我国保障性住房分配机制研究——一个研究综述

□吴 宾 李 娟



我国保障性住房分配机制研究
——一个研究综述

□吴 宾1，2李 娟1

保障性住房是政府为中低收入者提供的具有福利性质的住房。“十二五”末期，我国保障房已进入到集中供给阶段，公平、透明的分配机制是优化配置保障房资源的重要环节。保障房的分配问题日益引起学者们的关注，有价值的研究成果大量涌现并呈现出三大特点：从研究对象来看，既有对具体类型的保障房的分配机制进行的研究，又有对我国整个住房保障体系的分配机制进行的研究；从研究内容来看，集中在准入环节存在的问题以及对策方面展开的研究；从研究结果来看，完善保障房分配机制的解决对策还面临着现实的挑战。未来的研究仍有较大的空间，宏观层面应归并整合现有保障性住房的类型，微观层面加强分配方式、公示环节的研究，并积极探索多样化的产权方式。

保障性住房；分配机制；准入机制；退出机制

住房需求是社会成员基本的生存需求，改善中低收入群体的住房状况，实现“住有所居”是我国住房保障政策的出发点和落脚点。随着“十二五”规划中3600万套保障性住房建设的落实，保障性住房的覆盖面将会大大扩大，保障房建设的重点也由增加供给转向分配环节。如何将有限的保障房公平、高效地分配到匹配对象手中，是对政府的执政能力的考验，也是检验整个住房保障政策实效效果的重要标尺，进而影响着未来的政策走向。

近年来学术界对保障性住房分配方面的研究越来越重视，涌现出大量的学术成果。从2005年到2015年，CNKI中以“保障房分配机制”为主题的论文数量分别为8篇，9篇，9篇，8篇，11篇，10篇，26篇，32篇，34篇，18篇，28篇，总体明显呈上升趋势。从2005年到2015年，CNKI中以“保障房准入机制”为主题的论文数量为0篇，1篇，3篇，1篇，2篇，3篇，9篇，24篇，15篇，10篇,13篇；以“保障房退出机制”为主题的论文数量分别是3篇，1篇，5篇，5篇，5篇，14篇，20篇，42篇，38篇，26篇，24篇，可见对保障房准入与退出环节的研究总体是逐渐增多的。

一、概念界定

(一)国外相关界定

匈牙利经济学家科尔内(Komai)将资源配置分为两种，一种是以市场机制为基础，例如拍卖；另一种则是不完全市场化或非市场化资源配置方式，如采取排队轮候、行政手段等。依此类推，住房资源的配置也主要分为两种，一是发挥市场基础性配置的作用，通过价格自发调节供给与需求；二是利用政府调控手段，为无法通过自身能力解决住房的困难人群提供保障性住房，实现社会的稳定。黑登思(headey)提出了“垂直公平”和“水平公平”两个概念，前者是指政府利用经济、行政、价格等手段通过再次分配实现社会公平，后者是指公平合理地分配个人收入在总收入中所占的份额。据此可将住房分配看作是有关“垂直公平”，保障性住房的分配则是有关“水平公平”。

(二)国内相关界定

国内关于住房保障分配机制还没有专门的论述，大部分都是从某一类型的保障房分配进行研究。如张祚(2010)认为公共租赁住房的分配机制主要是指公共租赁住房的配租方式及分配标准，即如何将已建好的公租房合理地配租给相应家庭的一系列政策程序，在这个过程中政府是扮演授予者的角色，住房保障对象则扮演接收者的角色。任思敏以廉租房和经济适用房为例对我国的保障房分配制度进行了比较深入和细致的研究，指出了住房分配主要是准入和退出两方面。王郅强等人认为保障房的准入退出机制在国家提供的多种形式的保障房政策之下，居民根据自己的收入、财产、住房情况向有关部门提出申请，有关部门依据一定的程序将保障房分配给符合要求的申请人的一系列流程的总和。

