农村土地承包经营权抵押融资模式设计——以河南省为例

2016-04-04王磊玲

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年2期

□王磊玲

农村土地承包经营权抵押融资模式设计
——以河南省为例

□王磊玲

基于河南省农村金融的现实状况，认为河南省发展农村土地承包经营权抵押融资必须坚持农村土地集体所有制原则、政府支持原则、渐进式原则等原则，协调好涉农资金供给方、资金需求方、政府部门以及其他农村经济主体等各方利益相关主体，通过加快政策出台，提供业务开展依据，制定出具体的业务流程等具体发展思路，形成自下而上市场化运作模式。从农村资产确权、建立完善产权交易中心、资产评估体系、培育农民信用观念和信用意识等方面提出确保农村土地承包经营权抵押融资顺利开展的措施。

农村土地承包经营权;抵押担保;农村产权交易中心

长期以来，外部制度安排下农村金融供求矛盾突出，供求结构不合理与供求错位并存，金融服务产品单一且效率低下，农民和涉农企业“抵押难、担保难、贷款难”，金融机构“难贷款、抵押品变现难”，农村金融依然是整个金融体系和农村发展的“短板”。信息不对称条件下，涉农金融机构基于风险控制的目标难以放松贷款抵押担保的要求，资金需求方受政策、法律等束缚难以获得有效的农村抵押担保品的现实，进一步加剧了农村金融市场的不平衡。

2011年国务院在中原区建设发展规划中，支持农业大省河南开展农村金融的综合改革试点，以创新金融服务方式来推动“三农”的快速发展。十八届三中全会、2016年国家一号文件明确农村土地承包权的抵押担保以及继承权利，意味着其抵押担保贷款获得了顶层的许可。在此背景下，探索形成适合农业和农村发展实际的农村土地承包权抵押融资模式、构建面向农户与涉农企业的现代农村金融体系，对于创新农村金融服务方式，加快传统农业大省农村经济结构转变具有重要的现实意义。

一、河南省农村土地承包经营权抵押发展现状

农村金融供给不足最为重要的原因就是农民和涉农企业抵押难、担保难，虽然国家不断鼓励农村金融机构开展金融创新，虽然信用贷款、农户联保贷款等有了新的进展和普及，但是实际贷款业务中，抵押贷款占比仍然较大。河南省农村金融虽然获得了长足的发展，金融体系相对较为全面，但是仍然存在涉农金融机构产品单一，抵押担保要求较高。宋保胜[1](2012)对河南省600多户农户进行调研，搜集到的598份有效问卷显示出现阶段涉农金融机构政策性业务划转之后，基于风险控制的要求，贷款抵押担保制度在大部分贷款中仍是必须的，抵押贷款的比重占到87.64%。

在对农民手中的土地承包权、宅基地使用权、房屋所有权、林权、水域滩涂养殖权等物权的抵押认可度中，金融机构偏好产权明晰、流动性强的资产，48.68%的是林权抵押，土地承包权需要靠近路边、交通便利，对于财产权属关系不清楚，流转困难的资产，根本无法获得贷款，这显然与大多数农户强烈的贷款需求形成矛盾。在已经获得贷款的农户中，仅不足60%的农户认为抵押贷款已经能够满足自己的资金，但对于抵押贷款的满意度方面，仅10.54%农户基本满意，31.27%不太满意，58.19%对抵押贷款并不满意。

(一)土地承包经营权抵押贷款发展现状

2014年中央一号文件提出赋予农村土地承包权的抵押担保功能，之后十七届三中全会、十八届三中全会以及中央一号文件均进一步明确了其抵押担保问题。2016年3月，中国人民银行出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，正式以文件规范农村土地承包经营权的抵押担保实施细则。实际上，国家政策的出台远远落后于各地实践，山东寿光、陕西杨凌和高陵、四川成都、重庆和宁夏同心等地在农村土地抵押做了大量积极有益的探索，已经初步形成自上而下和自下而上两种经营模式，农村金融产品创新有效缓解借贷困难。

