国际组织与中国的公共外交

李　华，　杨　娇　娇

(上海大学 社会科学学院，上海　200444)

国际组织与中国的公共外交

李华，杨娇娇

(上海大学 社会科学学院，上海200444)

摘要：冷战结束后，跨越国家和地区的全球化趋势极大地丰富了国际关系的内涵。以此为背景，作为承载主权国家国际交流与合作的一种形式，国际组织被赋予了新的角色和诉求，其公共外交功能和影响日益凸显。对国际组织参与度和认同度的高低是判断后发国家融入现有国际体系程度、衡量其国际话语权的一个重要指标。对和平崛起进程中的中国而言,国际组织公共外交已经成为当代中国塑造国家形象和提升文化软实力不可或缺的重要途径。

关键词：国际组织;公共外交;国际政治结构；外交职能

20世纪90年代以来,冷战的结束和全球化的迅猛发展带来了国际政治结构的深刻变革,推动了国际组织的迅猛发展,其功能、作用和影响日益增长，其突出表现就是国际组织的公共外交功能日益凸显。

一个国家参与国际组织的深度和广度，普遍被视为一个国家外交成熟的标志。对于置身于全球化和“后殖民”国际关系背景之下的中国而言，其意义远不止于此。中国要想真正跻身于国际体系核心，对内势必要建构强有力的文化认同，对外则要向国际社会讲好中国故事，传播中国声音，树立起良好的国家形象，以增强国际影响力和话语权。在此语境之下，广泛参与国际组织，利用国际组织平台开展积极有为的公共外交，不仅成为维护、拓展我国现实国家利益的重要举措,同时也是中国作为一个崛起中大国承担国际责任、塑造负责任的和平发展大国形象，为全人类的利益做出相应贡献的重要途径。

一、国际组织的公共外交职能及其应用

“后殖民”国际关系时代，随着全球化发展及国家间交往的深化，国内政治与国际政治的界限逐渐模糊，国家主权日益“碎片化”，国际组织在国际事务中日益活跃，已然成为当今世界的重要表征，其对国家的影响不仅仅来自国际层面，而且已经日益内化到民主国家各个专业领域的政策。在此背景之下，以追求实力、均势、权力政治为目标的主权国家之间的传统外交方式正在发生着深刻变革，一种旨在争夺国际公众的态度与观念的外交方式——公共外交在国际政治舞台中的地位正在不断攀升。

作为一种新型外交模式，公共外交是一国政府通过信息传播、文化交流、大众传媒、民意调查和支持非政府组织等形式影响国外民众，扩大本国政府、公民与国外民众的对话，减少他国公众对本国的错误观念，提高本国在国际公众中的形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。[1]与政府外交不同，公共外交所追求的主要目标是国家形象与软实力的提升。国家形象是国家软实力的最高层次，它“是指一个国家在国际间的政治、经济、文化、军事、科技、教育等诸多方面相互交往过程中，获得对方国家(国际社会)及其社会公众的解读、认知与评价”。[2]国家形象建构的途径既包括对外文化交流、大众媒介传播，也可以是政府开展的国际公关，即“一个国家的政府系统运用各种手段协调其与特定的国际公众关系的活动”。[3]国际组织是特定国家与国际公众沟通联系、影响国际舆论的重要桥梁，借助国际组织开展公共外交能有助于国家塑造良好的对外形象。

国际组织与公共外交这个主题，从逻辑上讲主要包含两种含义：一是国际组织本身的公共外交地位和作用，二是国际行为体借助国际组织开展公共外交。体现为国际组织在国际体系中主要扮演两种角色，即平台角色与行为体角色。平台角色主要是指国际组织作为平台被其成员用于追求某些特定的目标。从现实来看，形形色色的国际组织的存在使得世界各国有了举行会晤、进行交流、表明立场、提出问题、消除分歧、化解矛盾、增进了解的畅通渠道，为国际社会在全球性问题和一些热点问题上达成共识奠定舆论基础。在这一过程中，成员国的独特文化、意识形态、价值理念与对外政策都会得到广泛传播。国际组织作为行为体角色，则强调其在行为上具有相对独立性，国际组织可以借此对国家和国际社会实施公共外交以提升自己的形象与影响。这主要体现为：国际组织通过积极参与跨国政治、经济进程，利用利益策略和道德说服，能够较大程度上影响和改变国家的战略偏好、观念认知、利益计算与身份认同。行为体角色在某种程度上强化了其平台角色功能，从而引起国际社会的高度关注。

当然，国际组织能够发挥公共外交作用还与其性质有关。国际组织不同于主权国家，而属于非营利性的非国家行为体，以向国际社会提供公共产品、追求实现公共利益为主要目标。同主权国家相比，大多数国际组织的形象更加温和，信息渠道更加广泛，运作机制更加灵活。表现在对外关系上，国际组织特有的柔性形态构成其参与国际事务的巨大优势，其独立、中立的非政府形象事实上可以更好地发挥公共外交的作用。

