公共服务多元主体合作供给的调整与优化

李洪佳

摘 要：随着公众对公共服务的需求越来越多样化和个性化以及不断提高的行政成本，公共服务的合作供给在各国已经成为一种流行趋势。对于任何一个合作行为，其发生和维系需要同时具备逻辑前提、基础条件和运行条件。因此公共服务的合作供给要想取得更好的合作效果应创造有利于合作的这三个条件。组织间网络理论为调整与优化公共服务不同供给主体间的关系、创造合作的三个条件提供了新的分析视角。在组织间网络理论视角下，公共服务合作供给的调整与优化路径是：自主的多元主体参与、政府的管理、信任的建立和良好的互动机制。

关键词：组织间网络；合作供给；公共服务；合作条件

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）02-0052-06

合作是人们理性选择的结果，也是人类社会区别于动物群体的一个重要特征。在走向合作的过程中，有很多的因素会影响到合作关系的发生、合作关系的模式以及合作的程度。如何使个人超越自己的狭隘利益观而通过合作使整体的利益最大化这一问题，在十七世纪末十八世纪初就有学者对其进行了研究，比如霍布斯和卢梭。霍布斯认为人类的合作需要一个强大的“利维坦”，而卢梭则认为人们在“公意”的指引下通过社会契约来达成合作。这两位古典政治哲学家的思想在二十世纪被著名的经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mansur Olson）通过对“集体行动的逻辑”的诘问重新提了出来。奥尔森认为由于人们是理性的经济人，他们把自身的利益最大化放在首位，因此集体行动几乎是不可能的。因为自利的理性经济人普遍存在着“搭便车”的心理，他们希望通过别人的共同行动来获得收益，但却不愿意为集体行动付出任何的努力。奥尔森集体行动的逻辑所面临的问题显然也是人类社会中经常存在的、众人的“合作选择”如何成为可能的问题。奥尔森对这个问题的回答与霍布斯和卢梭的如出一辙，认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[1]合作是否必须通过霍布斯的“利维坦”或卢梭的“人民主权者”的专制统治或者是奥尔森的强制手段才能实现？自发生成和自然生长的合作是否有可能？这些问题追问到最后，都会牵涉到人类内部抑或具体到个人之间——合作的发生机制和维系机制。

随着公众对公共服务的需求越来越多样化和个性化，以及不断提高的行政成本，政府已经意识到公共服务的供给不能仅靠一己之力，而是要靠开展与其他各类非政府组织，包括私人部门和社会组织之间的合作。公共服务的合作供给在各国已经成为一种流行趋势。比如英国在1998年开始实施的COMPACT计划就是强调通过政府与其他组织的合作来提高政府提供公共服务的能力。在日本，最近几年在公共服务供给领域有一个比较流行的词语“协动”，也是主张通过参与机制让其他组织积极参与到公共服务的供给中。中国也一直在探索公共服务合作供给的有效模式。合作供给可以提高公共服务供给的效率，并能解决公共服务供给的碎片化等问题。对于这一点，人们不会怀疑。但“尽管很多人具有合作性关系的认识，同时也赞成促成这种关系的发展，但是对于合作性关系的具体含义究竟是什么，人们却莫衷一是。对于合作性关系的设计和管理等方面，人们无论是在理论上还是在概念框架上，都很少涉及。同时，对于它和一般性商务之间的区别，也不甚了了。结果合作性关系仍然可能仅仅是管理方面一种‘看起来很好的万灵药。”[2]也就是说虽然合作供给在实践中已经得到了应用，但对于“合作的发生机制和维系机制究竟是什么”这个问题，在学界仍然没有得到解决。因此公共服务的合作供给要想最大限度地获得合作收益，应重新建构一个关于政府与其他主体合作的分析框架，来回答“不同供给主体合作的条件是什么”、“有哪些可供选择的合作模式”等问题。