二、我国保障性住房分配机制存在的问题

保障性住房分配主要包括准入与退出环节，其中准入又涉及申请、审核、公示、登记、轮候、配租、复核等，因此本文也是从分配的流程方面对学者们的研究进行了梳理。

(一)对申请对象范围的界定缺乏合理性

对保障性住房进行分配首先需要合理确定分配对象，分配范围的大小需要考虑本国经济实力、人口规模、国民的居住环境等诸多因素。长期以来，我国的城镇住房保障体系只面向城镇的中低收入群体，外来人口则被排斥在制度之外。随着流动人口规模的增大，其居住在城市的时间不断延长并有定居的趋势，有学者建议应扩大住房保障对象。杨琳(2006)指出政府所提供的保障性住房是为一些无法通过自身努力从市场上获得住房的人群提供的，既应包括具有城镇户籍的中低收入者，也应包括外来务工人员。也有些学者提出保障性住房的申请要逐渐地从户籍人口扩展到常住人口，纪越鹏(2012)进一步指出住房保障对象中的“常住人口”不仅是指已经在本地长期居住的群体，还应将有可能在本地居住的人群包括在内，据此衡量常住人口的标准应该多样化，如此住房保障对象可以扩大到一些新就业的大学生和已在本地居住一段时间的农民工。但易宪荣(2007)指出将住房保障仅限于城镇人群对非城镇户籍人口来说是一种不公平，但同时若使每一个住房困难者有享受住房保障的话将会给国家带来巨大的压力。

(二)对申请对象的收入标准和住房面积的界定缺乏合理性

目前我国住房保障对象界定标准是中低收入群体，但在实际中难以操作。学者们关注的一个焦点是保障性住房的对象是否应包含中等收入阶层的群体。陈伯庚(2005)将住房保障的对象分为最低收入者、低收入者以及中低收入三个层次，明确指出中低收入者是中等偏下收入的人群。张泓铭也认为住房保障对象主要包括中低收入者，初始时保障对象范围可以窄一些，随着国家实力的增强可将范围逐渐扩大到中等偏低收入阶层。但方建国(2007)认为我国的住房保障对象应包括中等收入阶层。同时熊治(2013)指出家庭成员的收入并不能简单的等同于工资收入，在实际中有许多隐形收入。此外，在对申请人的住房面积标准确定时，目前大多采用人均指标，即将申请人或家庭的人均建筑面积或人均使用面积低于一定比例作为保障标准，在保障标准之下的可纳入城镇住房保障范围，这种操作方式虽执行起来比较客观，相对简单，但缺乏人性化，没有将保障房申请对象的家庭结构考虑在内。纪越鹏(2012)也指出了准入标准调整的步伐较慢、缺乏对家庭人口结构的考虑、家庭资产限制的现行规定可操作性不强、对家庭收入的界定也不够严密等。

(三)审核方式低效，审核结果可信度较差

目前，我国大多数城市采取的是三审两公示制度，但在实际过程中审核大多流于形式，并没有将一些不符合条件的申请者排除。陈马良(2012)指出现行的审核方式一方面不能联网查询个人收入、财产状况等信息，有些用人单位所提供的收入证明存在虚报现象，可信度较差；另一方面基层部门审核手段依旧采取调查、实地走访等传统低效的方式，无法适应审核工作中较大的工作量以及申请人收入动态变化的特性。封海洋(2013)也认为在审核环节不仅审核手段简单，无法有效核实申请人申报的家庭收入、资产、隐形收入等信息；而且各部门工作人员之间缺乏沟通交流，各自为政，也为审核工作带来了难题。同时，王德生(2011)认为当前各地正在推行的“严格”的住房保障审核制度正在成为审核认定的瓶颈，提倡构建“弹性”审核机制。

(四)轮候方式缺乏人性化

在保障房轮候方面，目前各城市主要是通过随机摇号、抽签的方式来确定。而轮候摇号看似公平的机制却忽视了现实生活中的不公平，对各类人群没有进行区分。Olsen(2001)认为当限定收入中非住房消费的额度在申请住房保障分配的时候，政府要综合申请者的年龄、劳动能力、住房条件、住房需求的紧迫程度、收入来源等情况来安排轮候顺序；年老、体残、政府拆迁安置的家庭享有优先权。贺蕊莉等(2012)提出要结合申请者的住房困难度、家庭结构和规模等因素综合考虑，采取打分的方式然后按照分值的高低进行分配。按分值来排队并分配公平居住权，避免摇号等随机处置权利与机会主义方式所带来的机会主义与腐败问题。郭俊胜(2007)则指出按照申请者先来后到的顺序确定轮候的号码，然后依据轮候号码依次选房并办理相关的手续。魏丽艳(2012)进一步指出无论采取何种轮候方式，各级地方政府不得不面对这样一些弱势群体如低保人群、优抚对象等。鉴于分配对象的特殊性，应该以法规的形式设定针对这部分群体的优先分配和单列分配条款。