目前，世界上绝大多数国际组织,特别是非政府国际组织均不拥有强力机构和强制手段，但是其创建宗旨与活动形式所体现出的“柔性”却使国际组织在国际上拥有广泛的号召力和巨大的影响力。[4]首先，国际组织多以世界和平、国际合作、人道主义、生态保护等为活动宗旨，强调共同利益、相互协调，在国际社会中具有显著的道德优先性。从实践层面来看，包括联合国在内的国际组织大都比较注重塑造自身的中立形象，往往将关注焦点放在政治性并不那么突出的领域，从而不易引起合作者反感。其次，从其组织形态看，国际组织特别重视外在规范和合法的程序操作。大多数国际组织是由各国政府经过谈判协商或民众自发组织起来的，其活动所需经费也是来自成员国或组织成员的自愿捐献。最后，从其活动形式来看，国际组织或通过国际会议制定国际公约与宣言，倡导推广先进理念，或进行广泛的对外文化传播与交流，或实施国际维和、大规模的对外援助计划等，从而对各国政府和公众施加潜移默化的影响。

以北大西洋公约组织为例，其作为地区性政治军事集团，原本是冷战产物。冷战后，其与全球和平与发展的时代主旨格格不入的联盟性质和扩张趋势决定了公共外交在其整体对外战略中的重要地位。为改善自身形象，北约专门设立了公共外交委员会，其主要任务即是向公众全面普及有关安全事务的知识，推动公众就安全问题展开广泛讨论，以达到解释北约政策和目标，促进对话和理解的目的。 主要做法是通过组织各类活动，向意见领袖、新闻记者、学术和议会组织、青年和教育界传递信息，持续推动公众开展关于国际安全问题的讨论，以推动相关政策的发展。北约力图通过内外部的全方位公共外交，达到了改善自身国际形象，增强自身软实力的战略目的。

国际组织所发挥的公共外交功效使各国民众对国际组织的认同程度越来越高。*在西欧国家，民众对以非政府组织为代表的国际组织的信任度远超对本国政府的信任。据调查，在西欧各国，民众对非政府组织的信任度为51%，企业为4l%，政府为26%。而在美国，人们对非政府组织的信任度也已经达到了41%。在单独的信任度调查中，大赦国际、世界自然保护基金和绿色和平组织分别名列前三位，超过了微软、福特汽车和可口可乐等众多国际知名企业。参见樊勇明：《全球化与国际关系行为主体的多元化》，载《世界经济研究》2003年第3期第4-10页。联合国、WTO、IMF等政府间国际组织已经成为促进国际稳定和平与经济发展繁荣的象征；而非政府组织则在很大程度上已经成为公众利益的代言人，特别是他们注意表达边缘状态群体的利益，对政府和社会起到拾遗补缺的作用，因而受到国际社会广泛的支持与期许。

2005年4月23至24日，联合国大会举行了有史以来的第一次与公民社会的对话会议，成员国代表听取了非政府组织和私营部门对9月份召开的世界峰会要决定的议题的意见。来自公民社会的大约1 200名代表出席了会议，其中200人发言，就峰会要讨论的发展、安全、人权和联合国改革这四大主题发表了看法。联大主席让·平说，这次对话对峰会的成果取得非常重要，他强调，公民社会及私营部门是国家的一个重要组成部分，它们是真正的伙伴，与政府的工作互补，它们参与推动社会的整体发展，期待着公民社会就应对人类所面临的重大挑战提出它们的建议。

联合国“学术影响力”项目于2010年11月18日正式启动，旨在通过加强联合国与世界各地高等教育和研究机构的合作，宣传和推广源自《联合国宪章》的10项原则，范围涉及人权、文化、可持续发展和解决争端等领域。目前，全球已有来自90多个国家500多所高校和研究机构加入该项目倡议。联合国于2010年3月在中国新浪网站开通了官方微博，至2016年2月，已有1 000多万粉丝，发布微博56 000多条。微博既宣传了联合国，让民众了解联合国的工作情况，又拉近了民众与联合国的距离，起到了很好的公共外交效果。

在国际环境法诸领域，非政府组织通过公共外交实践实实在在地参与和影响了国际环境法律与政策的议题设定和条约谈判。*它们通过游说政府关注环境保护，施压推动环境谈判，参与环境谈判，提供专业知识，提供谈判信息，出席正式会议，提交口头或者书面文件，游说各国代表，举行非政府组织平行论坛，为小国参与环境谈判提供资金支持和立场设定，有时甚至为环境谈判提供决议草案或者条约草案文本等。非政府组织的参与广泛影响了国际环境谈判的过程(例如《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》谈判等)，有时甚至直接影响国际环境谈判的结果(例如《联合国防治荒漠化公约》)。参见王彦志：《非政府组织参与全球环境治理》，载《当代法学》2012年第1期第12-16页。“以联合国教科文组织为代表的国际组织也对世界教育、特别是在发起全民教育、倡导教育公平、构建终身学习社会等方面产生了重大影响。”[5]在国际人权保护领域，非政府组织则已成为整个国际人权工程的中坚力量，成为在人权领域发展有关规则、标准以及促使政府间国际组织人权实施机制得以建立并发挥有效作用的“引擎”。美国的布雷特教授(Rachel Brett)甚至认为，如果没有非政府组织，联合国人权机制就会失效。[6]根本原因即在于当今世界任何政府都不愿因人权问题背负国际上的恶劣名声，即使是极权统治者也想表现出其对国内人权状况的关心。

