新行政诉讼法一般起诉期限变化问题研究——以房管行政为主要分析对象

□杨 晓

新行政诉讼法一般起诉期限变化问题研究
——以房管行政为主要分析对象

□杨 晓

( 华东政法大学 法律学院，上海 200042)摘要：全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》对行政诉讼的一般起诉期限作出重大修改,将诉讼期限由原来的三个月延长至六个月。此番修改延长了诉讼周期，增加了行政机关应诉压力，对行政机关的行为效力、权力行使产生了重大影响，也对行政机关在依法行政，保障相对人合法权益，积极解决行政纠纷等方面提出了更高的要求。

一般起诉期限；行政诉讼法；行政机关

行政诉讼的一般起诉期限，是指法律规定的当事人直接向法院提出司法保护的有效期间。一旦超出这一起诉期限,当事人的合法权益将不再受到法院的司法保护。2014年11月1日，《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》(以下简称《修改决定》)由全国人大常委会表决通过，该决定在行政诉讼一般起诉期限方面作出了重大修改。那么修改的内容为何？如此修改会带来何种影响？作为行政诉讼被告的行政机关面对起诉期限的变化又该如何应对呢？笔者以上海市房管局为主要分析对象，对一般起诉期限的变化问题进行了如下研究。

一、原《行政诉讼法》有关一般起诉期限的规定

原《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。” 行政诉讼一般起诉期限就主要规定在这一条文中，应当注意的是，能够在 “三个月”内提请法院司法保护的构成要件是当事人必须已经知道行政机关作出了该行政行为，并且知悉了自己享有的诉权。

该条文只标明了一般的起诉期限，即当事人知道有影响自己权利义务的行政行为作出且了解自己有权向法院请求司法保护，然而在现实生活中，由于相对人在行政法律关系中常处于被动地位，且法律观念、维权意识普遍淡薄，存在明知其合法权益受到违法行政行为的侵犯而在三个月内未能及时提起行政诉讼、通过司法渠道维权的情况。更有甚者，连行政机关作出了影响自己权利义务的行政行为都不知晓，更不可能通过行政诉讼维权。为此，《最高院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条进一步细化了对于行政诉讼一般起诉期限和最长诉讼保护期限的规定，规定当事人知道行政行为作出，却不知道自己诉权的情况下，其一般起诉期限自知道或应当知道之日起计算，但最长不得超过2年；在当事人不明悉行政机关行为内容的前提下，当事人的起诉期限从他知道或应当知道该行为内容之日起计算，但是当行政机关的这一行为涉及了当事人的不动产权益时最长诉讼保护期限是20年，其他行为的最长诉讼保护期限是5年。 随着社会经济的发展，公民与行政机关之间行政纠纷逐渐增多，原《行政诉讼法》关于一般起诉期限的规定在实践过程中遇到了越来越多的问题。相较于民事诉讼法规定的两年诉讼时效，原《行政诉讼法》规定的三个月起诉期限，经检验，明显短于实践所需，在当事人知道行政行为被行政机关作出后，要在短短的三个月内充分知晓自己的权利是否受损以及是否有权提起诉讼是十分困难的。此外，当前我国公民大多对法律规定知之甚少，尚未形成积极的维权观念，对“民告官”结果持消极悲观态度，即使其意识到自己的合法权利受到了行政机关行政行为的侵犯，也常常会犹豫，而导致三个月的起诉期限已过却未及时提起行政诉讼。三个月起诉期限的规定在实践中不仅导致法院未能充分行使对行政机关的司法审查权，实现对当事人的司法救济，而且间接导致当事人不得不采取信访等非常规途径维权，大大增加了信访机关的工作压力，影响社会稳定。

