我国土壤重金属污染赔偿的制度困境及完善路径

朱珂

（河海大学法学院，江苏南京211100）

我国土壤重金属污染赔偿的制度困境及完善路径

朱珂

（河海大学法学院，江苏南京211100）

土壤重金属污染具有波及范围广和潜伏期长的特点，且我国对此种污染赔偿制度规定不完善，造成其损害赔偿的责任主体和范围难以确定、执行效果无法保证等难题。国外对土壤重金属污染赔偿有着更为完善的制度，为建立适合我国的土壤重金属污染侵权赔偿制度，借鉴国外的经验，坚持严格责任原则、遵守全部赔偿原则及推进社会化救济。

土壤重金属；环境侵权；赔偿；社会化救济

1 土壤重金属污染赔偿的特殊性

农业环境污染往往是面源性的，在顶级环境阈限原理下，农业环境并不是供人无限攫取的，其容量与自净能力有限[2]。重金属污染不同于其他有机化合物的污染，其具有强富集性，难以被微生物降解，所发生的系列变化仅限于化合价和化合物的种类，基本性质不改变，能够长期停留和积累在土壤环境中，很难被彻底清除[3]。所以，被重金属污染过的土壤很难逆转，不仅治理与修复耗时长、耗资大，很容易产生二次污染，而且影响再开发利用，形成很大的安全隐患[4]。通过食物链进入到人体，累积到一定量后会导致突变、畸形，将严重影响身体健康。污染一旦发生，损害呈大范围、多层次特点，该区域内耕地农作物、各类生物和人都会遭受不同程度的伤害。另外，其还具有隐蔽性和滞后性，在被污染的早期可能没有损害结果或者只有轻度损害，有些损害结果的潜伏期甚至需要几十年，这给审理赔偿问题的法官认定因果关系造成不小的难度。并且，重金属经过长时间的沉淀和累积，很可能已经错过后期治理修复的最佳时机，不仅扩大了受害程度，还增加了赔偿负担。

目前，现行《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）的修订草案已完成征求意见稿，具有代表性的意见包括以下几点：（1）镉、镍标准限值设定过低，将导致全国大范围污染的假象；（2）除镉之外，其余项目的标准限值在pH值小于5.5和pH值在5.5～6.5没有区别，pH值分4档的意义不大；（3）铅的标准没有跟随土壤pH值变动，体现不出差异性。这些意见都说明，现阶段的土壤重金属超标标准尚未明确，没有充分考虑我国现实国情以及污染来源的复杂性，从而导致这类环境污染赔偿案件的依据不清，法官并不具备相应的专业知识来判断该地区实际超标情况。并且，当土壤重金属含量未超过标准限值，但其浓度累积量已经导致污染损害后果时，法院该如何审理，这都值得进一步研究和明确。

2 我国土壤重金属污染损害赔偿的缺陷

2.1 缺乏有效的赔偿责任机制

一方面，尽管不同的中央文件都表态确认了“污染者负担”这个原则，即按照污染形成原因，将责任主体扩大至一切可能带来土壤重金属污染的企业、单位及个人，然而在《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》、《土地复垦条例》中没有一个专门针对追究土壤污染责任的法律条款，更没有针对土壤重金属的赔偿规定。我国没有美国、日本那样的严格责任制、追溯责任制及连带责任制等完善的归责原则，但针对土壤重金属污染赔偿不得不考虑其特殊性，即潜伏周期长，责任人不固定，确定由谁来承担赔偿责任是一大难题。

另一方面，赔偿的前提是要确定污染责任，而“污染者负担原则”的有效落实需要有完善的环境污染损害评估机制的支撑。结合环保部2011年5月下发的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》可以发现，我国的环境污染损害评估工作开展较晚，还没有完整且适合国情的方法体系，环保部甚至都没被赋予该项工作的行政职能，没有专业化的机构和人员，而是通过第三方机构（如研究机构或中介）从事这方面的工作，评价技术水平较低，缺乏权威性和可信度[5]。另外，我国法律在环境责任和环境污染损害赔偿等方面规定不完善，没有确定统一合理的评估标准，加上这类损害赔偿本身就具有因果关系难认定的共性，影响了环境司法实践中对污染损害评估认定及责任的全面追究。