随着全球化的深入发展和各国接洽的日益亲密，国际组织对国际事务的参与日益深入，其公共外交功能越来越凸显。许多国家政府亦开始重视与国际组织的对话与合作，并以国际组织为平台，开展广泛的公共外交。“9·11”事件以后，美国重新检视起克林顿时代一度被冷落的公共外交，将其视为美国赢得反恐战争胜利的重要权力要素之一。为了更好地促进公共外交，美国政府除了增加对联合国、北约、IMF等国际组织的资金投入之外，国内包括各种基金会在内的非政府组织也纷纷奔赴公共外交事务的战场。“9·11”事件发生后不到3个月，卡内基国际和平基金会就召开了以“赢得心灵和观念:信息时代的宣传和公共外交”为主题的研讨会；2004年其又推出中文网，向中国的“政策制定者和学者广泛介绍来自卡内基基金会的著作、杂志、活动及其他信息资源，增进中美之间国际政治和公共政策领域的学术交流及相互了解”。2003至2004年，传统基金会连续召集顶尖学者，研究“如何恢复美国在海外的声音”，改革美国的公共外交。2007 年1月10日，美国国务院和公共关系联合会共同举办“私营机构公共外交峰会”。时任国务卿赖斯公开宣称，美国将创建“本杰明·富兰克林大奖”，以奖励在海外推广美国形象的私营公司、学术团体、非营利组织和个人。这一颇具创新的宣传策略旨在鞭策美国的企业、非营利组织对外打交道时能更加积极主动地树立美国的形象，消除美国因伊拉克战争和反恐而造成的在地球村中人缘不佳的困窘。其他一些国家也顺势而为。为改变“天然气阀门加武力”的僵硬呆板国际形象，2007年，俄罗斯总统普京签署命令成立俄语世界基金会；2010年，俄罗斯政府专门成立了公共外交援助基金会，负责向非政府组织拨款，促进其更积极地参与国际合作。同时，为加强与欧美在民主理念和制度体系上的沟通，回应西方压力和展现俄“民主形象”，俄罗斯还效仿西方智库在世界各地布局的战略，在巴黎和纽约成立了“民主与合作研究所”，向西方广泛宣传俄政治、民主、人权发展成果，并与西方专家、学者及政界人士就民主等问题进行交流与对话，积极树立俄罗斯开放、民主、进步的国家形象，从而间接对国际舆论施加影响。[7]作为世界第二大经济强国，日本参与了诸多国际组织的活动，其中以联合国、国际货币基金组织、世界银行等最为重要。日本政府从 20世纪 70年代开始就通过采取 “JPO(Junior Professional Officer)派遣制度”等措施，加强其在国际组织中的人事派遣，在解决能源安全、气候变化、难民救助、国际维和等全球性问题中谋求发挥更大的领导力。法国、英国、德国、加拿大除大力加强政府间国际组织外交之外，其国内数量繁多的非政府组织也成为这些国家政府和国民发挥其公共外交作用的重要平台。*加拿大的非政府组织非常发达，历史久，数量多，作用强。以环保领域为例，加拿大本国的环保非政府组织的代表有成立于 1962 年的加拿大大自然保护协会(NCC) 和成立于 1939 年的加拿大野鸭基金会(DUC)。活跃在加拿大的国际性环保非政府组织中，最有代表性、影响最大的要数绿色和平组织(Green Peace) 、世界自然基金会(WWF) 及世界自然保护联盟(IUCN) 等。独立于政府之外的加拿大的非政府组织在国外和国内民众当中有着更高的可信度，成为加拿大政府开展公共外交活动时寻求支持的对象。

二、国际组织与中国的公共外交

对国际组织参与度和认同度的高低是判断后发国家融入现有国际体系程度的一个重要指标，同时也是其改善、提升国际形象和影响力的重要途径。新中国成立后，对国际组织的态度先后经历了从拒绝到承认、从消极旁观到积极参与、从象征性主张到实质性建设、从注重实际利益到努力寻求双赢的过程。外交实践也相应地经历了从单纯的程序性政府外交发展到政府外交为主、同时兼顾公共外交的转换。这一系列演变从一个侧面真实地反映了中国对外政策理念的变化，同时也深刻反映了中国对自己的国际身份定位和国际组织的公共外交功能有了全新的认知。

1949年新中国成立后，曾在相当长的时间之内扮演国际社会批判者的角色，以世人皆浊我独清的姿态傲视全球。在全球冷战背景下，历经朝鲜战场上与“联合国军”兵戎相见、日内瓦会议上与西方国家的唇枪舌剑以及20世纪50年代试图加入世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织、世界气象组织等全球性国际组织的申请屡屡遭拒之后，国际组织一度被中国视为以美国为首的资本主义国家愚弄、操纵世界的玩偶和工具，甚至公开呼吁建立一个“革命的联合国”取而代之。以1971年恢复在联合国的合法席位为标志,中国参与国际组织进入到一个新时期，逐步加入了联合国专门组织和附属组织。但中国参与这些组织的基本目的更多体现为争取政治承认和外交需要，以打破西方国家的经济制裁与政治军事封锁。这一时期，中国仍然徘徊于国际组织局内者与局外者之间，参与的国际组织数量并不多，被动消极参与者的国际形象非常突出。