二、新《行政诉讼法》有关一般起诉期限规定

《修改决定》将原法第三十九条改为现第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

该条修改的最大亮点在于将一般起诉期限由原来的3个月延长至6个月。从域外国家行政诉讼一般起诉期限的规定来看，虽然各国对起诉期限的时间长短规定不同，如英国将起诉期限规定为3个月；法国将其限制在2个月；日本的起诉期限是6个月； 韩国的起诉期限则为90日，但最长一般不超过6个月。从立法目的上看，通过将当事人的起诉期限加以限定，一方面能够提醒权益受到侵害的当事人及时向法院寻求司法救济，另一方面也能够使行政法律关系免于长期处在不确定状态[1]，过短的起诉期限不利于当事人的权利救济，过长的起诉期限又会使行政法律关系在较长时间内处于不确定状态。结合我国法制实施现状和域外国家立法经验，考虑到我国公民当前权利意识和法律知识较为欠缺，若既要确保行政行为的稳定性，又要实现对公民、法人或其他组织合法权利的最大化保护，那么将行政诉讼的一般起诉期限延长至6个月是较为合理的。

此外，第四十六条的另一个重大修改是将一般起诉期限的起算点由“知道作出具体行政行为之日起”修改为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起”。合理的起算点既能有效保障当事人的诉讼权利，又能兼顾行政效能，具有十分重要的作用。原起算点中“知道”带有较强的主观性，是从相对人主观角度出发，很难界定。一般情况下，行政机关在作出行政行为后都应当将相应文书送达至行政相对人，此时行政机关完成了送达程序，相对人也就“应当知道”行政行为已经作出，故而起算点中“应当知道”的表述更具客观性。新的起算点兼采“知道”和“应当知道”，是主客观描述相结合的一种规范的法律术语[2]，实际上是强调了行政机关的告知义务。

第四十六条第二款还将原本散见于司法解释中的最长诉讼保护期限的规定纳入到法条中，并加以完善。最长诉讼保护期限，是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限。[3]如果当事人无法“知道或应当知道”行政行为的作出，行政诉讼的起诉期限则一直无法开始计算，这将导致行政法律关系无限期的处于不确定状态。而设置最长诉讼保护期限正表明了行政诉讼不仅要考虑权利保护的价值，而且要考虑行政秩序的稳定、行政行为的效率以及公共利益的需要。[4]

三、一般起诉期限变化对房屋管理部门履职的影响

(一)一般起诉期限与一审审理期限的延长影响行政机关行为效力的发挥

除了将行政诉讼一般起诉期限由原来的三个月修改为六个月，新《行政诉讼法》还在第八十一条中规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。”立法机关将行政诉讼第一审案件的审理期限由原来的三个月延长至六个月，主要是因为原一审审限三个月的规定大大短于民事诉讼第一审案件六个月的审理期限，不符合法制统一原则，也不利于彻底解决行政纠纷，保障当事人合法权益。随着行政案件的复杂性和专业性日益凸显，案件的审理难度不断加大，行政诉讼案件数量逐年递增，法官在按期结案的绩效考核指标压力下，不可避免的会出现仓促下判的情况，无法保证审判质量。[5]

上海市住房保障和房屋管理局(以下简称房管局)作为上海市政府直属机构，在享有广泛行政职权的同时还担负着行政诉讼应诉工作的重大责任。本次行政诉讼法修改同时延长了当事人一般起诉期限和法院一审审理期限，从数字上看，按照原《行政诉讼法》的规定，一般情况下，自公民、法人或其他组织已经知道行政机关作出了影响自己权利义务的行政行为，并且知悉了自己享有的诉权而向法院提起诉讼请求司法救济，再到法院一审审理终结，最长只需6个月。但是按照新《行政诉讼法》的规定，自当事人知道或应当知道行政行为作出到法院审理终结却需要整整12个月的时间，是原规定的一倍。这意味着房管局作出的行政行为(如对各种违法行为的行政处罚、对各种行政项目的许可审批)的效力在12个月的起诉和受理期限内都将处于不确定的状态。这虽然一方面有利于保障当事人权利，促使房管局纠正自己的错误，但另一方面也导致房管局正确的行政行为未能及时生效，影响公共利益以及其他公众合法权益的实现。