一、合作的条件分析

合作并不必然会发生。很多时候不同主体间可能表现出一种对抗或敌对的关系。那么哪些因素会阻碍不同主体间的合作？哪些因素会有利于不同主体间的合作？纳吉姆在研究政府与非营利组织间的合作关系时指出政府与非营利组织间是否存在共同目标对于他们之间合作关系的建立至关重要（参见图1）。只有当两个主体间有着共同的目标而且所偏好的实现目标的方法具有相似性时，这两个组织间才能建立合作关系[3]。当然，如果双方之间仅有目标的相似性，但却不存在资源的互补性时，合作也并不必然会发生。只有当一个组织拥有一定的、其他组织所不具备的、但却对其有利的资源或能力时，组织间才会建立合作关系。我们把共同目标和资源相互依赖称为合作关系建立的逻辑前提。合作关系建立之后，还需要合作主体间的地位平等和相互信任来维系相互之间的合作。罗尔斯曾说过，所有的社会合作都是由公众所承认的规则和程序来指导的，而不是绝对的中央权威。“公众所承认的”意味着合作是建立在不同主体地位平等的基础上的，而不能由一种凌驾于其之上的力量来支配。没有平等就没有合作。布林克霍夫在分析政府与非营利组织的关系时提出了影响二者合作关系的两个维度：自主性和资源相互依赖。他认为合作的过程是不同主体间资源相互依赖的过程，但资源的相互依赖并不意味着任何一方要附属于另一方。合作的维系还需要非营利组织能够保持自己的自主性，而不是作为政府的附属品存在。地位不平等的双方之间是不可能存在合作关系的，至多只是一种协作关系（参见图2）。信任是合作的前提，是所有合作关系中的必要条件。如果双方之间缺少信任，那么就不可能建立起真正意义上的合作关系。因此合作的维系还需要在合作主体间建立起信任关系。我们把合作主体间的地位平等和相互信任称为影响组织间合作关系维系的基础条件。无论是逻辑前提还是基础条件都是从宏观的层面来分析合作。不同主体间的合作能否取得成功还需要将他们之间的合作置于一个微观的动态过程来理解。毕竟合作需要不同主体间的互动。不同的主体在合作的过程中能否相互协商、是否可以在相互尊重的基础上调适各自的目标、以及是否能够合理地分配合作所产生的收益和风险，这些都关系到合作关系是否能够取得最终的成功。我们把这些因素称为合作的运行条件。

对于任何一个特定的合作行为而言，需要同时具备这三个条件。这三个条件共同决定了不同供给主体间的合作能否发生及合作的效果。逻辑条件是合作的前提，它决定了不同主体间能否开展合作；基础条件关系到不同主体间所建立的合作关系能否维系。除此之外，合作还需要不同的主体处于良好的互动状态[4]。因此，公共服务的合作供给应创造有利于合作的这三个条件。组织间网络理论为调整与优化公共服务不同供给主体间的关系，创造合作的三个条件提供了新的分析视角，它对促进公共服务多主体合作供给具有重要的理论意义和现实意义。

二、组织间网络——公共服务合作供给的路径选择

组织间网络是近几年来在企业管理学和社会学中逐渐兴起的一种全新的管理理念与方式。威廉姆森（Oliver Williamson）在其《市场与层级制》一书中以交易费用为标准从层级制与市场之间区分出了中间性组织。在他看来，中间性组织是指由于交易的特点具有混合性而产生的一种协调此类交易的制度安排[5]。虽然威廉姆森的研究还未跳出等级制的直接协调与市场的自动协调的二分法，但他已经开始关注了中间组织的存在。后来，拉尔森（Richard Larson）在威廉姆森研究的基础上提出用市场、组织间协调和科层的三级结构来代替市场与科层的两级结构。借鉴亚当·斯密（Adam Smith）的把市场比作“看不见的手”和钱德勒的把科层比作“看得见的手”，拉尔森（Richard Larson）把组织间的协调比作“握手”。这种存在于市场与企业之间的中间力量就是网络[6]。理查德森（G.B.Richardson）从互补性的视角来论证网络组织的存在。在他看来，每个企业的职能只是整个生产和服务过程中的一个小的部分。因此各个企业的活动之间不是相互孤立的，而是互为补充的。相互补充的活动需要协调从而把每个企业的能力体现在生产和服务的整个过程中，其结果就是形成了企业间复杂的组织安排 [7]。普费弗（J.Pfeffe）和萨兰西克（Gerald R. Salancik）综合了早期的组织间协调的研究，认为企业的分工创造了企业相互依赖的网络，这些相互依赖的企业之间经过相互结合，能产生一种整合效应。同时，这种相互依赖的网络能够协调企业组织间的关系 [8]。

