责任单位和人员的职责、义务，规范森林防火全过程的失职责任追究法律依据，增加对防止森林火灾发生的预见性控制，实行“行为追责”和“后果追责”相结合，才能在森林防火的治理中事半功倍，将森林防火责任意识植入责任者的头脑中。

3.4建立森林防火责任追究联动机制

毋庸置疑，森林防火管理部门（或者是林业主管单位），在森林防火工作中承担着不可或缺的责任，根据权利义务对称性原则，承担责任的前提必须先明确其权力，权力不明，也就意味着责任模糊，使其在具体管理工作中处于一种弹性、乏范的状态，责任追究也就无法操作，对森林防火管理部门来说尤为如此。“权力不得推定”是法治的一条基本原则，森林防火的责任谁来界定，界定的尺度，是落实在责任追究的基础。因此应首先明确森林防火监管部门有效的法定权力，建立监管工作部门、纪检监察机构、组织人事部门的协作联动机制，明确追责者的责任，强化追责结果的应用，才能做到权责统一、失职追责、问责到位，森林防火责任追究才有可操作性。

3.5优化森林防火社会化管理基础

森林防火涉及社会的方方面面和千家万户，仅靠林业部门一家单打独斗和单凭行政手段远远不够，需要进一步健全完善“政府主导、部门联动、社会参与”的社会化动员机制，采取法律、行政、经济、宣传等综合手段，提升森林防火社会化水平。目前，森林防火在法制层面上的社会化管理基础还很薄弱，建立森林防火责任追究体系，必须明确森林防火的社会化属性，只有在各级政府、有关行政部门、社会公民以及行业组织等各方面明确了自身的森林防火责任并积极履行义务的现实基础上，使各自的森林防火的责任由虚变实，森林防火责任追究和行政执法监督才能达到预期的成效，也只有在责任意识充分培育的成熟理性社会基础上，形成森林防火由各级政府组织、决策，行业主管部门行业管理，相关职能部门参与配合，监察执法部门联合执法监督，单位、个人各负其责，社会组织服务、补充、协调的森林防火社会化管理机制，森林防火责任追究才能得到根本性保障。

4　发挥森林防火责任追究机制的效应

4.1增强森林防火工作责任意识

建立和完善森林防火责任追究制度，严肃考评，严格奖惩，让问责成为常态，才能促使领导干部在履行森林防火职责时增强责任心，才能促进森林防火各项防范措施的落实。

4.2提高履行森林防火职责意识

实行森林防火责任追究机制有利于领导干部认真履行森林防火职责，使领导干部真正在思想对森林防火工作引起足够的重视，在行动中自觉对分管范围内的森林防火任务抓紧抓实，促进领导干部求真务实抓森林防火工作，真正掌握森林防火实情，注重森林防火措施的落实和检查。

4.3严格落实森林防火责任制

好制度设计只能预期好的结果，而制度落实才能产生好的效果，没有落实就没有结果。只有抓教育，抓监督，抓管理、抓落实，做到关口前移，防范在先，严格落实森林防火责任制，才能建立森林防火长效治本机制。在实行森林防火责任追究的同时，要将追究与激励有机结合起来，奖罚并举，着力实现由重追究、轻激励向追究与激励并举的转变。责任追究只是手段，其作用重在警示教育，增强责任，搞好防范，从中吸取教训，引以为戒，从而起到“惩一儆百”的群体效应，而不是给森林防火工作找麻烦。

4.4促进森林防火科学管理和有效监督

责任追究与管理监督是关系密切，相辅相成的。实行森林防火责任追究，必须以强化森林防火监督管理为基础，以明确的责任、科学的管理、严谨的工作，来规范森林防火各项工作，实施有效的森林防火监督机制，森林防火责任追究才能达到预期目的，才能有效发挥森林防火在生态文明建设中的重要作用。

（责任编辑：韩焕金）

2016-03-24