水库移民城镇化安置模式：基本要素、制度障碍及体制安排

段跃芳， 窦春锋

(1. 三峡大学 水库移民研究中心， 湖北 宜昌　443002； 2. 黄河水利科学研究院， 河南 郑州　450000)



水库移民城镇化安置模式：基本要素、制度障碍及体制安排

段跃芳1， 窦春锋2

(1. 三峡大学 水库移民研究中心， 湖北 宜昌443002； 2. 黄河水利科学研究院， 河南 郑州450000)

摘要：由于土地资源越来越稀缺，特别是目前水利水电工程的建设向经济落后、人多地少、少数民族所占比例较高的西南地区集中，传统的土地安置模式面临越来越大的困难，城镇化安置模式成为理论界与实务部门研究与讨论的热点。本文从财产损失补偿方式、生产安置和收入恢复途径、资源配置机制等方面分析了城镇化移民安置模式的基本要素，并从移民管理制度、补偿制度、扶持制度、安全保障体系等方面分析了城镇化安置模式面临的体制安排缺陷，提出了推进水库移民城镇化安置模式的体制安排建议。

关键词：水库移民；城镇化安置模式；制度障碍；体制安排

引言

多年来，我国水利水电工程建设所产生的移民安置一直以来依赖传统土地安置模式。进入20世纪后，随着水利水电工程建设的步伐得到进一步加快，水库移民数量呈现不断增长的趋势。由于土地资源越来越稀缺，特别是目前水利水电工程的建设地点向经济落后、人多地少、少数民族所占比例较高的西南地区集中，传统的土地安置模式面临越来越大的困难。为了打破目前水利水电工程移民安置的困境与僵局，探索可行的移民安置模式势在必行。多年来不少专家学者对非农安置模式如自谋职业、城镇化安置、长效补偿模式等进行了一定的讨论。早在上世纪90年代，辜胜阻等[1]、朱农[2]、杨定国等[3]在讨论三峡工程移民安置问题上，提出要在发展大农业的基础上，利用三峡工程兴建的历史机遇，大力推进农村人口向城镇非农产业的流动与转化；朱兆华等[4]通过对广东省水库移民安置进行调查的基础上，提出水库移民安置应该转变思路，除少数条件较好的地方可安排农业移民在传统农业进行安置外，安置模式应转向城镇移民安置方向。杨文健[5]等提出了农村移民城乡联动安置模式能使水库移民中富余劳动力尽快从农业转向非农业，从农村转向小城镇，再转向发达地区，也能使小城镇经济对库区农村经济的辐射和带动作用尽快地发挥出来。胡宝柱等[6]提出了水库移民安置的社区模式，主张对安置区按照城市社区标准规划建房，并通过多种渠道解决移民的生产、生活问题，促进移民发展致富。颜帮全等[7]对三峡库区农村移民城镇化的制约因素和农村移民城镇化的对策进行了一些分析；郑瑞强等[8]在分析当前水库移民安置模式现状与现实挑战，结合青山嘴水库工程移民迁安过程中出现的城市楼房安置模式，探讨了青山嘴水库移民安置模式创新的背景，分析了实施城市楼房安置模式推进水库移民安置工作开展的创新机理。总的来看，不少学者积极开展了有关城镇化安置模式的讨论，提出的观点与见解促进了水库移民城镇化安置模式的讨论，但关于水库城镇化安置模式还有大量问题需要深入研究。本文试图就城镇化移民安置模式的基本要素、存在的体制缺陷进行分析的基础上，提出推进水库移民城镇化安置模式的体制安排。

一、水库移民城镇化安置模式的基本要素

一般来说，城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。一般来讲，移民城镇化安置模式是通过将农村移民转移到城镇进行生产和生活安置，移民不再从事传统的农业生产活动，从农民转变为城市居民。该种模式是对传统的农业安置模式的突破与创新。笔者认为，对城镇化移民安置模式需要从移民财产损失补偿的方式、生产安置和收入恢复途径和移民资源配置机制等基本要素进行讨论。城镇化移民安置模式的基本要素应包括以下几点：