目前，河南省农村土地承包经营抵押贷款尚处于探索阶段。受政策引导等原因，中国邮政储蓄银行河南分行在郑州选择试点地区尝试开展该项业务，河南省农村信用联合社在该项业务也是初步开展。惠献波[2](2012)对河南濮阳县、杞县、固始县和汝阳县四个试点地区进行调查，发现农户对于农村土地承包经营抵押贷款需求并不旺盛，42%的农户对这一融资方式并不了解，因此62.6%的农户并无抵押贷款的潜在需求，仅三分之一多一点的农户愿意接受该贷款方式。

在实践层面上，目前河南济源和舞钢两地已有了较大的进展。河南省首家农村产权交易中心在济源市成立。河南济源市于2013年启动以土地为中心的农村产权制度改革。目前，以农村集体土地所有权、土地承包经营权(含林地经营权和林木所有权)、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体土地上房屋所有权、小型农田水利工程所有权为内容的“六权”确权颁证工作已取得明显成效。农村产权流转交易是实现农民生产要素合理流动的核心环节。为规范农村产权交易行为，有效防止交易风险，实现城乡资源的优化配置和合理利用，加快推进城乡一体化发展步伐，济源市组建成立了农村产权交易中心。舞钢市农信联社在全国金融系统率先推出了以新型农村社区居民住房作抵押的金融产品“兴万家”贷款。“兴万家”新型农村社区居民住房抵押贷款，是一款以社区居民住房为抵押物的贷款新产品。贷款额度原则上不超过抵押物评估价值的60%，贷款利率在同期、同档次利率的基础上下调4个百分点，舞钢市政府按农信社优惠后的贷款利率，向贷款农户提供70%的财政资金利息补贴。

(二)存在问题

1．现行法律落后，地方政策尚未出台

当前农村土地承包经营权抵押、担保贷款政策与我国现行《担保法》、《物权法》存有冲突。《担保法》规定集体所有的土地不得抵押，抵押或者抵偿债务的，是被认定无效的。现行的法律与政策存在明显冲突，导致地方政府在具体执行时，可能会畏首畏尾，不敢用于创新，乐于安守本分，也可能会过于激进。此外，当前河南省仅在林权改革方面制定了相应的管理办法，对农村土地承包经营权、农村宅基地确权等方面尚未出台相应的政策，导致各地方政府对农村土地承包经营权抵押业务开展的积极性不高，仅仅在个别地方有所显现，但是大部分地区尚未探索，这与农业大省农村金融需求旺盛、抵押产品缺乏之间矛盾突出。

2．农村土地承包经营权抵押规模小

目前河南舞钢开展的宅基地确权，也仅仅是对新建社区的房屋进行确权，其他集体用地的宅基地确权登记工作是未完成或者尚未开展，农村土地承包经营权抵押也在仅仅是初步探索。农村土地承包经营权的抵押极其有限，不仅与当前银行偏好抵押贷款方式间的矛盾，而且与农村日益增长的资金需求之间的矛盾日益突出。

3．农村产权交易市场缺乏

在农村土地交易较为发达的地区，目前已经形成全省性的农村产权交易市场，河南省仅有济源一地成立农村产权交易市场，这与河南省农业大省地位是不相匹配的。建立完善的农村产权交易市场，是农村土地承包经营权抵押贷款的重要基础。农村产权市场的建立可以保障农户的权益，同地同权的市场可以让农户在市场交易中避免出现大规模的损失，也避免个别地方政府以征地为名来损害农民利益。

二、农村土地承包经营权抵押贷款原则、思路及模式选择

结合河南省农业大省的地位和重要性，发展农村土地承包经营权抵押贷款十分必要和迫切。

(一)农村土地承包经营权抵押贷款模式构建的基本原则

河南省农村土地承包经营权抵押贷款模式构建时，必须要充分吸收国内外经验，在充分考虑农业大省金融供给不足和需求不足并存的现状，遵循一定的原则，发挥理论对实践的导向作用，才能将这一方式得以有效的实现。

1．农村土地集体所有制原则

农村土地集体所有是中国法律明文规定，而且从土地用途管制的角度来看，农村土地集体所有的属性和土地用途不得发生改变。因此明确农村土地承包经营权权限，不能改变农村土地集体所有的性质，更不能简单将其性质转变为建设用地。