(二)一般起诉期限的延长提醒行政机关重视发挥简易程序的作用

新《行政诉讼法》出于降低当事人诉讼成本、提高行政诉讼效率、合理配置司法资源等目的的考虑，新增了行政诉讼简易程序的规定。简易程序设立的法理依据是行政机关在作出行政行为时所遵循的“先取证、后裁决”原则(亦称“案卷排他性”原则)。根据该原则，行政机关在作出相关行政行为前，就已经将其适用的全部事实和证据清晰地呈现在案卷中，在行政案件审理过程中，法官只能从该案卷中获取所需的事实和证据材料，了解案情并作出客观的判断。因为行政机关在诉前已经先“履行”了“举证责任”，故而适用简易程序的行政案件能够较快审结，有效提高诉讼效率和行政效能。

由于前述一般起诉期限和一审审理期限都被延长，房管行政面临当事人行政救济周期延长，本机关行政效率下降的问题。但是行政诉讼简易程序的设立，为房管局解决保障当事人诉权和提高行政行为效率这一矛盾提供了新的思路。

依照新《行政诉讼法》第八十三条的规定，适用简易程序的行政案件审限为45天，也即一般情况下，自公民、法人或其他组织知道或应当知道行政行为作出之日到向人民法院提起行政诉讼，再到法院适用简易程序审结，其最长周期只需6个月+45天，较适用普通程序案件的12个月的周期大大缩短。

此外，新法第八十二条除了在第一款中规定三种可以适用简易程序的具体情形(依法当场作出的、涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件的)，还在第二款中规定一审当事人各方可合意选择适用简易程序而无需经过人民法院的同意。这意味着，房管局可通过与当事人积极协商适用简易程序，来节约双方诉讼时间和诉讼成本，应对行政诉讼一般起诉期限和一审审限均延长的情况，争取将12个月的诉讼周期缩短，从而提高房管行政效率。

(三)一般起诉期限的延长影响房管局行政强制执行权力的及时行使

参考上海市房管局的行政权力清单梳理表，该机关享有各种类型不同的行政权力，为了保障这些权力的行使，特别是确保“组织协调房屋征收(拆迁)违规行为的查处工作”、“依法对各种违法行为进行行政处罚，依法处理各种房产权属纠纷”等需要国家强制力保证实施的职责得到切实履行，房管局的行政强制权至关重要。

根据《行政强制法》第十三条的规定，只有法律可以设定行政强制执行权，法律没有赋予行政机关强制执行权的，作出行政决定的行政机关只能向人民法院申请由法院予以强制执行。由于房管局的权力清单中没有法律授予的行政强制执行权，所以它只能向法院申请强制执行。又根据《行政强制法》第五十三条规定，当事人既不履行行政决定又不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以自期限届满之日起3个月内申请人民法院强制执行；以及《行政诉讼法司法解释》第八十八条规定，申请期限是自被执行人的“法定起诉期限”届满之日起180日。因此，没有被法律赋予行政强制执行权的行政机关若想要对拒不执行行政决定的相对人予以强制执行，必须等待相对人享有的“法定起诉期限”(原规定3个月，修改后6个月)经过后的180日内向人民法院提出强制执行申请。故被执行人的“法定起诉期限”对于行政机关申请强制执行期限的起算有着决定性的作用。

新法将一般起诉期限由3个月延长至6个月，间接延长了房管局能够向法院申请强制执行的期限，实际上对房管局的行政强制执行权力造成了损害。从房管局的职权性质和管理事项上看，房管局作出的行政行为一般具有较大影响力和较强的紧迫性，然而起诉期限的延长却会使房管局的行政行为在一段较长的时间内处于不确定状态。这种不确定状态既会降低房管局行政工作效率和权威性，又不符合法的安定性原则，因为“只有行政行为效力尽早地获得确定,具有不可争性,才能使行政行为所形成的新的社会秩序安定下来”[6]。

(四)一般起诉期限规定的变化对房管局告知义务的履行提出了更高要求

新《行政诉讼法》给一般起诉期限起算点的规定增加了“应当知道”这一要件，间接强调了房管局在作出行政行为后应当及时告知的义务。然而据笔者了解，房管局乃至实践中绝大多数的行政机关在履职过程中都偏重强调行政行为内容的合法合理性，却常常忽视了行政行为程序合法的重要性，从而引发一系列行政纠纷。只有房管局在作出行政行为后及时送达相应文书，告知相对人行为的内容和其享有的诉权与起诉期限，才能切实保障相对人的知情权、陈述申辩权和寻求司法救济的权利，同时使作出的行政行为及时得到贯彻实施，提高本机关行政效能与社会公信力。