一是财产损失补偿方式。补偿是财产征用人依据财产被征用人财产的货币价值支付给财产被征用人一定数额的资金，用以补偿其所受到的损失。补偿的基本出发点是恢复原状，并不能改善被征用人的生活水平。我国目前水库移民补偿标准较低，没有体现财产损失的市场价值。因此，移民所获得的补偿还不足以恢复和改善其生活水平，需要国家提供后期扶持。

二是生产安置和收入恢复途径。生产安置和收入来源恢复是任何一种安置模式的核心问题。我国过去一直采用传统的农业安置模式安置移民，这主要考虑到水库移民绝大多数由农民组成，让农民继续从事原来的职业，能够保持收入来源的连续性，不会产生较大的社会风险。但随着作为不可再生的土地资源越来越稀缺，采取传统的农业安置模式变得越来越不可行。因此，需要通过城镇化方式将移民向非农产业转移。对于移民来讲，安置方式的改变会面临很大的风险，必须采取有效的风险防范措施，以确保移民生产安置方式的平稳过渡，实现收入的恢复与改善。

三是资源配置机制。资源配置机制是指由谁对补偿资金使用和生产安置途径的安排等作出决策。由于水库移民具有非自愿性，目前水库移民资源配置基本以政府为主体，但是以政府为主体的资源配置方式与发挥市场机制在资源配置中决定性作用的大趋势存在明显的矛盾，导致移民资源配置效率不能达到最大化。

二、水库移民城镇化安置模式面临的主要制度障碍

改革开放以来，我国城镇化进程取得巨大成就。数据显示，1978年中国的城镇化率是17.9%，2014年达到54.77%，到2030年，中国的城镇化率将达到70%。我国工业化和城市化快速的城镇化导致大量农村剩余劳动力向城市转移。根据国家统计局发布《2013年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。其中，外出农民工16821万人，比上年增加211万人，增长1.3%；本地农民工10574万人，增加290万人，增长2.8%；按输出地分，东部地区农民工10664万人，占农民工总量的38.9%；中部地区农民工9446万人，农民工占农民工总量的34.5%；西部地区农民工7285万人，占农民工总量的26.6%[9]。根据有关学者的研究，2009年，全国农民人均纯收入为5153元，其中家庭经营性收入为2527元，所占比重为49.04%，工资性收入为1853.73元/人，所占比重38.94%[10]。这表明，农民的收入来源越来越依靠打工等非农收入途径。在水库移民安置实践活动中，在土地资源约束条件越来越紧的条件下，寻找非农化的安置途径是不可回避的选择。理论与实际工作者也适应我国城镇化的基本趋势，积极采取基于城镇化的非农安置模式，积极应对我国越来越严峻的水库移民安置形势，在没有经验可借鉴的情况下，经过大胆探索，积累了一些成功的经验。但从总体上看，目前我国水库移民安置模式仍然没有摆脱传统的土地安置模式的束缚，城镇化移民安置模式基本上处于探索试验阶段，并没有成为移民安置模式的主流形式。尽管我国今后将大力推进城镇化的步伐，但在水库移民安置方面推进城镇化安置模式会存在许多障碍，主要是缺乏鼓励水库移民进城镇安置的制度安排。

(1)缺乏鼓励移民城镇化安置模式的移民管理制度。我国现行移民管理制度是建立在传统的农业安置模式基础上，围绕着如何将农民在土地上安置制定了一系列管理制度。在传统农业安置模式下，政府的作用与角色在移民安置全过程中发挥主导作用，政府一般是各种安置活动的决策者，政府需要对移民负责到底，移民往往处于被动消极的地位，缺乏决策的权利。但在城镇化安置模式下，政府的作用需要从以前的主导移民安置过程，如制定与实施规划、发放移民补偿资金、为移民调整与分配土地、管理移民项目与资金、实施移民后期扶持政策等向为移民创造就业与创业环境与条件转变，如为移民提供培训服务、制定促进移民自主创业的政策与扶持措施、发展城镇经济以为移民创造就业机会、建立与完善移民社会保障体系、强化城镇移民风险防控等。然而目前在水库移民管理制度中缺乏基于城镇化移民安置模式的一系列制度安排，如城镇化模式下的市场化补偿政策，就业与自谋职业政策，移民住房重建政策，社会保障政策等还十分不完善，或者还没有建立起来。在缺乏鼓励与探索城镇化移民安置模式的制度与政策背景下，地方移民管理部门仍然摆脱不了传统管理体制与模式的桎梏，缺乏进行制度创新的内在动力，思维模式被束缚在传统的土地安置模式上，导致目前许多水利水电工程移民安置的困局无法改变。

