中美网络空间合作内容与方式——第四章 达成共识？

中美网络空间合作内容与方式
——第四章 达成共识？

中美两国关心的问题与双方对网络空间问题的关注程度有所不同。譬如，美国希望中国能停止入侵其商业公司网络的行为，而中国只想淡化甚至回避这个问题。在两国对网络空间问题的关注程度上，一位研究中美关系的专家在会谈中表示，尽管美国将网络空间视为其与中国的五大重点问题之一，但对中国而言，这可能甚至没有跻身中美两国十大问题的行列。另一位受访者则指出，他从未见过哪一个问题能像网络空间这样迅速地飙升至中美双边政策的讨论议程的榜首。对此，第三位观察者评论称，这有点出乎中国领导层意料。而第四位对话者评论道，尽管中美双方都意识到关键基础设施的脆弱，但此类担忧在美国被提及的情况要比在中国更为频繁与激烈。

中方对话者也意识到网络问题是中美关系中的一大棘手问题。尽管有人认为，与现实世界中的纠纷（譬如中国南海事件）相比，网络空间问题不会产生太大影响，但网络空间问题的解决可能影响到现实世界问题的解决进程，反之亦然。

如前所述，中美两国之间至少存在三个与网络空间相关的问题：中国出于经济动机进行的网络间谍活动、中国对美国关键基础设施构成的潜在威胁，以及中美双方战略上的误解所带来的风险。面对这些问题，中美两国似乎会要求依次进行谈判、做出相互保证，并达成相互理解。

一轨对话。与会的中方代表屡次强调称，只要美国不撤销对那五位中国军官的控告，中国就不可能重新与美国展开一轨对话。一名身居高位的受访者表示，如果要让中美两国重新开始进行谈判，“美国应该像维利·勃兰特（前西德总理）那样，跪下来恳求我们的原谅”，并强调“这样做才能赢得中国人民的好感”。而另一位同样身居高位的受访者长篇大论地争辩道，这项控告严重地违背了国际法律和国际惯例，因为无论以何种方式，网络间谍活动都不能被视为一种战争罪行。

但更令人难以想象的是，美国会仅仅因为中国提出的要求而撤销其控告。然而，一些来自政府和军事智库的受访者在对这项毫无根据的指控表示抗议后仍提到，即使美国拒绝撤销其控告，也可能有办法让双方重新开始进行谈判。其中一个方法是直接在网络上建立一种新型的正式对话机制，其命名将与“网络工作组”相区分，其定位亦会与“中美战略与经济对话”框架内的“战略安全对话有所不同。一位受访者认为，把讨论中心从中美战略与经济对话中转移到另一个论坛，能使中方在不违背“不解决指控问题便不重返（一轨）对话”的原则下与美方重新展开对话，它并不需要等待这一事件得到解决后才进行。

两位高层受访者经过总结得出，在当前环境下，最好的办法是建立一个常设或持续开展活动（而不是每年召开两次会议）的工作组。这样的工作组具备多项职能：在中美两国进行任何正式谈判前拟定提案，制定一套完备的网络空间行为规范体系以取代《塔林手册》和上海合作组织发布的《中俄网络联合声明》，甚至在其中一方声称遭到黑客攻击时，能够对这些事件进行评估，以及识别网络攻击源头。

中美两国的非官方谈判也成为双方拓展思路的一种途径，尤其是在那些取决于技术能否达到要求，以及政策能否达到预期目标的想法上有所进展。但指望非官方工作组提出双方政府都赞同的解决方案也同样不合乎情理。若想在网络空间的问题上取得实质性的进展并让其产生持久的影响，中美两国还是要重新展开一轨对话。

许多受访者提出了制定谅解备忘录或一套信任建立措施的重要性，他们更多地强调，中美两国应在峰会上达成使双方关系得到进一步发展的协议，而不是仅仅专注于解决一些具体的问题。

出于经济动机的网络间谍活动。几位中方受访者坚持认为，即使美国在网络攻击中发现了中国区域内的IP地址，也无法证明中国对其发动了黑客攻击；而且这样的指控反映出美国的反华态度。因此，当我们发现仅有一位身居高位的受访者在会谈中彻底否认中国进行了出于经济动机的网络间谍活动时，心里不免有些惊讶。

其他的一些受访者则笼统地提到了识别网络攻击源头的难度，剩下的人只是泛泛而谈。当美方向中方提到对中国做出的出于经济动机的网络间谍行为有所不满时，并没有人对此进行反驳，也没有人站出来，宣称美国进行了出于经济动机的网络间谍活动。

美国认为出于经济动机的网络间谍活动特别令人反感，并希望中国能停止进行此类活动。大部分受访者没有对此提出异议，甚至有几位受访者对此表示认同。然而，一位高层受访者彻底反对了美方的主张，并争辩道，出于维护国家安全做出的网络间谍行为比出于经济动机做出的网络间谍行为要更为不可取。

