基层治理中的群众参与决策模式探讨——以深圳坪山新区为例

2016-04-05魏红英陈杰容

汕头大学学报（人文社会科学版） 2016年7期

关键词：坪山新区决策

魏红英，陈杰容

（深圳职业技术学院管理学院，广东深圳518055）

基层治理中的群众参与决策模式探讨——以深圳坪山新区为例

魏红英，陈杰容

（深圳职业技术学院管理学院，广东深圳518055）

深圳坪山新区群众参与公共决策形成了具有深圳特色的“五展”模式，即参与渠道扩展、参与范围拓展、参与流程舒展、参与人群向组织化发展、参与效果延展；突显了群众参与决策的“四协”特点，即主体协同、流程协同、行动协同、技术协同。它不同于其他地区模式；当然，也存在一定的问题需要改进。

参与公共决策；坪山新区；“五展”模式；“四协”特点

群众参与决策，既是基层治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是维护社会稳定的重要环节，也是公共政策科学化民主化提出的现实要求。

从历史渊源看，对群众参与公共决策的研究，首先来源于西方民主政治中的政治参与，是民主参与的组成部分。国外真正比较全面的研究开始于20世纪70年代“参与式民主”理论的复兴。它建立在对传统公共行政理论的“政治与行政的分离，行政领域不需要公民参与”的批判基础上，研究了“参与的主体、参与的方式、参与的效果”等问题。1970年佩特曼的《参与和民主理论》成为参与式民主理论兴起的标志，他提出“所有人最大限度的参与是民主的核心”[1]。

国外关于“公民参与决策的方式和技术”的研究内容围绕“在什么时间、多大频率、以什么方式、在多大程度上推进公民参与决策”等问题，形成了两个比较成熟的理论。一是公民参与阶梯论：美国学者谢尔·阿斯汀提出将社会参与的程度分为低度参与、中度参与、高度参与三类。二是公民参与的新形式论：如，约翰·克莱顿·托马斯的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》[2]。美国学者格雷姆·布朗宁在1996年出版的《电子民主：运用因特网改革美国政治》著作中，提出网络民主能优化现实民主，为传统的现实民主提供了一个新形式。

中国学者对于群众参与决策的研究集中在：一是对民主政治、公共决策质量、公共决策执行的重要性、价值、意义的研究[3]；二是对公民参与方式标准制定、参与范围的限定[4-6]；三是如何发展与完善参与方式的建议[7-10]；四是公共决策中公民参与方式的变迁及原因分析[11]。

可见，公民参与决策方式的理论研究相对成熟。但是对不同层次政府的公共决策中的公民参与的研究不多，尤其是对于城市基层群众参与决策的实证研究尚不多见，中国本土化研究还需要加强。

本研究立足于：（1）为治理体系的完善提供学理支持，推进基层公共决策的民主化科学化，从而提升基层政府治理能力。（2）为本土化的民主参与理论提供素材和中国式话语，有助于对群众参与问题的解决。（3）为其他地区的民主决策提供实践参照。这里的“群众参与”是具有“中国特色”的提法，至今国内都没有统一的认识。国外通常称之为公众参与、公共参与、公民参与。群众参与公共决策是指具备参与能力的公民，依据宪法或法律所赋予的参与权利，通过合法方式，在公共决策过程中自由地表达自己的意见和主张，影响或决定政府公共政策的行为。

本研究遵循现状-问题-对策的思路，综合运用政治学、公共管理学、政策学等相关理论，选择广东省代表地区——深圳发展刚刚起步的坪山新区，采取文献分析、比较研究、实地调研，通过访谈、问卷、座谈等方式，在坪山新区召开12场座谈会，在47%的社区一对一填写494份问卷，围绕“如何组织群众有序参与公共决策”这一问题，在比较借鉴国内外群众参与决策的经验基础上，尝试构建坪山新区公共决策的群众参与的特色模型，并针对问题，从操作层面提出拓展坪山公共决策的群众参与路径的建议。