(2)缺乏合理公平的补偿制度。在水库移民安置过程中，成本、收益因素特别是货币成本和收益在移民的迁移决策中占有主导地位。特别是在经济落后的贫穷地区，促使人们自愿迁移的动力是迁移获得的收益可能大于迁移成本。对于大多数农村移民来讲，他们作为经济人具有一般经济人的追求利益最大化的行为理性，谋求尽可能高的补偿、迁入生产及生活更好的居住地、追求迁出后更高的收入和生活水平[11]。因此，影响他们是否自愿搬迁的因素主要是搬迁后的收益是否大于搬迁的成本。但是从目前我国水库补偿政策来看，补偿标准是由国家单方面强制制定的，补偿的基本原则是“前期补偿补助，后期生产扶持”，补偿标准没有考虑到移民财产的真实损失，只是对移民损失的部分补偿，移民获得的补偿费用并不足以恢复和改善搬迁后的生活水平，也就是说补偿政策没有建立在成本收益理论的基础上，移民不能直接与政府讨价还价，缺乏激励移民搬迁的经济动力，面对城镇不断高涨的房价以及生活成本的不断攀升，同时在就业存在不确定性的情况下，移民预期在搬迁到城镇后生产生活面临巨大不确定性的情况下，要实施农村移民城镇化安置模式必然面临巨大困难。

(3)缺乏促进移民能力提升的帮扶制度。在推进移民城镇化安置模式过程中，相对于移民住房重建等而言，移民的就业与创业是最复杂最困难的问题。应该说城镇化移民安置模式的核心问题是移民就业与创业问题。在传统的移民安置模式下，政府部门通过分配或调整土地使移民获得一份土地，保证移民能继续从事原来的农业活动。这样移民能继续从事原来的职业，不需要承担较大的风险。但城镇化安置模式移民的就业与自谋职业完全取决于就业市场和经商环境。但水库淹没破坏了原来的经济社会与文化体系，一个新的系统重建需要很长时间，而新的系统建设与发展过程中往往不能从旧系统中转移出来的人口提供充足稳定的工作机会。尽管一些地方在促进移民在城镇就业与创业方面采取不少措施，如为移民提供培训、设置公益岗位，提供小额贷款等，但这些措施并没有实现预期的效果。例如，在三峡库区移民安置过程中，为解决三峡工程移民的就业问题，曾经通过采取发展小城镇的方式为城镇移民、占地移民、农村迁移到城镇的移民解决就业问题，通过兴建商业设施、工业企业等为移民创造就业机会，但由于城镇搬迁后，打破了原来的商业环境与体系，许多移民在新城镇里经商面临很大困难。巴东县在1998年为了安置城镇居民和占地移民，在新县城云沱移民安置区结合居民区建设了一条商业街，布置了近200个商业门面，由于地理位置较为偏僻、流动人口较少，加上移民自身经营能力的限制，许多移民无法维持正常的经营活动，纷纷关闭与转让门面。到2012年底时，能正常经营的门面不到原来规划的20%，导致许多移民基本生活得不到保障，不少移民将“商业街”称为“伤心街”。因此，在城镇迁建过程中，由于城镇功能不完善，对就业的吸纳能力非常有限，加上移民帮扶制度存在缺陷，移民面临很大的失业风险，导致许多地方推进城镇化安置模式遇到很大困难。