美国对其他国家从事此类活动的反应也远没有像其对中国的指责这般严重。由于中国政体和经济密不可分的关系，中国可能将出于经济动机的网络间谍活动视为极具吸引力与合法的谍报活动。因此，将针对公共目标（合法）的谍报活动和针对私人目标（非法）的谍报活动相区分开来的行为更符合美国的政治经济体制。

中国的诉求是什么？

几乎所有的中方受访者都尝试将中国对美国提出的任何具体或实质性诉求视为谈判中所做出的妥协。一些人对中美两国缺乏相互信任的现状感到不满，如果美国能给予中国多一点信任，情况将会大为好转。几位受访者希望美国能停止指责中国进行出于经济动机的网络间谍活动的行为。其他人则表示，希望美国能承诺不再批评中国的人权政策，更具体而言，希望美国能够禁止其网站散布有损中国共产党的利益或危害其执政地位的信息。

而中方代表所提到的具体要求通常是投机性的提议，或是中国相对比较不重视的内容。中方提出，“（美国应该）停止为互联网审查规避技术提供资金”（美国每年仅投入几百万美元）。他们亦表示，“（美国）应停止阻挠华为和中兴进入美国市场的行为”，这似乎反映出中方代表对美国所愿意做的事情并没有一个切实的认识。还有人强调，美方不应对中方的技术转让做出怀疑和否定的推测，并希望美国能够解禁不得向中国转让先进技术的禁令。

其他受访者提出了一些相对更为理性的诉求，但目前尚不清楚这些提议是否可以成为中美两国进行谈判的基础。其中有人提到，他们对美国领导“互联网名称与数字地址分配机构”和10台顶级域名解析服务器被设在美国境内的现状有所不满。有些受访者表示，其他国家（尤其是中国）应该在互联网中享有更大的话语权。

此外，另一个具备互联网管理资质的备选机构――联合国辖属的“国际电信联盟”，可能会对互联网管理造成许多潜在的危害。互联网的一个众所周知的特性就是绕开审查监管，联合国中的许多成员国都在本国实施这种审查监管，而美国政府（以及美国高科技企业）不希望在互联网中引入审查和监控的机制。总体上而言，我们没有理由相信中美双方会以不再进行出于经济动机的网络间谍活动为筹码来换取互联网管理现状的改变。有一点可以肯定的是，中国不大可能因为美国在谍报活动上做出妥协便停止进行针对美国的出于经济动机的网络间谍活动。在会谈的过程中，受访者强烈表示，美国应该是做出妥协的那一方，因其在网络空间中比中国拥有更大的影响力。

中美双边谈判的备选方案

几位受访者与高层对话者直接问道：能否将上海合作组织所倡导的互联网原则作为网络空间行为国际规范的基础？美国并不认同这些原则，因其强调以牺牲互联网自由为代价来维护国家主权。

一个更为宽泛但尚未解决的问题是，多边国家网络空间行为准则的协定是否足以充分地解决中美两国之间的分歧。美国不反对进行有关网络安全问题的多边会谈，并且已加入联合国政府专家组。相较于双边协定，多边协定拥有诸多优势。但双边协定有其自身的合理性。有实质性意义的（双边）协议更容易达成。与多边对话相比，双边对话更便于两国直接磋商以取得进展。

还有一个相关的问题是，中美双方能否制定“信任建立措施”以增进双方战略互信，进而推动两国在更大的问题上有所进展。建立信任需要时间。可能付出的代价是：在解决相对次要的问题并为其建立一套解决方案的过程中，可能会耽误导致双方产生分歧的更重要的问题的解决进程。然而，如果中美两国专注于制定“信任建立措施”来推动问题的解决，双方在打击网络欺诈、儿童色情、非政府组织网络犯罪和恐怖分子招募方面都存有共同的利益。此外，中方受访者提倡促进双方信息共享、加强美国联邦调查局和中国公安部的合作（更着重于解决本国公民在异国遭受到的网络犯罪问题），加强两国计算机紧急响应小组之间的协作（更专注于解决对方政府提出的问题），以及共享如何利用个人诉讼来保护知识产权的相关信息。

最后一个问题是，谈判是否应该同步进行。中方认为，由于美国在网络空间中占据了优势地位，美国应该首先做出让步。

武装冲突法和进行反击的权利

在会谈中，我们致力于探寻一个问题的答案：中方如何看待网络空间的法律和规则（譬如武装冲突法）的适用性，以及在遭受攻击后进行反击的权利。如前所述，尽管美国有意将网络战争纳入武装冲突法的适用范围，但中国却对此感到不安。理论上来说，将网络战争纳入武装冲突法的适用范围后会使该活动受到更多的约束（譬如不得将纯民用系统作为攻击目标）。但是，中方争辩道，将网络战争纳入武装冲突法的关键影响并非限制网络战争，而是将其作为一个概念合法化，并使网络空间军事化。