改革开放后，中国确立起以经济建设为中心的国家战略，政治上逐步告别以往那种带着浓厚意识形态色彩的理想主义革命外交，开始以积极主动的姿态融入现存的国际体系。[8]1986年，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的政府工作报告，明确宣布将积极参与国际组织活动列为外交政策的重要内容，表明中国对国际组织的功能有了进一步的认识，国际组织特别是国际经济组织开始被视为一个有利于中国现代化进程、有利于中国营造良好国际环境的积极因素。1988年9月，中国正式申请加入联合国维持和平行动特别委员会。1989年，中国首次派人员参加了联合国纳米比亚过渡时期协助团，帮助纳米比亚实现从南非独立的进程。1990年4月，中国军队首次向联合国维和行动派遣军事观察员。这些行动展示了中国积极融入国际社会的崭新姿态，但由于缺乏在国际组织内开展多边外交的经验以及旧思维的惯性作用，此时仍主要以参与国际经济制度为核心,在国际制度内的外交行为总体上被动，更倾向于扮演国际事务倾听者的角色。同时，由于这一时期主要顾及的是解决国内的温饱及发展问题，邓小平时代的中国在国际事务中主要采取了“韬光养晦”的低姿态，因此对国际经济组织热衷，而对国际政治安全组织的有限参与及缺乏议程创设意识、乐意扮演国际议题的倾听者是此一时期中国国际组织外交的基本特征。

冷战结束后，经济全球化的迅猛发展、国际政治生态的多元化使国际组织日渐成为解决全球性问题的重要途径。对于民族国家而言，国际组织所具有的合法性、权威性成为一种必须充分利用的战略资源。这一时期，随着中国的经济崛起，中国在国际上的大国追求逐步显现出来。1997年，“做国际社会负责任大国”的战略宣示标志着中国的自我认同发生了巨大变化，以主权为核心的、独立自主大国的核心认同与负责任大国的新认同结合起来了，“中国不再仅仅充当国际组织的被动的合作伙伴，而是以更加积极、开放的姿态，跻身于多边外交舞台，对国际规范的制定与修订开始发挥具有建设性的影响力，通过国际组织平台，塑造各式各样的全球角色，努力塑造一个负责任大国的国际形象, 不断拓展国际影响力，推动国际组织的变革成为新时期中国重要的战略选择”。[9]中国共产党十四大以后的历次全国代表大会报告中均明确提出要“积极参与多边外交活动，充分发挥我国在联合国及其他国际组织中的作用”。[10]

这一时期，伴随着对国际组织重要性的全新认知，中国政府对公共外交的重视也正式提上日程。2009年7月，胡锦涛主席在第11次驻外使节会议上首次提出公共外交是中国总体外交重要组成部分的重要论断，强调今后要“不断提高外交工作能力和水平，努力使我国在政治上更有影响力，经济上更有竞争力，形象上更有亲和力，道义上更有感召力”。2012年11月召开的党的“十八大”首次明确提出要扎实推进公共和人文外交，维护我国海外合法权益。这标志着公共外交已提升到我国国家战略的高度。

2013年8月19日召开的全国宣传思想工作会议上，习近平主席发表重要讲话强调：“要精心做好对外宣传工作，创新对外宣传方式，着力打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，讲好中国故事，传播好中国声音。”这是中国最高领导层首次提出“讲好中国故事，传播好中国声音”，而这正是中国对外开展公共外交的重要任务。2013年10月24日，习近平主席在周边外交工作座谈会上进一步强调“要着力加强对周边国家的宣传工作、公共外交、民间外交、人文交流”，从战略高度强调了新形势下周边外交工作中公共外交的重要性。这是在中国综合国力于世界舞台迅速崛起的时代背景下，正视中国与世界关系历史性变化的战略选择，更是对中国理论自信、道路自信和制度自信的集中体现。

国际组织是新时期中国开展全球公共外交的重要平台和抓手。以2001年中国正式加入世界贸易组织和上海合作组织的诞生为标志，中国国际组织公共外交进入到一个崭新的历史阶段，以联合国为中心的国际组织日渐成为中国捍卫国家利益、承担国际责任、传播国际理念、塑造国际形象、开展多边外交的重要舞台。

