问题的提出——第一章 中美关系中的“网络问题”

问题的提出
——第一章 中美关系中的“网络问题”

自1949年以来，中美关系的特点是存在着大量的地区冲突和对抗，以及战略上的不信任。近年来，中美关系由于分歧激化变得日益紧张。直到2015年年中，很多杰出的研究中国问题的美国专家指出，两国双边关系迅速恶化，也可以说两国的全面竞争已开始。美国分析师呼吁美国政府应采取新的重大战略来对抗日渐崛起的中国；越来越多的中国观察家也同样看到了世界上两个最强大的国家之间的“无声较量”。

中国同样对两国关系感到十分不安，指出美国的亚太再平衡战略“比对中国的遏制更加糟糕”。近年来中国与邻国发生纠纷的主要原因在于美国的鼓动或操纵。美国一直以全球人权规范指责中国未能达到标准，这些被视为一种威胁，可能引发 “颜色革命”。

这种日益紧张的双边关系格局同样存在于网络空间。事实上，美国对中国在网络空间中的行为有所不满，这在塑造其对中国的整体看法中起着举足轻重的作用。然而，中国对美国在网络空间中的行为的看法并未在很大程度上影响其对美国的整体看法。这大概也是两国至今都未能一直持续进行有关网络空间的对话的原因。2013年，中国与美国在网络空间上发起了正式的双边对话，但中国在2014年因美国指控五名军官进行了攻击美国的网络间谍活动而中断了这次对话。在中美网络工作组即将被解散时，于2015年夏季举办的中美战略与经济对话，把网络空间问题提上议程。而同年9月在华盛顿举办的中美高层峰会中，在网络空间问题上能够达成初步协议也成为两国的中心目标。然而，在网络空间中，中美关系仍然存在着大量的问题。在缺乏一套完善的规范和程序来处理网络空间中的棘手问题及建立规则的情况下，这些问题将会持续为中美关系、地区和平与稳定以及全球秩序带来巨大风险。

对中美两国而言，网络安全是一个相对较新且发展迅速的领域，由市场与国家安全驱动的技术变革，打破战略稳定，双方通过技术获得更多效益，关系也逐渐疏远。中美两国在网络空间中的分歧主要集中在五个领域：（1）在网络空间进行经济或工业网络间谍活动的合法性；（2）在网络空间出于维护国家安全目的的谍报活动与情报搜集；（3）网络空间军事行动的应用前景；（4）公认的国家对其境内的信息访问进行控制的权利（如中国所提到的网络主权）；（5）如何管理互联网国际规范、规则以及其物理架构。

在美国看来，下面这些问题最为重要。第一，美国批评中国多次入侵美国公司网络，窃取知识产权和商业机密。尽管尚不清楚这些被窃取的知识产权或商业机密的总价值，但美国国家安全局（NSA）前任局长基思·亚力山大（Keith Alexander）估计，中国一年从美国窃取的知识产权的总价值达到3000亿美元。美国多年来曾屡次私下向中国表明，这种入侵行为是非法行为，但结果收效甚微。2014年，美国指控五名现役中国军官发动了黑客攻击，这也导致中国中止了中美网络工作组的活动。

其次，中国进行了危害美国国家安全的传统间谍活动，通过网络空间不断入侵美国的国家系统。但美国政府至今仍未声明，中国的入侵行为违反了有关合理利用网络空间进行谍报活动中的哪些规范。随着美国计算机系统遭受黑客入侵的频率与数量不断增多（其中引发最多关注的是2015年6月人事管理办公室入侵事件），美国观察家指出，中国黑客侵入私营企业（如美国健康保险公司Anthem）并攻击美国政府部门（如美国人事管理办公室和国土安全部），可能是为了收集美国公务员与其中国熟人或亲戚的庞大数据库资料，以对其进行潜在的监控或者招募。一些美国评论员开始谈论在何种情况下有必要阐明“尽管遭受黑客攻击的国家没有面临实际损害，但黑客在网络空间中的‘严重破坏行为’将会被纳入‘网络攻击’的定义中”。

第三，美国担心中国可能会在危机期间准备使用网络攻击搞垮美国的关键基础设施。美国国家安全局现任局长迈克尔·罗杰斯（Michael S. Rogers）证实，中国通过植入软件（通常称为后门）的入侵方式损害美国电网，以便在危机期间对美国造成严重破坏。