中方对话者对美国主张单边应对网络攻击的权利尤其感到不安。一些中方代表亦对美国国防部的网络战略十分警觉，有人将其称为“对单边权力的追求”。

当我们在探究对网络攻击进行反击的权利时，中方受访者的典型反应是，网络攻击并非现实世界的武装攻击，因而遭受到网络攻击不能成为国家开战的理由。假如现实世界中尚未爆发武装冲突，那么国家不应在遭到网络攻击后以敌对行动进行反击。或许这并不意味着中国不会对网络攻击事件做出回应，而是中国思想家尚未设法解决这个问题。因而，他们尚未确定要对哪些具体的攻击行为做出回应，以及以何种方式做出回应。简而言之，中国在做出回应时，并非仅对网络攻击的影响做出了评估，还考虑到了更多其他的因素。

总的来说，为了增强其影响力和获得其他国家尊重的能力，中国一直在战略上维持着相当大的含糊不清。尽管如此，中国明确地表示，其“忍耐是有限度的”——并拒绝明确说明此界限在哪，而更倾向于暗示一个方向和接近该界限的行为，让对方去揣摩怎样做会增加与中国爆发实际冲突的风险。

总的来说，那些敢就此事发表意见的受访者表示，美国的网络战争应对能力远远领先于中国。其中一位受访者相信中国正在奋力追赶。有两位受访者对美国可能会攻击中国的核指挥与控制的基础设施的行为深感担忧。

相互制约提议

曾在中国采访互联网安全主题的美国同事提醒我们，不要期望中方受访者能就谈判倡议提出诸多想法。对此，我们决定先主动提出方案，我们准备了一个三段式的提议以提供给受访者，从而获得他们对此的考虑和反应。

考虑到中美两国都希望在网络空间中减少对彼此的怀疑，通过谈判在建立一套规范上达成一致可能是其中一种选择。由于双方都担心对方会对其关键基础设施发动网络攻击，这一会谈的核心便落在中美双方都公开放弃通过网络攻击对方的关键基础设施上。这一提议为受访者们所接受。

2015年7月，中国签署了一份呼吁放弃攻击关键基础设施的联合国报告。在撰写本文时，几乎没有迹象表明这些协议已从“请相信我们不会”的阶段发展到可进行检验的阶段。

相互制约协议的第二部分应该是中美两国都同意不会对彼此的关键基础设施进行网络间谍活动。如果双方无意攻击对方的关键基础设施，也就没有必要损害对方的关键基础设施，尤其是在对方的关键基础设施中植入恶意代码。

对于提案的第二点，尽管受访者们普遍持否定态度，但他们也未直接驳回这一点。

相互制约协定的第三部分关注于识别网络攻击源头和制定惩罚措施的协定。然而，在某种程度上，这个问题并不仅仅（甚至主要）是个技术问题，而是一个政治问题。政治问题的部分在于美国抓获中国进行了网络间谍活动的次数要远远多于中方抓获美方的次数。只要中方识别（网络攻击源头的）能力远远落后于美方，美国便不大可能劝服中国相信此类协议是公正的。

有一些潜在的方法能开发出一个可靠的识别机制。其中一个选项是建立一个常设的双边事实调查机构，来调查被提起诉讼的网络攻击事件。美方对此的担忧可能在于，中方派出的人员势必会被其政府控制。而中方的担忧可能在于，美方会依仗其占据优势的能力来主导这一调查机构，而中方只能沦为旁观者。把双边调查机构转换成多边调查机构可能会减轻部分担忧。尚不清楚的是，中方是否会对替换美方专家的其他国家的专家（其中许多人都与美国关系密切）持有不同的态度，因这些国家在中国看来都是美国的朋友。

如果美方向中方分享其识别网络攻击源头的技术，以使中方认可这项技术所搜集的证据，进而对发起网络入侵的攻击者实施制裁，这样的提议是否可行？这个方法的另一个好处在于，中国在提升识别网络攻击源头的能力后，能够减少因他人冒充为美方攻击者对其实施网络攻击而引发双方冲突的概率。

中方受访者对这个提议反应良好。考虑到美方如何进行识别网络攻击源头行为的敏感程度，共享该技术以换取中方签署识别网络攻击源头协议的想法似乎还需要进行大量的研究，并且在正式采纳之前，应与其他选项进行谨慎地比较排序。对中方来说，如要签订一个保证不对关键基础设施进行攻击的协议，这个过程应该是清晰明确而且正式的，或许应采取渐进的方式，并明确违约所要承担的后果。该提议还指出，通过增加进行网络间谍活动的成本，那些较低等级、非战略性（例如经济）的行动也会由此减少，甚至消除。同时该提议也可以降低因恶意的第三方攻击者经由一方服务器对另一方发起网络攻击而导致双方误判的风险。同时，这个提议可能会获得中美两国的青睐，并予以双方相应的回报。因此，这个提议可能值得进一步的探讨。

虽然在我们看来，由中立的第三方来识别网络攻击源头以确保网络间谍活动不再进行的协议要比帮助中方提升识别网络攻击源头能力的行为更为可取。但为了劝说中国其无法承受被抓获到窥探美国关键基础设施的后果，帮助中国提升识别网络攻击源头的能力可能是美国所能接受的需要付出的代价。反之，当今中方能够漫不经心地无视所有证据，恰恰说明了他们对不该窥探的目标进行了窥探。