2．政府支持的原则

农业贷款存在风险大、周期长的特点，如果缺乏政府支持，难以获得金融机构的青睐。目前河南省农村信用社开展的几笔业务，大多数是在政府引导下进行的，大部分金融机构在缺乏明确政策的情况下，尚未尝试开展。国外的实践表明，政府需要以直接或者间接方式对农村土地承包经营权抵押贷款给予支持，可以是直接提供贴息贷款，也可以是以利息补贴等优惠政策，国内各地实践经验均显示当地政府通过制定明确的农村土地承包经营权抵押政策，建立较为完善的农村土地承包经营权交易市场，配套产权交易平台，对农村土地承包经营权进行确权来推动这一业务的快速发展。因此河南省农村土地承包经营权抵押模式研究必须要坚持政府支持的原则。

3．渐进式原则

中国改革成功的经验显示，渐进式的推进创新，是十分必要的。渐进式推进一般要经历三大过程：试点阶段、推广阶段、完善和发展阶段。在河南省农村土地承包经营权抵押的阶段，一定要先选择有条件的地区先进行试点，试点成功的基础上，总结经验进行推广，最后再进行完善并不断创新。

(二)农村土地承包经营权抵押构建的思路

农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展，必须建立包含资金需求方、资金供给方、政府以及其他经济组织在内的完整体系，结合地区的具体特征，来选择较为适宜的方式。

1．农村土地承包经营权抵押业务的主体分析

(1)资金供给方：在国家政策的倡导下，金融机构业务下沉已经成为一大趋势，股份制银行、涉农金融机构均有可能参与其中，因此如何调动金融机构的积极性，根据其产品开发的特点，由资金需求方自行根据市场原则进行选择，来确定最终的资金供给方。

目前根据河南省金融机构的发展现状，涉农业务的开展，更多还是要依托于河南省农村信用社和中国邮政储蓄银行河南省分行。原因在于其基层组织的广泛性和扁平形式，目前村镇银行等新型农村金融机构数量和规模还相对有限，分布在乡村的金融机构主要是以信用社和邮储银行为主，其生存土壤在农村，发展空间也应坚持在农村。此外，河南省农村信用社和中国邮储银行河南省分行深植于农村地区，业务网点广泛，具有开展农村土地承包经营权抵押贷款的先天优势。

(2)资金需求方：目前资金需求方主要是以农户和企业为主，目前河南省较大部分农户对于农村土地承包经营权抵押并不熟悉，且不愿意按照这一方式融资，因此要调动农户的积极性，解决传统农区农户需求不足的问题。

(3)政府部门：出台相应的政策，鼓励金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，构建完善的农村产权交易市场，加强推进农村土地承包经营权的确权工作。

(4)其它农村经济主体。依据当前农村金融发展情况，农村土地承包经营权的确权工作完成后，金融机构仍然很难愿意对农户直接进行贷款，就需要将农户组织化，来获得贷款。具体的思路：一是由农户加入农村专业合作组织，以土地承包经营权进行入股，农村专业合作组织作为中介担保机构，形成农户+专业合作组织+农户的模式；二是依托担保机构，由担保机构进行担保来获得贷款，但这一方式可能适合种粮大户，对于一般小规模农户，担保机构因资金额小、过于分散而不愿介入。

2．农村土地承包经营权抵押业务具体思路

(1)加快政策出台，提供业务开展依据

由于国家政策先行，法律及地方政策落后，因此河南省政府要尽快出台《河南省农村金融综合改革试点方案》，明确农村土地承包经营权确定的范围包含哪些，抵押贷款的登记部门；土地使用权抵押权的合法凭证(土地他项权利证)；地价评估；贷款条件和程序；处分抵押财产等业务办理细节和流程等内容，为各金融机构开展业务提供依据。规定了土地抵押收费标准：国土部门按土地评估值0.2%收取土地评估费。

(2)具体业务流程

首先政府部门要确定开展农村土地承包经营权抵押的金融机构，应该由当地法院给予法律依据，给予一定的支持，降低金融机构经营风险。

其次金融机构按照小额贷款规定，制定出相应的贷款产品，如授信额度，授信期限、利率以及还款方式等。

然后金融机构按照“业务营销→申请受理→授信调查→业务审查→业务审批→担保落实→贷款发放”的流程开展具体业务。

最后要根据业务开展情况，加强业务风险控制。首先贷款金融机构要对贷款进行跟踪监控、动态管理，严格贷前审查，加强贷中和贷后管理；其次是转嫁风险。获得贷款的农户或者是企业要参加一定的保险，获得贷款保险，当经营失败时，贷款无法收回时，可以从保险公司得到一定赔偿。