2.2 赔偿范围不清

现行损害赔偿立法是基于传统的同质赔偿原则，赔偿范围主要是以受害方的实际损失为准，然而，受害者的实际损失跟他们受到的损害不一定相符。首先是财产损害方面，重金属污染过的土壤通常很难再生，可能在相当长的一段时期内丧失可耕性，不能正常种植使用，而影响农民收入的因素包括其种植的品种、投入的成本、管理的方式以及销售时的价格等，因此，很难准确确定原告的实际损失。其次是人身和精神损害方面，重金属通过被污染的农作物进入到人体后可能要很多年才会显露出危害特征，法律规定的是要等到受害人能够证明存在损害结果时才能提出赔偿请求，那么在污染的初期是否能对这种预期可能发生的损害提出赔偿，该如何衡量，在现行法律中规定不具体、不明确，缺乏可操作性。最后是重金属对区域内的生态损害，新《环保法》中提及的“损害担责原则”指对环境造成任何不利影响的行为人，应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的法律责任，但对生态损害还没有统一概念和专门规定，缺少相关具有可操作性的救济途径。

另外，这种同质赔偿原则不允许惩罚措施的运用，我国现有的民事法律中对于环境侵权惩罚性赔偿也还没有明确的规定，以至于不能实现对受害者充分的救济。尤其在土壤重金属污染案件中，侵权人和受害人一般都处于极不平等的社会地位，一般的补偿性赔偿往往对追求超额经济利益的侵权人来说微不足道，不能起到对侵权人的震慑作用和对受害人的抚慰作用。总之，重金属污染事件后的一纸刑事判决不足以弥补民众的损失和环境的破坏[6]。

2.3 赔偿执行难，缺乏社会化救济

2.1.2 急性心梗致心脏破裂 男性5名，女性4名；年龄50.9±9.3岁；心脏质量392.8±31.4 g，明显大于钝性暴力致心脏破裂（P＜0.05）；心包积液量380.0±144.4 mL，均伴有多量凝血块，心包积液量明显大于心肺复苏致心脏破裂组（P＜0.01）和钝性暴力致心脏破裂组（P＜0.05，表1，表3，图1）。

环境侵权案件往往面临着同样的问题，从起诉到拿到判决书的过程极为漫长，及时全面的经济赔偿对于受损严重且家庭条件差的弱势群体受害方来说极为关键。即使胜诉，执行上也会受阻。因为侵权人通常对败诉结果不服，不会主动履行自己的职责对受害者进行全额赔偿或者仅赔偿小部分以抵住舆论的压力，最终的解决途径一般会由受害者向法院申请强制执行，但强制执行也会以各种理由拖延很长时间或者被所谓的“纳税大户”以其强势地位挡在门外，根本执行不到位。即便侵权人愿意履行责任，但土壤重金属赔偿所需资金巨大，很多污染责任企业是生产工艺差的小企业，不具有足够的资金能力来支付赔偿及后期修复费用。即使是产业庞大、资金雄厚的大企业，面对大量索赔者和巨额罚金时也会有破产的危险，这种事实上的无法履行判决无法保证对受害者救济有效性和土壤修复的及时性。所以，考虑到索赔成本，当污染不明显或不严重时，受害者干脆不索赔；当污染达到一定程度时，闹事就被当成最有效的索赔方式[7]，若处理不当可能会造成更激烈的正面冲突，引发群体事件，加深政府、侵权企业与受害群众三方间的社会矛盾。