中国积极开展以国际组织为平台的公共外交，拓展国际影响力，不仅体现在参与国际组织的数量上，而且也反映在越来越多的中国人开始走上国际组织的重要岗位上。2003年，曾在中英香港问题谈判中担任法律顾问的史久镛当选国际法院院长，中国前驻法大使吴建民当选国际展览局主席。2005年，中国教育部副部长章新胜竞选获胜，就任联合国教科文组织(UNESCO)执行局主席；2006年11月9日，中国香港特别行政区的陈冯富珍当选为世界卫生组织(WHO)总干事；2006年11月10日，国际电联(ITU)选举中国籍的赵厚麟为副秘书长；2007 年，沙祖康被任命为联合国主管经济和社会事务的副秘书长；2009 年11 月，何昌垂就任联合国粮农组织副总干事； 2010年7月朱民被任命为国际货币基金组织副总裁，成为有史以来第一位担任该重要职务的中国人。这是继2008年中国经济学家林毅夫担任世界银行副行长后，又一位中国人担任世界主要经济金融机构的高级领导职务。中国人分别担任该两大国际金融机构的副手，一方面体现了中国在世界两大金融机构的地位和影响力大大提升，同时也凸显了中国在国际机构尤其是国际金融领域的话语权大大提升。2015年11月5日，中国教育部副部长郝平当选联合国教科文组织大会主席。郝平的就职，不仅刷新了中国人就任国际组织职位的履历表，也续写了十年来越来越多中国人登上国际组织重要职位，以中国智慧获得国际社会认可的精彩篇章。北京大学教授王逸舟认为，中国人在国际组织就任高官的一个大背景是中国与国际组织关系的变化。在前国际展览局主席吴建民看来，越来越多中国人走上国际组织领导层，原因在于中国综合实力的增长以及世界需要“中国声音”。复旦大学教授苏长和认为，出任国际组织高级职务不仅可以提升中国对国际体系的参与，还有助于扩大中国的影响力，增加中国的话语权。

作为提升中国在国际组织中影响力的另外一个方面就是中国开始承办越来越多的国际赛事和国际会议。其中最惹人注目的就是2008年中国成功举办了奥运会，2010年又成功举办了上海世博会和广州亚运会。此外，中国还举办了每年一次的亚洲博鳌论坛，不仅大大检验了中国举办大型国际组织会议的能力，也大大提高了中国作为国际组织和多边会议举办地的吸引力。除轮流承办APEC会议和上合组织峰会之外，2016年2月，中国首次担任主席国承办了G20财长和央行行长会议，2016年9月，浙江杭州又将举办G20峰会。中国通过举办各种大型多边国际会议，不仅检阅了中国的组织能力，提升了中国的国际形象，而且增强了中国在国际组织中的影响力和话语权。

更重要的是，随着自身经济实力的增强和政治影响力的扩大，中国在国际组织外交中的责任意识也日益增强，越来越明确、积极地以责任的承担者而非单纯的权利享有者的角色来界定自身在国际组织活动中的利益诉求。特别是2003年，中国确立“和平崛起”战略之后，开始将“负责任的大国”确立为公共外交中高度重视的行为准则，并以此来指导其国际组织公共外交实践。

其一，在国际组织外交实践中，中国逐渐改变了过去坚守的绝对主权观念，开始自觉接受为促进国际安全、和平和繁荣的目标而集体达成的国际组织规则和共同安排。无论是对《联合国气候变化公约》《京都议定书》等国际环境机制的参与，还是对《不扩散核武器条约》和《化学武器公约》等具有高度主权干涉内涵条约的合作性容忍，还是最终批准旨在对人权实施国际保护的《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，中国都承担了超越传统主权范畴的具有强制性的法律义务，并在国内机构设置、国内立法、法律实施等各个方面做出了积极的努力，从而在国际组织活动中建立起良好的声誉。美国著名中国问题专家戴维·兰普顿指出:冷战结束以来,在世界新秩序中,中国正成为一个更负责任的国家,在国际议程中涉入越来越多的议题,如反恐、环境恶化与全球变暖、能源安全、国际犯罪、国际维和与国家缔造、核不扩散、公共卫生、全球金融体系的稳定等。而且“在中国参与制定其规则,以及国际社会能按中国的过渡期要求提供有形经济援助的组织中,中国遵守规则的情况最好,成员品德表现也最好”。[11]

其二，大国责任意识显著增强，对国际组织的支持力度日益加大。在经历了30多年的经济快速稳定发展后，中国逐渐意识到了作为“负责任大国”所肩负的义务，越来越重视塑造大国形象与承担国际责任，对国际组织的支持力度明显增大。例如中国与联合国开发计划署的合作，在一段时间里主要体现为开发计划署对中国提供发展援助方面，而今中国提供给开发署的资金和技术援助正不断增多。双方在发展援助上的合作由“进多出少”向“进出均衡”转变。1995年，中国在联合国正常预算中的会费比例仅为0.72%，2010年增长到3.189%，2015年中国的分摊比例大幅飙升至7.92%，成为联合国经费第三大分摊国。1997年东南亚金融危机爆发，中国政府宣布人民币不贬值，并通过国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等国际和地区国际组织积极为周边国家提供经济援助，赢得了国际社会的广泛赞扬，从而“瓦解了中国在本地区疏远和霸道的形象，开始将其变成一个负责任的中国形象”。 2008年国际金融危机再度爆发，中国在危机期间稳定、拉动全球经济的表现，再次赢得国际社会的嘉许。2009年4月，世界银行发展委员会通过了发达国家向发展中国家转移投票权的改革方案，中国的投票权从2.77%提高到4.42%。 2015年，中国在国际货币基金组织的份额升至6.39%，仅次于美国(17.407%)和日本(6.464%)，这也是人民币进入IMF特别提款权(SDR)货币篮子后的又一重大斩获。在维持国际和平与安全方面，中国不仅是联合国维和经费的主要提供国之一，也是联合国安理会常任理事国中派遣联合国维和人员最多的国家。自1989年中国首次参与联合国维和行动到2015年底，中国已累计派出1.6万多人次的维和官兵参与联合国的维和行动，成为目前联合国维和行动中的一支重要力量。