一、整体性决策参与的“五展”模式

坪山新区是2009年6月30日正式挂牌成立的深圳市政府派出机构，位于深圳市东北部，总面积为168平方公里，是深圳市东部主要工业基地，也是深化深莞惠合作的重要战略节点。新区总人口约60万，其中户籍人口约3.6万，下辖坪山、坑梓两个办事处，有社区居委会30个、社区工作站24个、居民小组163个。为了担当起深圳市委、市政府赋予的建设“科学发展示范区、综合配套改革先行区深圳新的区域发展极”（两区一极）的历史使命，调动群众积极性和主动性，坪山新区自正式挂牌以来，就着手从群众参与决策的路径、范围、技术、环节、平台等方面进行整体性探索，形成了群众参与决策的“五展”模式。

（一）群众参与决策的路径多样，参与渠道扩展

为了了解民众的需求，坪山新区探索群众“自下而上”提诉求表愿望与政府“自上而下”察民情解民忧相结合的“双向互动”渠道，在领导热线、公众信箱、信访等原有的诉求渠道之外，建立了四类人员下社区、两个网络、一支民情服务队的“421”的多元渠道。

“四类人员下社区”是指坪山新区干部、机关在职党员、人大代表、政协委员四类人员挂点派驻社区或进社区。通过在社区开展调研、联谊、咨询、讲座、集体劳动等活动，构建“自上而下”的民意听取渠道。他们依据相关制度性文件（2010年的《关于贯彻新区“1＋8”文件落实干部联系群众促进和谐基层建设实施方案》；2012年出台的《关于探索群众工作“双向模式”切实解决社区和群众问题的实施意见》和《深圳市坪山新区社区发展规划师工作制度》等），推动四类人员广泛听取社情民意，初步形成由新区统筹、区直单位、办事处、社区广泛参与的“四级联动、组团包片、项目推进”的联系群众的工作新格局。

“两个网络”指建立家园网和综合管理系统两大“上下结合”的网络参与渠道。坪山新区按照统一规划、分步实施、协同建设、内外一体的原则，建设“社区家园网”。社区家园网除了分类设置服务模块，提供网上办事功能之外，还设置了社区论坛等栏目，使社区家园网成为畅达民意、反映诉求、解决问题、建言献策的交流服务平台。

以“织网工程”为基础，建立“综合服务管理信息”系统，整合综治维稳、安全监管、出租屋管理、计生、城管、社区服务等网络信息资源，为群众表达意见和诉求打造更为便捷和高效的平台。

除此之外，他们还依托“综合管理服务系统”和“社区家园网”外网，开通1890（“一拔就灵”的谐音）24小时政务服务热线，对群众提出的由政府承接的公共服务问题，进行一站受理、分类交办。

借助社会专业调查力量，建立一支民情收集调查队。该调查队的社工项目由坪山新区社工委购买服务，深圳市龙岗区彩虹社会工作服务中心负责运营，社工委负责监管项目运作过程。项目由5名专职社工及100名民情志愿者组成，专职社工负责整理、分类、评估和汇总民情信息，最后形成民情简报和民情调查报告，报社工委研究汇编。

（二）群众参与决策的领域广泛，参与范围拓展

坪山群众参与决策的范围从社区公共服务、社区治理到土地整备、文化遗产保护，不断拓展。

1.土地整备的参与。土地整备被视为深圳市的“第三次土地改革”，而坪山新区是深圳市土地整备的试点区，坪山群众参与土地整备项目的讨论。金沙社区土地整备项目中多次征求群众意见。南布社区、沙湖社区主动申请成为土地整备试点社区。新区相关部门充分吸收社区意见，共同制定了项目实施方案、专项规划方案。群众参与完善了坪山新区土地整备的工作模式。2011年2月11日，坪山新区正式将金沙社区作为“整村统筹”土地整备的试点社区，确立了以“政府主导、社区主体、办事处保障实施”的工作机制。后来发现，该模式存在群众参与不多的问题，通过调研，修改为“社区主导、群众参与、政府指导”的新模式。该模式在南布、沙湖两个社区得到顺利实施。