3 赔偿实现路径的完善

3.1 坚持严格责任

美国《超级基金法》规定了“谁污染谁治理”原则，即土壤污染的赔偿责任承担者仍是污染者，而不考虑行为人的主观心理状态，无论故意还是过失都要承担。此外，《超级基金法》还明确规定了损害赔偿责任的承担状态，即在“状态责任”下，企业需要对土壤重金属污染行为承担回溯的损害赔偿责任，这充分考虑到该污染潜伏期长、治理周期长的特点，针对重度污染企业搬迁之后产生的损害赔偿问题提出了解决思路。

我国应借鉴美国的成功经验，以严格民事责任为基础，认真贯彻污染者负责原则，行为人不得以没有过错作为免责事由和抗辩理由，将有利于处理多个“合法排污行为”共同作用产生的污染。这一原则已在某些地方的司法实践中得到有效运用，如“津南有色金属加工厂违法排污积淀的重金属遇张宝石翻车泄出的酸水释出污染菜地赔偿案”：张宝石翻车后，车上装有的盐酸流入灌溉渠内造成酸污染，因其没能及早采取措施清除或稀释这些盐酸，法院认定，张宝石虽非主观故意，但也应对该起土壤重金属污染损害承担部分责任。同时，考虑土壤重金属污染的滞后性及责任状态的追究问题，对企业应实施严格的连带及溯及既往的损害赔偿责任，不能让企业的兼并和破产等成为其逃脱责任的理由。

有的污染源是很明显的，污染者自己也承认污染事实存在；而有的污染源不明显，污染者也不承认存在污染，声称废物达标排放，或者有多个污染者或污染源，此时就很有必要对污染源进行确认[8]。对于环境污染损害鉴定评估，应构建符合我国国情的土壤重金属污染损害评估技术方法体系，加大对技术研发和检测设备的投资，建立权威评估机构，发展专业化的评估队伍，将损害评估逐步纳入司法鉴定体系[9]。此外，还要完善评估机制的相关立法，出台专门性的法律法规，改变相关民事赔偿无据可依的现状，以便于规范土壤重金属污染事故的责任认定和损害鉴定工作。

3.2 遵守全部赔偿原则

确定土壤重金属污染损害赔偿的范围，应遵守全部赔偿原则，即加害人需要承担其行为引起的受害人全部损失的赔偿责任，全部损害中包括直接的财产损失、人身损害和精神损害等方面，以及可预期的间接损失。正如日本在熊本水俣病诉讼案中提出的“包括请求”的赔偿方式一样，包括原告可能得到的一切，即请求对被破坏的环境、同时荒废的地域社会、丧失的家庭、被破坏的人类本身恢复原状[10]，使环境和身体机能恢复到没有遭受过损害的原有状态，这种请求方式最大程度地救济了受害人，突破了对受害者的救济范围。对于财产损害赔偿，土地遭到的一般是永久性破坏，受害人已经失去利用其盈利的可能性，这种具体的损失数额难以确定，司法实践中的做法之一是根据种植的方式并参照平均收入来计算。对于人身损害赔偿，可引入“预期损害赔偿”理论，但是预期损害不容易判断和证明，很可能被滥用，应当建立损害赔偿金的返还机制，一旦证实未发生预期损害，污染责任人可以请求法院判令受害人返还。对于精神损害赔偿，根据最高法院颁布的《关于确立民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，可以将土壤重金属污染造成的精神损害分为两大类，一类是造成了受害人残疾，另一类则是非残疾的损害，对受害人进行全面赔偿。对于生态环境损害赔偿，在计算损害赔偿数额时应该将生态效益考量在内，责令排污者支付修复生态环境所需要的费用。

3.3 推进土壤重金属污染赔偿的社会化救济

美国学者伯纳德·施瓦茨认为：“法律的任务与作用是调整、保障各种利益，并以最佳方式对利益实现合理配置。”环境污染损害赔偿责任的社会化有利于实现加害人与受害人之间的利益平衡，尽快实现环境的治理恢复，这在现代科技和经济爆炸式发展的当下是极其必要的。