通过以上学者的研究可以发现，组织间网络作为一种新的组织间相互协调的理论，为组织间的资源配置提供了一种不同于传统的科层治理机制和市场治理机制的新的方式——网络治理机制。网络治理机制在复杂的及不确定的环境中，通过非正式的社会关系而不是组织中的层级结构或组织间的正式合同关系，来协调不同主体间的交易 [9]。它整合了交易成本理论和社会网络理论，将嵌入于社会网络中的社会资本看作是影响主体间交易成本的重要因素。因此，所谓的组织间网络是指，一些相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样组织群就可以通过集体决策、联合行动来生产产品或服务，以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境，并提高自身的竞争力[10]。

组织间网络理论对组织间关系有其独特的见解。帕森斯（Talcott Parsons）等社会学家认为社会行为受到人的社会地位的影响，人们根据不同的属性可以划分为不同的类别，比如阶层、性别、是否占有某种资源等。人的行为受到其所属的类别影响。一个人被归属为某一类别的成员，就自然地接受此类属性文化的规范与社会化。“血缘关系在原始社会中占有重要的地位。任何一个社会结构几乎都是由有血缘关系的人组成的。人们以血缘关系为标准划分为不同的类别”，“原始社会的生产力发展较为低下，社会分化的程度不高，人们的自我意识还没有得到很好的发展，人们更多的是以血缘关系、阶级关系和族群关系来指导自己的行为。”[11]然而组织间网络理论却认为社会中的主体并不是原子化的个体，他们之间的关系结构会影响到他们的行为。社会关系网络能给行动者带来行动便利，因此它是一种社会资本形式。这种社会资本会对主体的行为产生影响。在此我们借用郭毅等的“社会资本嵌入性”的概念。社会资本与人力资本都是行动主体为了取得行动的成功而进行的各种投资。只不过二者的投资对象不同。前者是对行动主体间的关系进行投资，而后者是对知识技能的投资[11]。与个人社会资本一样，组织间的社会资本产生于组织间持续的关系网络，是反映组织间关系特征的那些资源。组织在长期的人际交往、相互接触中产生了人际信任、有效规范等社会资本形式。虽然信任和规范等社会资本的产生并不是行动者相互交往的本意，但即使是这样，我们仍可以作出如下的判断：组织间社会资本是嵌入于网络组织结构当中的。乌兹把组织间的长期关系称为“社会嵌入关系”，双方在长期互动的过程中，在纯粹的商业关系中，融入了信任、承诺等社会内容，使纯粹的商业关系变得嵌入在社会关系中，从而形成社会嵌入关系。很显然，社会嵌入关系是相对于传统的交易型关系来说的，社会嵌入性应该是长期合作关系区别于传统交易型关系的根本特征。

组织间网络理论与公共服务的多主体合作供给具有一定的逻辑契合性。

1.组织间网络理论为不同供给主体间的关系研究提供了新的方法

组织间网络有两个核心要素：网络成员和成员间的关系。不同的网络成员通过嵌入于网络中的社会关系来开展交易，即网络成员的经济行为及结果受到成员间的双边关系和整个网络关系结构的影响。因此，组织间网络理论将关系看作是影响网络成员间交易成本的重要因素。其实，许多的学者已经注意到了关系而不是正式的合同或者严格的命令服从关系更能降低交易成本。比如，格兰诺维特的“镶嵌”理论就认为行动者既不是像独立原子一样运行在社会脉络之外，也不会奴隶般地依附于他/她所属的社会类别赋予他/她的角色。他们具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的[12]。随着社会的发展和人们生活水平的提高，公众对公共服务的需求越来越具有多样化和个性化。单一的政府垄断供给已经难以满足公众对公共服务的需求。公共服务的供给开始倾向于由一系列的组织，包括政府、私人部门和社会组织来提供。多主体的参与需要对他们的行为进行有效的整合和协调。组织间网络理论的社会关系分析方法为政府与其他组织之间良好关系的发展提供了有力的论证。

2.组织间网络理论为不同供给主体间关系的发展提供了新的行为模式

组织间网络理论认为多元主体间的多种联系形成了一个网络。任何一个主体都不可能拥有完成任务所需的全部资源，因此具有资源依赖的主体为了实现目标彼此之间会发生多种联系和交流，比如信息、资源、资金、服务和社会支持等。在相互联系的过程中，无论是作为持续项目稳定平台的基础，还是作为紧急情况下的黏合剂，网络都要求自由流动的信息。当然有效的协调也是网络运行所必须的。除了与伙伴沟通和协调之外，组织间网络这个“三条腿凳子”的第三条腿就是建立关系。公共服务供给中的多元主体各自具有不同的优势，服务供给的效率取决于他们之间能否优势互补，相互配合。组织间网络理论对避免不同的供给主体各自为战或者开展恶性竞争，建立合作意愿具有重要的指导作用。