2.发展规划的参与。按照深圳市委、市政府的要求部署，新区从成立伊始就坚持“规划先行”的理念，聘请高水平机构和团队，制定了以综合发展规划为统领，以专项规划为承接，以坪山中心区、坑梓中心区、金沙、坪山河流域等规划为基础支撑的契合新区定位的全新的综合规划体系。在新区的发展规划中，采取倾听群众意见的多流程方式。其中议事会成为收集民意的“容器”。为了推进与居民的洽谈工作、取得居民的认同，金沙社区按照民主原则公开推荐、公示后，成立了社区居民自治发展议事会。居民议事会针对和居民密切相关的事情征求意见、作出决定，调动群众参政议政的积极性。六和社区在新区中心区开发建设中，作为中心所在地社区，就如何借助中心区开发实现社区长远持续发展问题，经居民议事会讨论同意制订《六和社区发展规划》方案。

3.文化遗产保护中的群众参与。坪山新区是东江纵队在抗日战争中坚持斗争的主要地区，也是东江纵队司令员曾生的出生地和故居所在地。东江纵队的司令部有三年时间设在坪山。基于这一历史，曾生所在社区居民主动提出建立曾生纪念馆的建议，以保护、弘扬东纵红色文化，传承和发扬东纵精神。他们与政府有关部门进行咨询论证，使该建议成功地被纳入新区相关部门政策的议事日程。

（三）群众参与决策得以改进，参与流程舒展

群众参与的形式上，从起步阶段通过领导热线、信访投诉、座谈会、社区听证、街头巷议等基层平台参与，逐渐发展为通过专门项目参与，直至群众、领导、专家多元参与，参与方式不断改进。

1.传统公示制参与被赋予新的内容，使全过程参与成为现实。决策参与中的公示方式被广泛使用。坪山新区的公共政策只要与群众的生活有关，多数采用了公示制度，尤其在基层社区，公示牌处处可见。如：新区规划土地监察大队政务公开有三部分：一是一户一栋审批过程中的三次公示（社区内部公示-办事处公示-新区公示）；二是大队的指挥中心设有投诉平台，包括违建、一户一栋材料造假等情况的投诉；三是《坪山新区原村民非商品住宅建设遗留问题处理办法》起草前召开意见征询会，听取社区、村民小组、村民的意见，方案三次修改。由于过去采取重大事务决定后公示，群众反映决策过程不透明，积极性不高。为了让群众真正参与社区建设，各社区采取全过程公示制，从问题的甄选、参与会议通知、决策结果等，都在特定的公告栏公示，让群众了解并发表意见。

2.传统面对面讨论与互联网技术结合，使参与的时效性更强。长期以来，面对面的座谈是各级决策机构收集民情民意的传统方式，也是群众参与决策的传统手段。由于它具有互动性强的特点，仍是坪山群众参与决策的有效方式。随着网络技术的运用，面对面的座谈讨论方式有了新的发展，转化为网上互动交流。网络论坛就是该参与方式的展示。职能部门及其决策者与群众的网上交流、讨论，在一定程度上为决策提供了信息，使参与的时效性更强。

3.织网工程搭建民情的诉求平台，使网络参与普及化。目前，坪山新区已在23个社区建立了家园网，并推进织网工程。织网工程借助现代化信息技术手段，以“一库一队伍两网两系统”为基本框架，形成一个纵向到底、横向到边、全面覆盖、无缝对接的网格服务管理平台，实现社会服务、信息共享和事件智能分拨处置，辅助政府决策分析。该网络平台通过信息收集渠道和决策分析支持系统，搭建民情的诉求平台，使网络参与普及化，方便群众参与决策。群众主要通过社区家园网反映意见，由新区智慧社会服务中心负责转交相关责任部门办理。各级领导及相关职能部门基于公共信息资源库和社会服务管理网之上的决策分析支持系统，在各自权限范围内，全面、客观、准确掌握全区相关基础数据和社会事件动态，分析、预判事件发展态势，实现科学决策。