第四，美国与中国都不清楚对方在交战期间会如何使用网络攻击，以及这种做法可能导致的势态升级的风险。由于网络空间的相对不透明性，中美两国也有可能对彼此发出的信号做出错误的判断，或是将第三方采取的行动误以为是由对方发起，尤其是在中美关系紧张时期一个充满恶意或是利己主义的行动者通过美国或中国的服务器向对方展开攻击（更容易引发双方的误会）。

此外，美国亦表示，担心中国会以维护国家安全的名义对美国公司进行黑客入侵。最后，美国指责中国在互联网上压制言论自由。

而中国则公开谴责美国对其进行黑客攻击的指控，并称中国是遭受美国网络攻击的受害者。中国官员和评论家们批评美国对中国电信公司，如华为和中兴通讯股份有限公司的市场准入限制。中国批评美国资助互联网审查规避技术的行为感到遗憾，并表示国家有权控制个人在其境内访问信息的权限（即网络主权）。

中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌指出，美国在技术标准、基本设施、知识产权以及域名解析等方面享有“垄断优势”，而这些构成了美国的“网络主导权”，甚至是“网络霸权”。

很多中国观察家表示，由互联网名称与数字地址分配机构管理的用于创建网站的域名系统，应转变为像联合国这样的国际组织，以便能让中国在国际互联网管理中享有话语权。

最近，美国在指责中国时大多闪烁其词，仅仅隐晦地提及中国黑客涉嫌参与活动，却没有直接点名中国。

美国网络专家詹姆斯·里维斯（James Lewis）指出,“政治分歧、区域影响力竞争，以及对削弱美国在亚洲势力的渴望”是中国网络安全政策的特点，这些特点限制了中美两国的合作前景。美国中国网络专家Amy Chang对此表示认同，并指出“当下几乎不存在让中国与更发达国家进行实质性合作以制止窃取知识产权或网络犯罪的推动力”。

很多美国专家几乎看不到中美两国在近期进行实质性合作的前景，但一些中国观察者（官员、智库与学者）却意识到推动这件事情的重要性，无论是通过双边谈判、多边协议，还是两者兼而有之。2014年2月，中国政府向联合国提交了“信息安全国际行为准则”,指出在网络空间中缺乏一套“详细的‘交通规则’，并表达了中国致力于在网络空间问题上达成国际共识的意愿。同样，2014年12月在华盛顿特区举办的一场演讲中,中国外交部条约法规司副司长马新民指出，中美双方需要共同合作“以推动网络空间基本秩序和规则的建立”。他还提出，中方将会参照《联合国宪章》“对网络活动基本原则进行定义”。而中国官方英文报纸《中国日报》近年刊登了大量采访中国官员与智库的文章，试图传达中国“欢迎就网络安全问题进行合作”的信息。复旦大学学者沈逸提出，中美双方需要“在具体的网络空间行为准则和规范上达成一致，以减少这种令人无法把握的局面所带来的负面影响”。

如果中美双方不希望看到这种令人无法把握的局面，以及网络空间不受欢迎的活动令两国关系进一步恶化，双立显然需要进行正式且定期举行的实质性谈判。

2013年初，Mandiant公司发布一份报告，指一个中国黑客组织隶属于人民解放军。几个月后，在美国加州兰乔米拉市“阳光之乡”(Sunnylands)庄园举行的美中峰会上，中国进行网络间谍活动的话题也成为中美两国的争论焦点。美中峰会也标志着中美网络讨论得到进一步升级。这些谈判表明了中美双方愿意就此问题进行沟通的意愿，但因为中国一直否定其有进行过任何网络间谍活动，讨论得出的结果收效甚微。

2014年5月，出乎中国意料，美国指控5名中国军官进行网络间谍活动。中国对此做出回应，宣布中止中美网络工作组的谈判。尽管美国在2015年夏季的中美战略与经济对话会议上向中方提及网络问题，但两国未再举网络工作组会议。

2015年9月举办的中美高层峰会召开前，有媒体报道美国将对中国公司实施经济制裁。为避免中美高层峰会受到该事件的影响，中共中央政法委书记孟建柱对美国进行了访问，并就网络问题与美方进行了协商。在孟建柱访问美国后，令许多观察家感到惊讶的是，双方在中美高层峰会上就网络安全问题达成了协定：禁止进行特定的商业间谍活动，增进双边合作。尽管这是一个很好的开端，但很多分析家认为，必须对此协定跟进，才能确保其产生实质性意义。