3.组织间网络理论为不同供给主体间关系逻辑提供了新的解释图谱

组织间网络理论认为网络的有效性取决于是否存在一个网络的管理者。尽管单个网络成员组织的有效管理对网络整体的绩效也具有重要的影响，但整体网络的管理需要平衡网络成员组织与网络整体的需求。只有超越单个组织的整体网络管理才能缓解单个组织与整体网络间的矛盾，从而提高网络的有效性。当整个网络的有效性得到提高，单个的网络成员才能获得最大的收益。因此，作为一个网络成员虽然有着自身的利益，但只有当认识到不同成员间存在着共同利益并且都认真地对待共同利益的时候，他们才能获得自身利益的最大化。从而，组织间网络理论主张由一个网络管理者负责网络的建构和运行。公共服务的合作供给需要政府、私人部门和其他社会组织的共同参与。但公私伙伴关系和对外承包并不是政府推卸责任的借口。政府需要对其进行有效的监管。然而，如果政府坚持要求供应商僵化遵守合同的每一个细节，就又会导致政府对其他组织的干预。组织间网络理论的网络管理对分析政府与其他供给主体间的关系提供了新的逻辑。

三、组织间网络理论视角下的公共服务合作供给的调整与优化

（一）自主的多元主体参与

按照组织间网络理论，不同的网络成员在相互交往的过程中通过整合各自的知识、技能和信息来实现优势互补、相互配合，但同时又保持自主性。自主不仅意味着自由，还意味着自我负责。他们不受任何由上级委任的行动者的控制，即使是政府。因此，公共服务的合作供给需要政府作为网络供给的一方主体与其他的供给主体处于平等的地位。在合作供给公共服务的过程中，政府不能以命令的方式将自己的意志强加给其他供给主体。不同的供给主体从网络整体的视角来看待问题，通过相互协商来确定整体的供给目标并解决冲突，从而既实现了供给主体的目标又实现了网络的目标。多元主体的参与能够确保具有共同目标的不同主体共同参与到公共服务的供给中，而且能够整合他们所拥有的不同优势资源来提高公共服务供给的效率。因此，创造了合作的逻辑条件。在参与的过程中，各主体地位平等，任何一方都不会受制于另一方，从而，创造了合作的基础条件。虽然，供给主体数量的增加有利于实现对于各供给主体行为的立体调整机制，但是，也产生了优先秩序不明确、效率低下等问题。在一个多主体参与的公共服务供给过程中，将具备不同资源、知识、信息、价值和规则的多个主客体进行有效连接，减少对抗性或非合作性的博弈，降低整体的交易成本，需要由一个作为中间者和协调者的主导组织对网络进行管理。即公共服务合作供给优化的第二个方面——政府的管理。

（二）政府的管理

政府的管理有两层含义，一是有一个整体性政府，二是整体性政府发挥着管理者的角色。公共服务合作供给的核心问题是围绕一个特定的问题如何形成一致行动。为了获得满意的结果，不同的供给主体之间需要相互合作。但这并不是一件容易的事情。虽然不同的供给主体之间存在着持久的依赖关系，但在合作的过程中关于成本和收益如何分配会存在着冲突。因此公共服务的合作供给受到相互依赖关系和目标利益多样化之间的张力的困扰。组织间网络理论认为网络成员间的协调和合作不会自动发生，整体网络的有效性需要有一个网络管理者来启动并推动不同的网络成员间相互作用，为有效的协调和合作创造一个好的网络环境。网络管理者不是公共服务网络化供给模式的指挥者或领导者，只是扮演着协调者和推动者的角色。无论是公共部门还是私人部门都有可能成为网络管理者。这取决于他们所拥有的资源及在网络中的位置。因此公共服务合作供给中不同供给主体间张力的解决需要一定的管理战略，即通过一个管理者来推动不同供给主体之间的有效合作。公共服务合作供给中虽然没有任何一方供给主体处于支配地位，但这并不意味着资源在不同的供给主体间平等分配。政府作为供给中的一个行动者，虽然注重与其他部门的合作，但因其掌握独一无二的资源，比如客观的预算和大量的专业人员、对权力的垄断等，在公共服务合作供给中处于特殊地位，因此可以胜任管理者这一重任。政府的管理并不是把政府放在一个高于其他供给主体的位置，它与其他供给主体的地位平等。只不过因为政府掌握着独特的资源，所以赋予它在提供公共服务的过程中协调不同供给主体目标的权力和为不同供给主体间的合作提供制度规范的权力。政府管理包括制度的和战略的两个方面。制度上，政府应为不同主体间的合作和协调提供各种机制。战略上，政府的主要作用在于为不同的供给主体制定共同的目标。政府管理的前提是有一个以公众需要为目的、关注民主价值和公共利益的整体性政府。 “当一个刻板而又封闭的政府官僚机构与一个私人公司签订一份服务合同的时候，公民仍然是通过一条狭长孤立的渠道接受服务。”[13]政府的网络管理者的角色不仅否定了政府的“控制者”的角色，赋予了其他主体与政府同等的地位，从而创造了有利于合作的环境条件，而且网络管理者能够有效地推动不同主体间的合作和协调，从而为不同主体间的合作创造了运行条件。