（四）参与决策的群众增加，并向组织化发展

1.社区议事会制度使参与人员从原居民扩展到外来人员。现代社会发展越来越呈现个体化的特征，以户籍、居住时间、财产为基础来划分服务和管理对象的做法越来越不适应现代社会的发展。如何解决这一矛盾，在公共决策中体现不同利益群体的利益，坪山新区创制了新的机构——居民议事会。以沙湖社区议事会为例，他们根据新区及办事处关于大力推进社区居民自治发展议事会项目的工作部署和要求，成立居民议事会，凡涉及社区居民切身利益和事关社区发展的重大事项，都要提交社区自治议事会讨论，保障群众的知情权、参与权、表达权。议事会改变了过去只有原居民参与公共事务的状况，为外来人员参与社区建设提供了场所和机会。议事会参加人员为本地居民、外来人员、企业代表等，人员分布比较广。尽管社区议事会制度在参与社区或地方决策方面，只能“议”不能“决”，但是，它毕竟给予外来人员一个说话的场所和平台。就此而言，也是促进群众有序参与的创新。

2.社区服务中心使参与主体从个人向组织化发展。坪山新区出台《扶持社会组织发展的若干意见》《关于坪山新区培育和发展社区社会组织的实施意见》（2015年）等政策文件，鼓励社会组织发展，引领社会组织参与社区居民多层次、多元化服务需求决策的执行。通过购买群众需求大的社工服务项目，开展日间照料、儿童托管、四点半学校、情绪疏导、就业引导等服务。再如，社区服务中心负责社区家园网的信息整理和补充，并由社区服务中心执行有关社会服务的公共决策。如，设立“志愿驿站”，成立各类社区志愿服务组织，开展邻里互助、困难帮扶、社区娱乐、调解纠纷等活动，为公共服务和构建和谐社区发挥重要作用。

（五）群众参与决策的环节完整，参与效果延展

决策活动一般由信息情报活动、决策方案设计活动和抉择活动等多个相互关联的环节所构成，是政策制定、政策执行、政策监督的完整过程。所以，公民参与决策就不仅仅是参与决策方案的抉择或选择，而且是多环节的参与。这是参与决策深度和广度的分界线。目前，坪山新区正尝试着不同决策环节的群众参与。

1.公共问题界定环节的参与。坪山新区为了使决策符合大多数群众的意愿，构建了多渠道的民情民意表达机制，为群众参与公共事务决策议题提供了前提条件。如沙湖社区墨香会的成立，就是咨询群众意愿，由专业人士评估产生。新盆景的确定先由基层组织申报，然后评比产生。很多事关群众切身利益的政策，政府鼓励人人畅所欲言，营造一个宽松的环境，形成平等、民主、协商的气氛，实现决策科学化、民主化。

2.决策方案设计和选择环节的参与。公共决策的方案设计是指针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程最需要集中群众的智慧并考虑群众的需求。坪山新区在涉及群众切身利益的决策中，邀请群众进行方案设计。坪山新区在如六和社区土地整备、曾生纪念馆遗址选址方面都有群众自己的设计方案，而这些方案在最后决策中全部或部分采纳。社区服务中心的服务项目也是如此，大多数都由社区群众自己提出需求，或在多项服务方案中选择。

3.群众参与决策效果、决策部门的考评。坪山新区利用现代信息技术手段，建立科学规范的考评制度，让群众参与对决策部门以及决策效果的综合考评，考核内容有领导干部联系群众工作绩效考核、部门工作考核、重点工作任务考核、社区服务考核等。部门考核包括各单位解决群众问题的办理数量、办结效率、服务质量、群众满意度等。如：完善重点工作任务考核制度，在年度考核评价中增加社区、基层群众和服务对象评价要素，健全完善以基层群众满意度为基础的民生工作考核评价机制。

二、协同性决策参与的“四协”特色

坪山新区群众参与决策具有协同性特点。这些特点表现为政府与群众合作的主体协同、上下结合的流程协同、社区中心的组织化衔接的行动协同、传统与网络虚实结合的技术协同。它不同于杭州开放决策模式、吉林省安图县的群众诉求服务平台模式、深圳市盐田区完善“民意畅达机制”等模式。

（一）参与主体协同：政府与群众之间的相互合作

坪山新区政府出台了相关的制度规则，对不同政策事项给予指导，明确要求群众参与，为领导与群众协同决策提供制度保障。在土地整备规划、新区规划土地监察大队的执行性决策、公共事业局公共决策中，明确规定政府与群众合作决策，既要有政府部门的主导，又要有基层群众的参与。如：整村统筹明确规定“政府主导、社区主体、居民参与”为原则。针对原农村土地管理政策相互不协调及试点工作实践所遇问题，确立了以“政府主导、社区主体、办事处保障实施”的工作机制，借此调动社区居民自主决策、共谋发展的积极性，促进社区转型。