(4)缺乏有效的移民社会风险规避制度。移民在城镇中进行安置，意味着移民生活的社会环境发生重大变化。由于城市社会环境与农村社会环境存在很大差异，许多农民进城后出现各方面的不适应，与城市居民在语言、习惯、行为等各方面存在很大差异，在心理上有低于城市人一等的自我意识，感觉到他们居住的城市并不是他们真正的家，同时他们的生存状况与城市居民可能形成很大反差，导致他们心理失去平衡，从而产生怨恨和不满的情绪。他们需要很长的时间来调整适应城市的生活环境，而他们是否能尽快调整自己直接影响到他们在城市安置的稳定性。一旦移民在城市中无法得到妥善安置，生活没有着落，移民的不满与怨恨情绪就可能逐渐积累，最终有可能导致影响社会稳定的群体性事件。目前水利水电工程移民是中国社会中最不稳定的群体之一[12]。移民社会风险的规避与防范机制还很不完善，妨碍了移民城镇化安置模式实施与推进。

三、推进移民城镇化安置模式的体制安排

城镇化安置模式是我国今后水库移民安置的一个基本方向，但需要对其可能遇到的困难与阻力做出足够的估计，采取必要的措施与对策，为移民城镇化安置模式的推进创造必要的条件与环境。目前城镇化安置模式在全国的实施与发展情况存在很大差异，有少数地方通过大胆探索摸索到一些成功经验。从总体上看，移民城镇化安置模式还处在试验与探索阶段，尚未成为水库移民安置模式的主流。为了推动城镇化安置模式逐步取代传统的土地安置模式，需要克服众多困难，为推进城镇化安置模式营造必要的内外环境，降低城镇化安置模式的社会风险。

一是加快移民管理体制改革。从目前我国移民管理体制来看，政府仍然在资源配置中承担主要的角色。尽管由政府配置资源，能保证移民搬迁任务在规定时间完成，但由于信息不对称以及存在的代理成本问题，这种资源配置方式会导致行政命令代替市场机制，降低移民安置的经济效率。在市场经济条件下，作为安置主体的移民通过参与各种资源分配的决策活动，能充分了解各种补偿与安置模式的收益与风险后做出有利于自己的迁移决策，能显著地提高移民安置的效率。因此，在采用城镇化移民安置模式时，需要对现行移民管理体制进行改革，引入市场机制，主要由市场机制决定移民安置过程中的资源配置，政府的作用主要转向对移民安置进行宏观指导、控制与监督。

二是制定市场化的财产补偿制度。在市场经济背景下，建立市场化的财产补偿制度是实现公平合理补偿，推进城镇化安置模式的必要制度安排。建立在市场机制基础上的补偿标准是移民对其财产真实受偿愿意的体现，能够提高移民预期收益，产生足够的经济动力促进移民主动搬迁，自主选择包括城镇化安置模式在内的各种非农安置模式，形成政府、业主和移民多赢的局面，实现水利水电工程建设的帕累托改进。但实现市场化的补偿政策，涉及我国土地等财产补偿政策的重大调整。目前国家有关部门正在抓紧相关政策，积极推进征地补偿制度的改革。2012年11月国务院讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。该《草案》决定对农民集体所有土地征收补偿制度进行修改，大幅度提高征地补偿标准。如果该《草案》获得通过，土地补偿标准将进一步市场化，移民预期收益将会得到大幅度提高，这将为移民选择城镇化安置模式创造有利的经济条件。

三是建立移民收入来源替代机制。移民城镇化安置模式的核心是移民搬迁到城镇以后的收入来源问题。根据现行土地征收制度，移民让渡土地后从工程建设中获得的直接好处主要是一次性补偿费用，该补偿费用并没有反映土地的真实价值。移民作为项目建设的主要利益相关者，投入了各种有形与无形的资本，因此，应当与工程业主一起参与工程效益的分配。因此，推进城镇化安置模式，需要改变一次性的补偿方式，通过协商建立移民与工程业主风险共担、利益共享的利益共同体，这种利益共同体应该能保证移民获得与其投入相称的收益。移民在分享工程的必要收益后，具有搬迁到城镇后的基本收入保障。在搬迁城镇后，再通过对移民进行培训，使他们具备在城市获得工作和收入的能力，从而保证其收入得到恢复和提高。目前在西南地区水电开发过程中，工程业主、地方政府和移民突破现有政策框架的限制，通过协商创造出了一些新长效补偿安置模式[13]，这种模式可以在保证移民基本收入得到保障的前提下，鼓励移民集中居住在城镇或者移民社区，是实现移民城镇化安置的一种有益的尝试。因此，要推进移民城镇化安置模式的实施，必须建立移民收入来源替代机制。否则，仅仅将移民安置到城镇居住，不考虑搬迁后移民的基本收入来源，移民贫困风险就很难得到规避。