(五)公众参与不足，缺乏完善的监督机制

目前我国保障性住房分配过程中尚未建立起完善的监督机制，仅是通过张贴公告等方式来向社会群体公示保障房的分配情况。张敏(2011)指出制约保障性住房公平分配的重要障碍之一是公众参与不足，缺乏对分配环节的监管。目前，大部分地区的保障房准入门槛是由主管部门制定的，有的甚至是由主管部门领导拍脑袋决定，公众参与不足。一些地方在保障房分配的过程中出现了与房地产开发商相互勾结，违规改变保障房用途的现象。石利(2012)认为由于我国保障性住房分配环节监督机制还不完善，导致不合理分配现象屡屡出现，针对我国保障性住房的保障范围、申请人准入资格审查、取得程序、退出方式以及分配中违法行为惩罚的角度建立相应的监督机制。

(六)退出机制不健全导致保障房有进无退

退出机制是制约保障房分配效果的关键环节，学者们也给予了较多的关注。陈杰(2007)认为没有一个有效的退出机制是根本的缺陷，当住房保障对象收入发生明显改善后仍不退出对其他人来说则是一种不公平。杨红旭(2007)也讲到保障房退出机制的重要性，认为一个完整的机制有合理的进入应有合理的退出环节。在现实生活中保障性住房一直是有进无退，石群(2013)对此进行了分析，认为导致退出难的主要原因是由于保障房退出的法律规定不完善、保障房的退出管理机制不健全、退出执行机制不到位以及公民自身素质有待提高等。任思敏(2013)也指出目前廉租房退出标准“一刀切”，没有考虑到保障对象的实际情况，在实际执行中政策大打折扣。对住房保障对象实施货币补贴方式不易于退出，同时在退出环节监管机制不严格，影响了保障房的循环利用。

三、完善我国保障性住房分配的对策建议

(一)扩大保障范围，合理确定收入标准与住房面积

首先，扩大住房保障的范围，将常住人口纳入其中。邹晓燕、叶剑平、李子松(2010)认为住房保障水平要与国家发展阶段相一致，扩大保障范围是未来发展的趋势，应通过居住年限、纳税年限等逐渐放松户籍限制。崔永亮(2012)认为，住房保障对象应该涵盖每一个依靠自身能力无法解决基本居住需求的住房困难人口，其与户籍、职业等不应有任何关联，因此城镇居民和农村居民都应包括在内。刘梦琴(2013)也认为基本住房是生活资料，基本住房需求是生存需求，是基本人权的重要内容。保障公民的基本住房需求是政府公共服务的重要职责，所以住房保障的对象应包含存在住房困难的人群。

其次，合理界定收入标准与住房面积。Olsen(2001)认为在分配过程中应结合申请者的家庭规模与结构等因素。赵路兴、浦湛(2003)认为住房保障对象所限定的“中低收入”和“最低收入”群体是根据家庭住房支付能力的高低来确定的，通过测算家庭收入和房价收入比以及考虑政府提供保障房能力等综合因素来确定。顾纪瑞(2005)梳理了不同学界界定中等收入的概念、方法以及标准后，提出了人均年收入和家庭年收入是确定中等收入群体的关键标准。纪越鹏(2012)从产权、居住权、住房支付困难三个层面确定住房保障对象，认为保障性住房是政府要解决居住空间市场消费能力不足的困难群体，而并非赋予其住房所有权。住房困难应从两个角度进行界定，一是住房的面积、功能等硬性条件不能满足个人或家庭的日常生活的基本需求。二是住房支付存在困难，租赁能力不足才是真正的住房困难群体。郭玉坤、杨坤(2009)也指出住房保障面向的对象是在市场上无法依靠自身能力改善住房状况的人员，所以主要依据是住房支付能力。作者结合住房消费比、房价收入比等指标进一步指出现价段我国住房保障的对象是镇居民中的最低收入户、低收入户和中等偏下收入户。