坪山新区基层还创建了居民、社区与政府管理部门之间协同的工作模式。这在“整村统筹”工作中体现充分。六合社区土地整备方案就是该工作模块协作的产物，由社区主动提出，其他部门联动协同共同决策。体现政府管理不干预、群众参与不回避的多元主体的积极性。

（二）参与流程协同：上下结合的决策流程

1.自上而下的“深入社区行”决策流程。为了了解社区群众的真实需求，坪山新区政府开展以“看亮点、解难题、送规划、促发展”为主题的“深入社区行”活动。新区领导定期或不定期率新区相关职能部门、办事处、社区负责人及群众代表，深入社区，了解社区在土地整备、社区规划、环境整治、物业管理、综治维稳、社区服务等方面面临的困难，找准决策的方向和问题，纳入政府决策议程，推动社区经济社会全面发展。

2.自下而上的社区发展规划流程。群众参与社区转型发展规划流程，如六和社区的基本流程为：社区成立规划项目组-由项目组问卷调查（了解意愿和满意程度）-项目组与社区主任到社区工作站访谈、与股份公司交流座谈形成建议-与街道、新区相关部门沟通-设计方案选择方案。

3.上下结合的决策流程。社工委培育社会建设“新盆景”项目的决定，有一套比较规范的流程。该流程体现了上下结合的特征。它规定，各委员单位、社区、社会组织为创新项目创建主体，各自可申报1个项目，填报《社会建设创新项目申报表》；经评审符合条件并列入“新盆景”项目的，新区社工委将给予一定的资金扶持、政策指导。已确定的观察项目探索的新经验新做法，则由社工委与社区、社会组织共商推广普及。

（三）参与行动协同：以社区为中心的组织化衔接

社区成为政府部门与群众决策行动的衔接点。社区相应机构包括社区服务中心、社区工作站、社区党组织、社区股份公司等正式组织在职责范围内，汇集民众的意愿、反映群众呼声、成为群众与新区各部门之间决策行为的集成点，发挥着重要的中介作用。以社区为中心的组织化参与方便群众参与。社区在汇聚群众意见、意愿方面具有地理位置上的优势，为群众直接参与提供机会和场所；同时，也有利于连接政府各部门。公共决策的制定实施通过社区通达群众，有利于提升工作效率。

（四）参与技术协同：传统与网络的虚实结合

坪山新区在群众参与决策方面，不仅保留着传统的座谈会、基层调研、派驻社区等面对面的方式，而且运用了手机、邮件、新媒体等现代参与手段，相互连接协同，虚实结合。网络参与具有互动双向性，弥补传统手段的不足。传统的公民参与方式大多是单向的，主要是发布新闻、引导舆论，话语权由发布方控制，公众难以有充分的话语权。公民网络参与的方式则是开放的、双向的、互动的，公众既是信息的接受者，同时也是信息的发布者，这就使网络突破了传统媒体由于时空间隔造成的信息传输的障碍，为公民进行利益表达、输入政治意愿、参与公共生活提供了更加便捷的渠道，改善了公民参与的手段。

目前坪山新区基层政府信息公开目录框架中专门增加了“民政互动”栏目，由领导信箱、民意征集、在线访谈三部分组成，建立家园网，大力推进智慧城市的织网工程。一方面加强网络问政，通过网络问政的形式，了解群众的呼声和诉求，由群众主导公共事务的话语权；另一方面，政府部门顺应民意、引导民意。网络促进了互动，“回应参与”激励了群众的参与热情。