四是建立有效的就业扶持制度。推进城镇化安置模式，除了需要进一步完善现行的就业培训体系，提高培训效果，最重要的是要在提供移民的就业机会和支持移民创业方面对移民进行扶持。首先是保障移民从地方产业发展中获得更多就业机会。对于地方政府利用移民资金进行招商引资，应将移民从招商引资项目中获得就业机会受益作为政府使用移民资金的先决条件。政府在利用移民资金招商引资时，由于民营资本的逐利性，这些企业主要目的是争取资金，赚取更多利润，获取更高的投资回报，并不把解决移民就业困难放在优先地位，因此，政府在进行招商引资时，需要将移民的就业需求放在首要地位，采取激励措施鼓励企业优先聘用移民；二是采取措施鼓励移民创业，促进移民微型企业发展。在移民安置过程中，发展微型企业是移民创业的有效途径之一，微型企业由于投资小、规模小、适应性强，风险相对较小，成为移民创业的主要形式，受到许多地方政府的推崇[14]。例如为了促进三峡移民创业与就业，重庆市政府2011年6月审议通过了《重庆市人民政府关于大力发展微型企业的若干意见》，提出发展6万户微型企业，新增30万就业岗位的目标，其中将三峡库区移民作为重点扶持对象之一。因此，通过制定扶持政策如生产扶持、技术扶持、资金扶持、销售扶持等政策鼓励移民发展微型企业，可以为有创业潜力的移民解决生计与就业困难。

五是对移民社会保障体系的建设进行支持与补贴。在我国土地资源约束越来越严重、工业化和城镇化快速发展的大背景下，对水库移民财产损失按市场价值进行赔偿，将移民在城镇中进行安置，实现自主就业和自我发展是今后水库移民安置的基本方向。由于从传统农业安置模式向以城镇化安置模式为主的非农业安置模式转变必然存在潜在的风险，在目前土地补偿费用不能保证移民恢复和改善移民基本生活水平的情况下，需要通过建立移民社会保障体系替代土地对移民所具有的保障功能，使移民在转变安置方式后获得安全保障[15]。考虑到目前水利水电工程的土地补偿费用较低，移民缴费能力不足，需要对进入城镇安置的水库移民社会保障体系建设进行补贴与支持。应考虑建立水库移民社会保障专项资金的方式对移民社会保障体系建设进行补贴。施国庆等[12]等建议水库移民养老保险资金来源为个人缴费、政府补贴和集体补助、中央政府与地方政府专项补贴资金和水利水电开发业主的专项资金，但各自承担的比例需要进行研究。

四、结论

目前在我国土地资源约束越来越严重的情况下，适应我国城镇化和工业化快速发展的趋势，改变传统的农业安置模式，推进水库移民城镇化安置模式是解决当前我国水利水电工程移民安置困境的重要途径。由于目前在移民管理制度，补偿制度，扶持制度，安全保障体系等方面还存在许多制度障碍与制度缺陷，严重地妨碍了水库移民城镇化安置模式的实施。尽管一些地方在大胆地探索移民城镇化安置的各种具体方式，但由于政策法律不到位，这种模式存在巨大的潜在风险。因此，需要系统地构建有利于实施水库移民城镇化安置模式的政策与法律制度，减少和规避水库移民城镇化安置模式的不确定性，保障水库移民安置模式从传统的农业安置模式稳步向城镇化安置模式转变，形成城镇化和工业化背景下移民、业主和政府多赢的新格局。

参考文献：

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[责任编辑：马建平]

中图分类号：D 632.4

文献标识码：A

文章编号：1672-6219(2016)01-0014-05

作者简介：段跃芳，男，三峡大学经济与管理学院教授，管理学博士。

收稿日期：2015-09-24