(三)农村土地承包经营权抵押的模式选择

根据各地农村土地承包经营权抵押的实践经验来看，虽然具体的形式有所差异，但是已经初步形成以政府为主导的自上而下模式和以市场为主导自下而上两种主要模式，结合河南省的实际特点，应该是因地制宜，在市场化条件较好的情况下，以市场为主导来开展，在市场化不充分的地区，由政府出台相应的政策，引导当地金融机构、农村经济主体带动农户参与这项改革。

1．自下而上的市场化运作模式

自下而上的市场化运作模式需要充分考察当地实际情况，由当地金融需求主体和当地供给主体自发沟通、联系，开发设计适合的产品和服务。主要由金融机构作为主要的发起人，对当地农村经济主体如农民专业合作组织、家庭农场等进行信用调查，建立信用档案，确定信贷规模，然后根据实际情况发放贷款。已有农户联保等形式的贷款同时可以引入，提高贷款额度。

中国邮政储蓄银行河南省分行在郑州试点即属于此种模式，中国邮政储蓄银行开发设计农村土地承包经营权抵押等信贷产品，邮储河南省分行以郑州市为试点地区，对当地种粮大户、农民专业合作社进行调研，开展信用调查，对其生产信息、采购信息、销售信息等进行调查，根据其经营状况、信用状况等，并结合银行贷款要求给予一定的贷款。

自下而上的市场化运作模式并非是政府不能干预，而是政府主要是出台相应的地方政策，在必要时提供一定支持和担保。

2．自上而下政府主导化的运作模式

该模式主要是需要强有力的政府进行推行，由政府财政部门或金融部门主导牵头，成立专门的产权评估机构，对土地承包经营权进行确权，要求或引导当地金融机构必须参与，可以采用政府财政贴息+保险公司担保等方式来降低金融机构的信贷风险，鼓励农户积极参与到这一贷款方式。

这一方式的实施必须要循序渐进，传统农区农户具有一定的保守性，对新事物的接受能力相对较慢，惠献波(2012)对农户参与土地承包经营权的意愿进行调研的结果显示出大部分农户对这一方式不感兴趣，而主要原因是农户对这一形式不熟悉。所以政府主导模式必须要有强有力的政府推动和资金保证，这种方式在小范围内可以采用，更大范围还是要以市场化为主导，由金融机构来推动更为适宜。

三、农村土地承包经营权抵押实施的保障措施

(一)对农村相关资产进行确权

对农村土地承包经营权确权工作进行明确部署，明确确权主体、内容、范围、程序等内容，借鉴邱县的经验，确立“成立组织——制定方案——摸底调查——入户核实登记——张榜公示——签订合同——发放权证——资料存档”的土地确权八步工作法，先采取试点确权，然后再推广，有步骤的在全省完成农村土地承包经营权等农村资产的确权工作。

(二)建立完善的农村产权交易中心

抵押担保贷款成败的关键在于抵押担保物的有效处置。构建完善的产权交易中心，设立咨询登记、产权交易、产权流转等信息平台和交易场所，向社会公布产权交易信息，提供产权交易培训、委托流转、交易策划等机构完善、信息全面、功能强大的交易平台，为土地承包经营权抵押担保的有效流转、高效处置等提供坚实的基础。

(三)建立科学的资产评估体系

为科学合理确定资产价格，必须建立科学有效的资产评估系统。政府部门应该成立相应的评估机构或者是聘请专门的评估机构，由专业的评估人员对农村资产进行准确评估，防止资产被低估或者虚估的现象出现，导致农村土地承包经营权抵押贷款市场出现混乱，以防止农户在贷款过程中的合法权益不能得到有效保障。

(四)培育农民信用观念和信用意识

培育农村市场信用，推行农村信用评级，建立农户信用档案，评选“信用户”、“信用村”，建立有效的信用等级制度，加强农户信用观念，通过对农户信用知识的传播指导，强化农户信用意识的形成，为农村土地承包经营权抵押贷款的有效开展培育诚信的市场参与主体。

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