2015年9月，国家主席习近平在纽约出席第70届联合国大会时宣布，中国决定设立为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平与发展基金，支持联合国工作，促进多边合作事业。中国将加入新的联合国维和能力待命机制，率先组建常备成建制维和警队，并建设8 000人规模的维和待命部队。中国还决定在未来5年内，向非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。

其三，主动参与并承担国际与地区组织机制建设的责任。与国际组织的形态更加多样化的趋势相适应，中国在继续重视传统的协定性国际组织的基础上，积极参与、倡议创立各种新型的制度化合作机制。在全球层次上，中国积极参与到政治、经济、社会、安全、环境和人权等各类国际组织中，如G20等；在地区层次上，中国积极参与亚太经合组织和东盟地区论坛的多边合作和对话进程，在上海合作组织、东盟“10+3”机制、朝鲜、伊朗核问题六方会谈、中国—东盟《南海各方行为宣言》、中国—东盟自由贸易区等地区组织机制建设过程中扮演积极角色，正是这一方面的国际责任意识及其实践的有力体现。美国学者认为，中国正在四邻间建立起全新的声誉。以前这个国家被大部分人看作是一个危险的贸易对手、外交威慑以及潜在的军事威胁，现在则是一个负责任的地区大国以及带动亚洲经济增长的核心动力，中国正在越来越多地做着美国以前做的事情。[12]

与此同时，中国以更加建设性的态度面对多种新型国际组织的日趋活跃，进一步主动探索构建多边合作的制度化模式，例如：充分利用G20平台推动国际金融体系合作与改革；推动金砖国家机制的形成；倡导成立中非合作论坛和中阿合作论坛等等。2014年12月29日，中国发起建立的丝路基金在北京注册成立，并正式开始运行。2015年12月25日，中国倡导的亚洲基础设施投资银行正式成立，在此之前，金砖国家银行已于2014年7月14日在上海成立。国际舆论普遍认为，这个由俄罗斯、中国、巴西、印度和南非构想的超国家银行，和亚投行一样，在很大程度上是对美国主导的多边机构未能满足现代化需要且无法提供与其成员的经济影响力相符的表现的回应。这些举措主动顺应了国际组织发展模式日益灵活、多样的趋向，拓宽了中国参与国际组织活动的内涵和能力。与此相适应，多边国际组织也为中国提供了与其他国家开展高层对话和沟通的重要渠道。通过参与各类国际组织框架下的定期会晤，中国构建了表达意见、传递意图、与其他国家交流看法的关系网络。随着中国参与的国际组织数量的增加，中国的关系性权力也随之增强。借助国际组织外交带来的关系网络，中国获得改善双边关系、影响其他国家对自己看法的机会。

其四，在一些重要的多边国际舞台上,中国一改过去消极被动的情况,开始积极提出自己的主张和看法，向国际组织贡献具有中国特色的、多元化的组织文化、理念和价值观。作为联合国安理会常任理事国、世界头号人口大国和第二经济大国，中国在联合国及其他国际组织中积极参与议程设定的意识近年来显著提高，不仅在涉及核心利益的问题上表现出坚定鲜明的立场，而且在事关自身及发展中国家根本利益的问题上主动创设国际议程,频频在国际舞台用崭新的文化理念和世界观给世界带来脑力冲击，通过“向世界说明中国”，减少国际公众对中国的错觉和误解，提高在国际公众中的形象和国际影响力。

中国于1997年提出并倡导了互信、互利、平等协作的新安全观，这对于亚洲地区的稳定和中国影响力的增强都发挥了巨大的作用。上海合作组织正是这一治理原则的成功实践。在其指导下，上海合作组织建立了不同于对抗性军事同盟的地区治理结构，其合理性在东亚地区得到了普遍认可。在联合国千年峰会上，中国倡议并成功举行了历史上首次安理会5个常任理事国首脑会晤，这次会晤成为千年峰会上最令人瞩目的重要外交活动。2005年9月15日，胡锦涛主席在联合国成立60周年首脑会议上，郑重地向国际社会提出“建设持久和平、共同繁荣的和谐世界”的理念。建设和谐世界是我国对不和谐的国际关系、不民主的国际政治提出的富有针对性的倡议。中国用“和谐世界”理念为自身发展寻求空间的同时，也确实带来了世界乐见的效果。随后又在2008年底举行的华盛顿20国集团峰会上呼吁“改善国际货币体系”，坚持全面性、均衡性、渐进性、实效性的原则，推动国际金融秩序不断朝着公平、公正、包容、有序的方向发展。在联合国裁军谈判会议的辩论过程中，中国坚持，有核武器国家应当奉行“不首先使用核武器”的政策，在强调无核武器国家的不扩散义务的同时，核大国应逐步履行“全面禁止和销毁核武器”的义务。