(二)扩大审核范围、创新审核手段，建立审核联动机制

第一，扩大审核范围。随着我国经济的发展，人们收入来源日益广泛，有学者建议在审核申请者收入方面也应发生变化。黄安永(2010)指出审核范围应包括家庭的各类收入、资产等。除工资性收入以外，还应当包括经营性收入、财产性收入和转移性收入。财产性收入是指家庭拥有或控制的能以货币计量的金融资产和实物等，如汽车、有价证劵、银行存款等。郑岗(2012)也提出不仅要审核申请者的正常收入、银行存款、不动产等常规项目，而且也应审核其财产性收入，进而可以全面地了解申请者的财产情况。此外，为得出更加真实可信的结论，应将与申请者有密切相关的人员，如父母等直系近亲属的住房、收入情况考虑在内。为了更好地了解申请者的收入、财产状况，侯国月、朱伦攀(2011)建议从长期来看建立居民收入申报制度和信用评估体系是十分有必要的，这样可以减少申请者弄虚作假、谎报财产等现象的发生

第二，创新审核手段，利用信息技术建立联动审核机制。郑岗(2012)提出要创新审核办法。吴进学(2013)从信息经济学的角度分析了经济适用房分配中存在的问题，建议充分利用当前的信息技术手段，整合各种信息资源。马辉民等(2012)指出可利用信息手段对申请者提供的资料进行内部属性检验，并结合公安、民政、银行、税务等部门提供的数据进行交叉检验，从而更加有效甄别申请者所申报信息的真伪性。同时，他也指出利用信息手段可以适应住房对象的信息不断变化的特点，可以有效筛选出不再符合住房保障范围的人员。高波(2012)建议成立各部门联动的审核机制，由民政部门牵头，工商、税务、人社、公积金、公安、房屋产权登记、银行、证券和住房保障等多部门组成的联动审查工作机制，从而更加全面真实地了解申请人的财产、收入、住房情况等，也可以阻止申请者谎报、虚报、不报等现象的发生。王洛忠等(2014)从两个层面提出建立住房保障信息共享平台。纵向层面，中央和地方应建立标准一致、垂直管理的住房保障信息共享平台；横向层面，建立联接政府、企业、社会组织与公民之间的沟通网络，形成政府与公民社会的互动回应和良性循环机制，并逐步建立起保障性住房政策的监督、评估、反馈和纠偏机制。

(三)建立完整的监管机制

为使有限的住房保障资源更加合理有效地分配到住房困难群体手中，实施监管是非常有必要的。李欣欣(2009)提出目前许多国家不仅成立了专门的住房保障管理部门，而且建立了行之有效的监管机制。为此，我国也应借鉴其他国家的经验，建立一套符合我国国情的专业管理体制，并对住房保障的分配实施严格地动态监管。王仲彦、申玲(2011)也提出要建立一套完整的住房保障监管机制，不仅要科学合理地界定住房保障对象，还有通过双重审核门槛来对申请者的住房和财产状况进行有效地筛选，还要借助法律手段对弄虚作假者进行处罚，并增强处罚力度，起到震慑所用。周咏梅(2011)进一步提出惩罚那些违反规定或弄虚作假者的具体建议，对于擅自改变保障房用途而用于出租、出借或是出售的，不仅要按照合同约定或者相关规定收回其住房，而且取消其在五年内再次申请保障房的资格。对于为本单位员工提供虚假收入证明的用人单位，则应由住房保障管理部门追究单位主要领导和承办人的相关责任。

(四)建立多重机制以促使保障房有效腾退

在退出方面，刘颖(2009)主要研究了廉租房的退出机制，认为可建立压力机制、推力机制和引力机制，可在不同的条件下灵活运用一种或是多种机制，目的都是为了使不再符合住房保障的人群有效地退出。曾国安、胡晶晶(2010)也提出可建立激励和强制双重机制来促使保障性住房的腾退，前者主要是通过影响当事人的经济利益进而激励住房保障对象主动退出；后者则是利用强制、处罚等手段来促使当事人退出保障房。在具体操作层面，何灵(2011)提出了建立保障房的退出监控指标体系，可从住房保障家庭的人均居住面积、家庭结构、居住地与户籍、保障年限等层面进行考核，鼓励其及时退出。