三、体制机制创新决策参与的相关建议

尽管坪山新区在群众参与决策方面取得很大成绩，但是，也存在着一定的问题。一是部分领导和工作人员没有充分认识群众参与决策的重要性。在机关问卷调查中发现，将近30%的工作人员认为本部门决策不需要群众参与。二是公共决策的部门联动协同乏力，群众建议难以纳入决策议程。现实工作中，横向到边、纵向到底的“网格化”决策机制还有待完善。民情反应的层级过多，群众呼声和意见的正常渠道必须经过社区、到街道、再到新区职能部门，每一层级都需要层层过滤，需要时间汇集整理，结果是群众反映回应太慢。三是通过互联网参与决策的群众比例极少。对于家园网，43.2%的被调查对象没有听说过；41.3%的被调查者听说过、但没有使用过，这两部分人员比例加在一起高达84.5%，而办理过业务的人员只有9.2%。四是公众参与公共决策的意识和参与技能有待提升。在政府的决策过程中，很多群众认为这是政府官员和专家学者的事情，采取“事不关己、高高挂起”的态度。调查中发现，对于社区与自身利益密切相关的公共事项，仍然有17%的人员不会参与。为了改善这一状况，除了进行宣传教育之外，提出如下相关建议：

（一）订立群众参与公共决策的基本原则

1.公平参与原则。公共政策的制定实质是对既定的利益格局进行全局或者局部的调整，以保障社会整体的公平正义。公共政策的公平性要通过平等参与权、平等表达权、对弱势群体的特别关注来实现。通过各种制度机制，保证不同的公众群体（组织化或非组织化、强势群体或弱势群体）有平等的参与决策的机会。尤其要通过制度设计让外来人员有机会参与。确保参与过程中不同群体有均等的利益表达和利益诉求的机会。政府应该注意吸纳相关社会组织的参与，关注弱势群体声音，吸纳弱势群体直接参与，保障弱势群体的参与权利。公共决策者不能替代弱势群体行使参与权。

2.规范参与原则。制订群众参与的相应规则，对参与代表、参与范围、参与方式、参与程序等做出明确规定。尤其在群众参与区域性、基层性的公共决策的程序方面做进一步改进。参与人员应该由各方利益关系的代表人组成，群众代表的比例不低于1/3。参与的范围包括社区规划、土地整备、社会治安、社会保障、就业、就学、就医、集体经济分红、环境保护等公共事务。要规定征询群众意见的方式和程序，将社区议事会决议作为有关决策的必备环节。决策前要合理界定公共问题。决策中要明确群众的范围、参与内容、参与方式、参与程序等，明确把握群众参与的各节点，使参与有效进行。防止形式化和“作秀”式参与，提高制度化参与形式的质量和效果。

3.策略性原则。一是针对不同的政策采用不同的方法。对于执行性决策、专业性强的政策，一般采用表面参与的方式，通过宣传、公告、通知、解释等沟通方式，让群众了解执行中可能遇到的问题，以便决策制定后更好地执行。对于新区群众的民生事项如土地划转、房子拆迁、社保、社区红利等，则采用咨询、安抚等阶段性参与方式。对于社区范围的公共事务如社区治安、社区最低生活保障、扶贫济困、公共交通站点设置、文化体育活动开展等，则采用直接授权、合作的深度参与方式。二是要求针对不同对象采用不同的参与方法。与群体利益直接相关的政府宏观决策，征询重点利益群体意见或建议；与个人生活紧密的新建和改建活动，预计可能存在利益冲突或激烈反对意见的，则多会采取意见听证、议会辩论等形式，要求冲突双方参加；对一些重大的城市建设决策，如城市地铁、大桥、大型体育场馆、剧院等重要基础设施、公共设施的建设，则要求全体居民参加，直至采取全民公投等方式。

（二）创新群众参与公共决策的机制

1.成立“坪山新区群众决策咨询委员会”。2014年8月坪山新区重大民生决策群众咨询委员会成立。作为决策咨询和社情民意征集的议事协调（临时）机构，由相关决策主管部门根据需要设置。委员会成员一般不少于15人，由相关部门领导、专业人士代表、直接利益方代表、群众代表、社会组织代表、人大代表和政协委员构成。委员会成员对相应决策事项享有知情、参与和独立自主地表达意见等权利。委员会遵循“一事一会”原则，在决策事项拟议阶段成立，到决策完成时终止。群众决策咨询委员会的职责有：参与社区公共政策和措施的制定；向政府传达民众的需求和问题；向民众告知政府的活动和政策；对群众提出的议题进行咨询、论证，并提出政策建议；对全区重大决策执行情况进行跟踪调研与监督等。