2015年9月，国家主席习近平在出席第70届联合国大会时全面阐述了以合作共赢为核心的新型国际关系理念，系统提出打造人类命运共同体的具体路径，以宏大倡议和实际行动回应时代命题，谱写了国际关系发展的新篇章。中国积极倡导的这些治理原则，对国际治理机制的制度设计起到了很好的引领作用，在相应的议题领域改进了地区及全球治理结构的合理性，从而使中国获得了良好的国际声誉。

其五，在国际组织公共外交中，积极捍卫发展中国家利益，在推动南南合作和南北对话方面做出了独特的贡献。新中国成立60多年以来，中国始终把发展中国家作为我们外交的一个基本点，或者称之为“外交上的支柱”，作为发展中国家的一员，中国在联合国和其他国际组织中一直坚定支持发展中国家反对帝国主义、霸权主义、殖民主义和种族主义的斗争，支持发展中国家维护国家独立和建立国际政治经济新秩序的斗争。从和平共处五项原则到“三个世界”理论，从求同存异理念到和谐世界主张，中国始终站在广大发展中国家的立场上“立言”“发声”，其立场和主张在联合国和其他国际组织中得到广泛认同。作为一个发展中大国，中国一贯积极支持发展中国家。中国不是七十七国集团和不结盟运动国家的成员，但一直与这两个发展中国家的组织保持良好关系。在联合国安理会改革问题上，中国在率先发布的立场文件中提出：坚持地域平衡的原则，特别要优先增加发展中国家的代表权；在改善国际环境和气候的谈判中，中国积极倡导发达国家与发展中国家之间“共同但有区别的责任”，这一治理原则在中国与其他发展中国家的共同努力下，融入到《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等国际环境机制的制度设计中，使环境领域的全球治理结构具备了更加合理的内涵。

2015年9月，习近平主席在联合国宣布设立“南南合作援助基金”，中国承诺首期提供20亿美元；增加对最不发达国家投资，免除最不发达国家、内陆发展中国家及小岛屿发展中国家年底到期未还的政府间无息贷款债务等。美国著名中国问题专家戴维·兰普顿指出:冷战后全面参与国际组织的中国在解决南北对抗中发挥了重要作用,尤其是在世行的发展中国家客户与发达国家资金提供者之间起了重要的调解作用。

纵观中国与国际组织关系的发展进程，可以清楚地发现，中国对国际组织的看法与中国在国际组织里扮演的角色随着国内外形势的发展而不断发生着深刻的变化。我国学者王逸舟将这些变化准确地表述为“从拒绝到承认、从扮演一般性角色到争取重要位置、从比较注重国内需求到更加兼顾国际形象”的曲折过程。[13]中国正是通过在国际组织公共外交上的积极作为，得以在国家之间的相互接触为主要特征的传统对外交往方式之外，获得了一条在组织框架、共同观念与规则的引导下融入国际体系、与世界各国紧密互动的新途径。

三、评估与展望

冷战后,中国出于应对国际环境变化的需要和对现实国家利益的考量，更深入地参与到各种国际组织和一系列全球治理问题之中。西方社会一度担心中国在参与国际组织时会“固守传统的主权观念、工具性地利用国际组织”。事实证明，中国通过国际组织公共外交实践，正在把一系列全新的观念，特别是具有中国特色的理念成功地带进国际社会。例如“和而不同”“求同存异”的和谐共处观；“合作共赢”“予取平衡”的包容发展观；“搁置争议，共同开发”和“互利互让，协商解决”的矛盾处置观；“睦邻、富邻、安邻”的周边关系观；相互尊重、互利共赢的新型大国关系等。其主要原因即在于中国对国际社会的主张与国际组织所倡导的基本原则在本质上是一致的。中国充分利用国际组织所提供的组织框架和共同规范，不仅在很大程度上增强了中国对外行为的公信力与关系性权力，同时也逐步确立起负责任的大国形象，提高了中国的国际地位和国际话语权。