虽然美国总统奥巴马与中国国家主席习近平在2015年9月的中美高层峰会上曾达成协议，但双方在网络空间仍存在严重分歧，除非他们在正式谈判中能达成更广泛的共识，并详细到专门用语、指标、证明标准和规范。这些问题的核心在于，中国与美国对网络空间的发展和彼此的要求都持有非常不同的看法。两国亦对规范起到的作用和国家强制执行这些规范的合理正当性持有分歧。但是，这并不意味着双方不可能达成协议。中国可能是为了缓解美国的施压才同意了美国的请求，但目前还不清楚双方在短期内达成的协定能否帮助中国规避制裁（这是对中国与美国在2015年9月的中美高层峰会上出乎意料地达成协议的一种可能的解释）。我们认为，中国如想要维持协定的有效性，就必须致力于自始至终地改变其在网络空间中的行为。这可能很困难，甚至不大可能，但并不意味着完全没有可能。

鉴于两国在这些问题上产生分歧，以及中国放弃与美国进行有关网络安全的正式会谈，为研究这些亟待解决的政策问题而写下这份报告。中国与美国在网络空间中能否重新开始基于规范与规则的正式谈判？如果双方能重新开始谈判，他们能否在网络空间的规则上达成共识？有哪些可行途径能使双方达成共识？他们最可能在哪些领域达成协议？又可能会以哪些诉求作为谈判条件？

本报告旨在更好地了解中美两国在网络安全关键问题上的关系。美国在处理与中国相关的网络安全问题时，有三个可供选择的政策方案：专注于提升美国的网络防卫能力、通过外交或针对网络空间规范与行为的谈判来劝说中国改变其在网络空间中的行为，以及通过高压政治手段来强制中国改变其网络行为。

美国的关键政策之一是提升网络防卫能力。然而，这样的方法并没有强调从攻击源的角度来解决问题。诚然，美国可以通过对中国进行公开的羞辱与威胁，加大中国所遭受的损失，如对个别中国黑客进行指控、对中国公司实施制裁，甚至对其发动网络攻击。这些方法都将使中国承担更大的风险，进而让中国选择与美国进行谈判以减少损失，而双边关系亦不会进一步恶化。美国政府当然不会将胁迫手段作为第一选择，但在低成本、低风险的举措收效甚微后，美国政府对2014-2015年发生的一系列事件总结后得出结论，要加强对中国施压以解决问题。这种做法有加剧中美两国在网络空间甚至现实世界的冲突风险，也有可能严重阻碍中美两国在其他领域的合作进程，如气候变化、防止大规模杀伤性武器扩散、稳定全球经济，以及反对暴力极端主义。目前尚不清楚的是，中国会将美国采取的举措视为胁迫他们进行谈判，还是将其看作是中国即将面临的已在进行的（未被公开承认的）冷战或“无声较量”的升级。一些形式的网络攻击（如对抗所谓的中国防火墙）可能会很容易被解读为对国家主权的侵犯，甚至是破坏并颠覆其政权。出于现实考虑，我们不认为能找到大量数据来评估这个方法的优点。取而代之的是，我们将重点主要放在评估中美两国通过谈判达成协定或是找到一些方法来共同制定网络空间的规范与行为准则的可能性。如前所述，在中美网络工作组被解散的情况下，本报告致力于探寻两个问题：第一，如果中美两国要在网络空间重启谈判，需要哪些条件？第二，如果双方愿意重启谈判，中美两国可能会进行哪些有关网络空间行为的交易？在解决这两个问题的过程中，我们亦对一些未必是交易内容但却可能对达成共识产生影响的行为（如美国在网络空间威慑的姿态）进行探讨。

报告采取以下方法：首先，回顾中国对网络安全看法的二手文献，以及网络安全对中美关系的影响，与研究相关问题的美国专家召开了一次圆桌会议，亦援引了主流媒体对该问题的大量报道，并与专家同行交换见解。其次，我们查阅了中国政府辖属智库学者与分析家的著作。第三，我们回顾了中美两国就网络空间问题展开双轨对话的历史，其中最为显著的是2009年由美国智库战略与国际问题研究中心（CSIS）与中国现代国际关系研究院（CICIR）展开的对话。本报告的两位主要研究者参加了该对话第九届会议。第四，2015年5月，我们前往北京采访了中国学者、智库分析家、军队官员，以及政府官员等30多位人士。中方对话者所研究的问题与中美网络关系有着直接相关联系，对话者不仅包括了研究中美关系、网络政策、军备控制以及军事战略专家，还有负责网络安全报告的政府官员与关注中国经济发展战略的观察者。我们亦有幸与来访的中国网络安全专家以及国家互联网信息办公室主任鲁炜交换了意见。