2.完善以网络为载体、以织网工程为抓手的参与平台。调查中发现，网络已成为群众参与的重要平台。建议以网络为载体、以织网工程为抓手，构建群众参与决策的便捷平台。为积极发挥“织网工程”平台作用，需要进一步加强政府网站、政务微博、公共微信等新媒体建设。组建专门的平台维护、编辑、管理工作团队，建立各部门、各单位通过政府网站和政务微博，及时公开信息，定期信息更新的制度，以及遇突发事件实时发布信息的制度。建立本部门网站与其他政府网站、门户网站及媒体的链接与关注，让它们成为政府、群众、媒体进行信息流通、实时互动的重要载体。大力整合坪山新区现有的家园网等网络资源，在全区范围内建立了快捷畅通、灵敏高效的社情民意网络。

3.建立群众参与公共决策的补偿奖励制度。建议建立参与决策群众的补偿奖励制度，给予参与决策的群众适当的物资补助或精神奖励（如最佳市民奖等），鼓励群众对公共事务的参与或自身利益的维护，培育群众参与决策的意识。

群众参与决策的补偿奖励资金宜由新区财政统一支出，由群众决策咨询委员会确定人员，或由每项决策的相关决策部门支付。标准可以参照深圳地方人大代表参会标准。

4.建立利害关系人参与决策的否决权制度。建议学习其他国家的做法，赋予利害关系人决策否决权。如法国的城市规划编制中，公众尤其是利害关系人对是否接受这一规划方案提出意见，民意调查形成的决议对已经编制好的城市规划方案具有否决权[12]。美国给公众尤其是利害关系人提供参与法规制定程序的机会[13]。行政程序法赋予利害关系人有“提出、修改或废除法规的请求权”。

建立和完善利害关系人否决权制度，内容包括：否决权行使范围、否决权行使阶段、否决权行使程序。否决权制度的前提是市民评审、市民意见征询制度，确保公众尤其是利害关系人从一开始就参与到公共决策中来。理论上否决权的行使可以贯彻于整个决策过程。对于不同的决策类型，否决权的行使有所差异。对于一些重大的事项，尤其是在环保公共卫生领域，可以探索实行“一票否决”制。

另外，在决策过程中，需要对利害关系人的审议做出程序安排。利害关系人行使否决权之后，公共决策提案需要做出适当修改或协商，减少异议。提供确保利益相关、受损方能够参与决策过程的平台。例如，城市改造应当有规划搬迁地区的居民代表参加。通过整合，要使不同利益和意愿在公共决策中占有合理的比重，尤其不能忽视弱势群体、利益明显受损群体的意愿。

（三）构建不同类型公共决策的公众参与流程

群众参与公共决策流程具有一定的模式化。仅以社区规划、公共服务项目决策为例，他们分别代表两种不同类型的决策，反映群众在决策参与中的不同地位。

1.规范群众参与新区及社区规划流程。公众参与应深入到规划的各个环节。不同的规划阶段根据各自不同的特点，适时向公众公开。一般来说，城市规划的编制过程划分成前期调研、方案设计、比选、修改、公示这五个阶段，每个阶段都可以采取不同的措施来引导组织公众参与，辅助和完善规划方案。其主要渠道有：群众意见征询委员会，电话倾听、短信接收、电子邮件、网络专栏、信息统计系统等，组织形式多样的民意征询。

2.规范群众参与公共服务项目决策的流程。公共项目决策与其他决策不同之处在于，它涉及项目预算。一般分为六个阶段，即前期准备阶段、民主决策阶段、表决立项阶段、项目预算阶段、项目执行阶段和评估总结阶段。各阶段群众参与流程方式各有不同，对应的方式为：宣传发动、征求意见、参与表决规则的确定、预算公开、组织群众监督执行、组织专家审议评估反馈信息。

（*致谢：该研究得到广东省行政管理学会领导和坪山新区相关领导、部门的支持和帮助。深圳职业技术学院谢秋色、李涵、刘科美、管丽萍、黄志鹏等同学参与了课题调研数据整理等工作，在此一并致谢。）

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