毋庸置疑，中国在开展国际组织公共外交方面依然存在着诸多制约因素：首先，中国仍然面临着比较严峻的国际舆论环境，美国等少数西方国家对中国实施的战略防范和牵制政策仍然没有得到根本改变。而从发展中国家身份维度来看，随着中国国际地位的提升，中国不仅需要通过更大努力来诠释自己作为发展中国家的“身份合法性”，也需要在更高的战略层面上谋划和重塑与发展中国家的关系；从政治维度看，能否牢牢立于并下大力气维护和巩固“发展中国家集团”是我国未来10至15年能否突破和平发展瓶颈期、实现民富国强目标，对外展示负责任大国形象的决定性因素之一。其次，目前中国公共外交在观念和体制方面还存在诸多不足。这体现为在很长一段时期里，公共外交并没有作为一个清晰的理论概念进入中国外交的战略规划之中。冷战结束以来，以传统现实主义思维占据主导地位的中国外交一直注重地缘政治失衡、局部战争与冲突、促进对外贸易和在华投资等实际损益。这种观念使中国领导人对有可能限制中国相对实力主权和自主的国际组织深怀疑惧。[14]同时，“君子讷于言”等深层次传统文化心理也使中国外交长期以来形成含蓄内敛的行事风格。在“外事无小事”“外交大权在中央”等原则指导下，普通民众和社会组织参与公共外交的渠道和机制尚没有完全建构起来，由此造成与外部世界人际交流十分有限，严格意义上的非政府组织、民间团体、杰出的社会活动家储备不足，对外交流媒体数量很少，影响力较低，也缺少像诺贝尔奖、达沃斯世界经济论坛等具有国际影响和知名度的政策工具，这都在一定程度上限制了我国公共外交作用的发挥。 最后， 中国自身的国内社会现状也严重制约着中国国际组织公共外交的成效。公共外交的首要目标是在国际社会塑造良好的国家形象，尽管国家形象的影响是国际性的，但国家形象的塑造却首先不是一种国际行为。无论国家希望塑造成怎样的国际形象，构成这个形象的素材必然来源于现实中的国家。[15]当前我国正处于社会转型关键时期，各种社会矛盾问题频发，客观上为国际反华势力提供了许多可资利用的“题材”和攻击的“靶子”，如果得不到很好的解决与应对，势必将严重影响我国的国际形象，从而抵消我国公共外交所取得的成果，甚至危及中华民族的伟大复兴。

展望未来，中国当前的公共外交亟须从总体的外交战略高度加以全面谋划。具体到国际组织公共外交层面，中国尚需在以下几个方面大力挖掘潜力：首先，应大力推进中国公共外交的“三化”，即市场化、社会化与国际化。这体现在公共外交除了要走“上层路线”(精英政治)，还须走“基层路线”(民间政治)，回归到“以人为本”的目标上来。基于西方国家民众普遍对政府信任度不足的现实，中国在国际组织公共外交实践中，应努力消除政府这只“看得见的手”的影响，而应让更多的中国民间团体、社会组织、精英人士和广大民众走上国际交往的大舞台“向世界说明中国”；将对外输出的所有内容由空泛的理论说教和政策语汇转化为常识和情感的叙事，将中国的国情和经验、价值观念与文化特性等巧妙地传递出去。在这方面，中国政府应体现出大国的自信与风度。其次，要积极创造条件，让更多的中国人进入到国际组织中担任重要职务, 展现中国风貌，传播中国理念，熟悉和把握国际组织游戏规则，从而增进中国在国际组织中的话语权与影响力。从现实来看，中国人目前所担任的多数都是重要国际组织和机构的副手，远不符合当代中国的政治经济发展实际，严重制约着中国在国际组织中的影响力和话语权的发挥。当前，随着国际话语权越来越重要，我国亟待在国际舞台上形成一个具有一定规模、不同年龄层次、在国际组织中十分活跃并有一定影响力的优秀人才队伍。复次，应充分利用现有的国际组织平台，主动制定议程，并积极“发声”，在发展的国际组织中加强规则塑造权和制订权，推进国际机构向公平公正方向改造，如此不仅可以为中国融入国际社会创造更好的外部环境，而且有助于促进国际关系的民主化，树立起负责任的和平发展大国形象。最后，还要积极倡导和参与国际组织与合作机制的创建(目前只有上海合作组织和博鳌亚洲论坛由中国倡导建立)，同时也要为国际组织及其机构落户中国积极创造条件。从公共外交角度而言，吸引国际组织落户中国不仅有利于提升我国和相关城市的知名度、美誉度和国际化程度，塑造良好的外交形象，而且有利于我国国际影响力的提升。

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(责任编辑：周成璐)

International Organizations and China’s Public Diplomacy

LI Hua，YANG Jiao-jiao

(SchoolofSocialSciences,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Abstract：Since the end of the Cold War, the trend of globalization across countries and regions have greatly enriched the connotation of international relations. Against this background, international organizations, as forms of international exchanges and cooperation between sovereign states, have been endowed with a new role and responsibility, and its function as public diplomacy has gained increasing prominence in particular. The degree of participation in and identification with international organizations has become an important gauge to judge the extent to which a nation's merges into international system and international discourse power. In this regard, the public diplomacy of international organizations is an important and indispensable means for China to build its state image and lift its cultural soft power in the process of peaceful rising.

Key words：international organizations; public diplomacy; the structure of international politics; the function of diplomacy

doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2016.03.003

收稿日期：2013-03-02

基金项目：上海市本级学科建设项目(11sj09)。

作者简介：李华(1972-)，男，湖北荆州人。上海大学社会科学学院副教授、公共外交研究院研究员、中国察哈尔学会公共外交研究员。主要研究领域：中国外交 、公共外交及国际政治等。

中图分类号：D822

文献标志码：A

文章编号：1007-6522(2016)03-0031-13