四、对我国保障性住房分配机制研究成果的评价和展望

通过以上分析可以发现，近年来学者们对我国保障性住房分配机制的研究不断增多，具体说来集中在三个方面。

首先，从研究对象来看，既有对具体类型的保障房的分配机制进行了研究，如廉租房、经适房、公租房的分配机制；又有对我国整个住房保障体系的分配机制进行的研究，实现了宏观与微观的相结合。但目前学者们尚未对保障房的分配机制进行明确的界定，未形成统一的概念，大多从准入的流程如申请、审核、轮候、监管等进行的研究。

其次，从研究内容来看，集中在准入环节(申请、审核、轮候、监管等环节)存在的问题以及对策方面展开的研究。学者们所提出问题和解决对策也是比较对应和具体的，符合我国的实际情况，对实现我国保障房公平、高效地分配具有重要的指导意义。但学者们在分配方式以及公示环节关注的较少：分配方式单一，易产生悬崖效应；各地公示的内容过于简单，无法全面反映申请人的实际情况。

最后，从研究结果来看，完善保障房分配机制的解决对策还有待实践的检验。目前学者们主要是从合理界定住房保障对象、创新审核方式并利用信息技术建立多部门的审核联动机制以及建立完整的监管机制等。这些对策对于实现我国保障房的公平分配具有一定借鉴意义。但不容忽视的是，这些对策在实施起来还有一定的难度。如住房保障产品转化机制不完善，不同类型的保障房存在障碍，当申请者不满足相应条件时需要重新申请轮候排队，这种制度设计不仅增加了保障对象的申请成本，降低了住房保障的效率，而且也缺乏人性化；强调利用信息技术手段建立多部门联动的审核机制，实现各部门信息共享，但在实际执行中，我国保障性住房涉及部门较多，各部门权责划分不清，各部门之间难以实现合作。

总之关于我国保障性住房的研究处于初期阶段，对保障房分配方面的研究也多局限在各地区或是各类型的保障房，所取得的研究成果还尚未经过实践的检验。因此开展深层次的研究是十分有必要的，为此笔者提出以下几点建议：

首先，在宏观层面要重视对整合现有的保障性住房进行统一管理方面的研究。我国未来实物住房保障方式主要分为租赁型和购置型两种。既能有效解决“夹心层”群体的住房困难情况又符合房屋满足使用权的公租房应成为保障性住房的主体；购置型保障性住房将逐渐成为辅助形式的实物住房保障形式。其目的是方便申请者可以根据自己的收入、住房情况申请相应的保障房，实现不同产品间有效地转化。

其次，加强对保障性住房公示环节和分配方式的探讨。公示是对保障房分配实施监管的重要方式，为加强公示效果应该鼓励社会公众积极参与；同时对公示的范围、期限等要确立明确的标准。在分配方式方面，注重运用公积金、租金补贴等货币补贴的方式从需求端解决住房问题。通过三市场住房过滤模型效果分析，总体来看货币补贴比实物分配方式更具优越性，补贴的额度可以根据申请人的家庭收入、已有住房面积等因素分成不同的等级，并根据等级不同给予不同的补贴额度，实行梯度化的保障政策。

最后，加强保障性住房产权方面的研究。住房产权不仅会影响到房屋的配置效果，而且也涉及到房屋配置的公平与否。房屋一般拥有使用权、所有权、收益权，不同的房屋产权性质也大不相同，从而对申请人的影响也较大。我国购置型的保障性住房申请人正是拥有了一定的收益权从而拥有了一定的利润空间。鉴于此，应加强保障性住房产权方式的创新，开展住房产权方面的研究，合理界定产权将会大大减少财富被无偿占有的可能性。

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2016-01-15

高等学校青年教师科研专项基金"中国住房保障制度的实证研究"(201213073)。

1.中国海洋大学法政学院，山东青岛，266100；2.东北大学文法学院，辽宁沈阳，11004

吴 宾(1974- )，男，陕西洛南人，中国海洋大学法政学院副教授，东北大学公共管理博士后流动站研究人员，主要从事社会保障研究。李 娟(1990- )，女，河北衡水人，中国海洋大学法政学院硕士研究生，主要从事住房保障研究。

F293.3

A

1008-8091(2016)02-0081-06