（三）信任的建立

组织间网络理论认为激励人们为集体贡献是相关的组织通过长期的相互联系而形成的一种非正式制度安排。这种非正式制度安排通过网络成员间的相互信任和社会关系来协调彼此之间的关系。信任是合作的基础。信任有利于协调不同主体间的行为并使他们产生合作的预期。目前，我国的公共服务合作供给中，政府对其他组织的认同感和不同组织间的相互信任度还比较低。一方面政府需要其他组织的帮助来解决各种各样的社会问题；另一方面，政府又担心其他组织的参与不利于政府的社会管理。虽然现阶段政府已经认识到了其他组织在社会管理和公共服务供给中的作用，但政府对其他组织仍采取的是“有选择的信任”这一态度。所以公共服务的合作供给需要政府以开放的态度对待其他组织，并且在相互交往的过程中通过权力共享、责任共担及权责匹配等增加相互之间的信任。只有以信任为基础的社会资本在不同的供给主体间得以形成，公共服务的合作供给才能取得最大的效果。正如前文所说的，信任是合作的基础。不同主体间信任的建立为他们之间的合作提供了基础条件。

（四）互动机制的完善

组织间网络理论认为，任何一项决策都是由网络成员通过集体互动形成的。组织间网络有效运转的基础是网络成员间有一套有效的互动机制，通过这套机制可以调适不同网络成员的行为以实现共同目标。因此公共服务的合作供给首先应建立有效的协调机制，确保在相关的决策中社会组织和私营部门不再只是依附于政府，而是以与政府的“合作-合伙”的平等关系真正地参与到决策中。合作供给还要求建立不同供给主体间畅通的信息流通机制。多主体的供给与政府单主体供给不同，它需要不同的主体之间保持信息通畅，从而使得相互之间能够有效的配合，否则，就会导致服务供给不顺畅，也可能导致目标和期望的混淆。不同的供给主体可以搭借数字化时代的东风，建立不同供给主体间的信息技术平台。信息技术平台不仅能够确保为公众提供以公众需求为中心的无缝隙的整体服务，而且通过自由流动的信息，可以使不同的供给主体间发现新的合作领域和新的合作契机。公共服务的合作供给还应建立有效的责任分担机制。合理的责任分担机制能够依据不同主体所拥有的资源优势合理分配任务，更重要的是，责任分担机制还能够保障不同供给主体的利益，从而使他们能够全身心的投入合作过程中，私人部门和社会组织不用再担心政府将风险转嫁到他们身上。不管是协调机制、信息流动机制还是责任分担机制，都能使不同的主体在合作供给公共服务的过程中处于良好的互动状态，从而创造出有利于合作的运行条件。

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Abstract： Because the public's demand for public services is becoming more and more diverse and personalized and administrative costs increase continuously， cooperation supply of public service has become a popular trend. For any cooperative behavior， the occurrence and maintenance need to have the logical premise， the basic condition and the operating condition. Therefore， in order to achieve better cooperation effect， we should create these three conditions for cooperation supply of public services. Interorganizational network theory provides a new analysis perspective for the adjustment and optimization of the relationship between the different actors of public services provision and the three conditions. In view of interorganizational network theory， the actors of public service cooperation supply should be independent； government should manage the cooperation process； trust and interaction mechanism should be created.

Keywords： interorganizational network theory； cooperation supply； public service； conditions for cooperation

责任编辑：萧雅楠