3.3.1 土壤重金属污染基金制度为了及时有效地救济土壤重金属污染受害人，不少国家和地区都制定了统一的单行法对环境污染损害赔偿基金制度做出运作和管理的规定，如美国的《超级基金法》和其配套的《小企业责任减免与棕色地带复兴法》，通过环境风险社会化、环境损害赔偿社会化的路径实现环境保护的目的，此外，还有日本的《公害健康损害补偿法》，我国台湾地区的土壤及地下水污染整治基金，都值得在进一步环境立法中采纳[11]。随着我国农村土地重金属污染的形势日益严峻，迫切需要促进损害赔偿的社会化救济，利用足够的资金作后盾，一方面减轻企业的巨额赔偿压力，另一方面迅速有效对受害人加以赔偿救济。已有学者建议，国务院应尽快制定《大规模侵权损害赔偿基金条例》，我国应从该条例入手，尽快建立起农村土地的土壤重金属污染损害赔偿基金。以足够的资金作为救济保障，可从以下几种方式进行：一是可通过国家向涉重金属企业征收环境税（包括排污费、自然资源补偿费等）；二是政府的财政投入；三是向污染责任人的追偿所得；四是社会募捐等不同渠道筹资[12]等。

3.3.2 土壤重金属污染责任保险制度责任保险的本质是通过订立保险合同使被保险人的责任转移，继而将损失分散到所有投保人身上。法国和英国是以强制环境责任保险为主，辅以任意保险，一般由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定的必须投保的则须强制投保。我国也可借鉴西方国家做法，对于环境责任保险制度的选择要抛开单一的商业保险模式，必要情况下采取强制性手段，要求一定范围内的企业以一定方式和条件参与保险，这样才能全面覆盖有投保必要而商业保险又不愿涉足的领域。针对土壤重金属污染[13]而言，根据产生污染可能性的大小，对关系国计民生的所有企业提出缴纳环境责任保险的要求，保险费用的核算也可以该企业污染程度大小以及其所采取环保措施的具体情况等为依据。例如，对于重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等行业内涉及重金属污染物产生和排放、污染风险高的企业，强制其购买环境污染责任险，并与建设项目环评审批、竣工环保验收审批、排污许可证核发、清洁生产审核和上市环保核查等挂钩[14]；对于其他重金属污染风险较轻的行业，包括城建、公用事业、商业、轻工业等，可以实行任意环境责任保险，由企业根据自身经营实际情况决定是否缴纳环境责任保险费，以保障污染轻且薄利企业的利益。2013年环保部与保监会印发的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》已作出明确规定，涉重金属企业将被强制投保，这是土壤重金属污染责任保险制度在我国推进的重要一步。

4 结语

在推动土壤重金属污染赔偿工作进展之时，不应将精力过多地放在制定独立的污染赔偿法上，而应当重视土壤重金属污染具有特殊性的部分，考虑其特殊性，在实施操作方法方面进行有针对性的细化和调整，完善损害赔偿实现路径。但这种事后赔偿并不能逆转重金属损害的后果，更应该从源头控制，采取多种措施防治公害，遏制土壤重金属污染的态势，保障公众环境利益。

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System Dilemma and Improving Ways of Soil Heavy Metal Pollution Compensation in China

ZHUKe
（College ofLaw，Hohai University，Nanjing211100，China）

Soil heavy metal pollution is wide in range and long in latency.However,the pollution compensation system in our country is not perfect,which causes in some problems such as the damage compensation of the main body and the difficulty of the determination ofresponsibility range,further more,the executive effect can not be guaranteed and other problems also appear.In aboard, there are some perfect measures about soil heavy metal pollution.Therefore，we need to establish suitable compensation system for China's soil pollution of heavy metals and pollution through borrowing foreign experience,adhering to the strict liability,abiding by the principle offull compensation and implementingsome punitive damages systemas well as promotingthe socialization ofrelief.

soil heavymetal;environmental tort;compensation;socialization ofrelief

X53

A

1002-2481（2016）04-0548-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.04.32

2015-11-01

朱珂（1990-），女，湖北武汉人，在读硕士，研究方向：宪法与行政法学。