此外，在行政诉讼中，若作为被告的房管局主张原告的请求已经超过诉讼时效，则必须提供证据证明原告在法定起诉期限之外就已经“知道或应当知道”行政行为的作出，而这只有在房管局及时履行告知义务的前提下才可能实现。

四、以房管局为代表的行政机关如何积极应对一般起诉期限的变化

第一，依法行政，有理有据。行政机关应当严格遵循依法行政和职权法定原则，依法行使权利清单中列举的权力，做到作出的每一个行政行为都有相应的法律依据。

第二，程序合法正当。行政机关在作出行政行为前应当认真听取相对人的陈述申辩，必要时依法进行听证。行政活动做到公开、公平、公正，以保障相对人的知情权、参与权。在作出行政行为特别是对相对人不利的行政行为时，应当听取意见、说明理由，并在作出行政行为后及时告知相对人行为内容及其享有的诉权和起诉期限。

第三，行政裁量兼顾合法性和合理性。在享有自由裁量权的领域，行政机关作出的每一个决定应当在合法前提下，兼顾行政效能、当事人权益和社会公共利益，所采取的措施和手段应当适当、必要，符合比例原则。

第四，严格遵循“先取证、后裁决”的原则。鉴于行政机关作出的行政行为对相对人的利益影响较大，社会关注度高，影响力大，故而在作出行政行为前行政机关必须注重证据的获取和保存，获取证据的手段、程序合法正当，获取的证据必须能形成完整的证据链以支持所主张的行政行为。

第五，积极通过调解、和解解决纠纷。如前所述，起诉期限的延长必将导致行政机关作出的行政行为在较长时间内处于不确定状态，不利于行政机关树立权威，也不利于后续程序的进行(如行政强制执行)。因此当发生行政纠纷时，行政机关应当尽量通过调解、和解等手段解决纠纷。例如，房管局在组织协调房屋征收时，若相对人对房屋征收的补偿额产生异议而不予配合，应通过积极协商和解来解决纠纷，避免进入诉讼程序降低行政效能。

第六，在诉讼过程中，争取同当事人达成合意选择适用简易程序。如果已经进入行政诉讼阶段，行政机关应当积极同当事人达成合意选择使用审限较短的简易程序，以减轻双方诉讼压力，尽快解决矛盾，确定行政行为效力。

正所谓“牵一发而动全身”，新《行政诉讼法》中一般起诉期限的变化会导致行政诉讼中起诉期限、审理期限、行政强制执行申请期限等相关规定的变化，并对行政机关的行政行为造成一系列重要影响。行政机关只有针对《修改决定》对自己今后的履职工作进行相应的调整以适应法律规定的变化，才能更好地履行行政职权，提高行政行为的合法性和公信力，同时切实保障公民的合法权利，减少执法过程中的纠纷，提高行政效能。

[1][3][5]全国人大常委会法制工作委员会行政法室.中华人民共和国行政诉讼法解读[M].北京：中国法制出版社，2014.

[2][4]江必新，邵长茂.新行政诉讼法修改条文理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2015.

[6]林俊盛.论行政诉讼起诉期限的适用范围——以行政诉讼类型化为视角[J].甘肃行政学院学报，2012(6).

A Study of the General Statute of Limitation in New Administrative Procedure Law——Taking the Housing Administration as the Analysis Object

Yang Xiao

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

The Standing Committee of the National People's Congress has passed the amendment on the Administrative Procedure Law, in which the General Statute of Limitation has been modified from 3 months to 6 months. This modification not only lengthens the administrative procedure period, but also places more pressure on administrative departments, and has a significant impact on the exercise of public power. Besides, it also makes higher demands on administrative departments to administration according to law, protect the rights of citizens and solve disputes voluntarily.

general statute of limitation; Administrative Procedure Law; administrative department

2015—10—20

杨 晓(1992—)，女，浙江金华人，华东政法大学法律学院，全日制法学研究生。

DF74

A

1008—8350(2016)01—0044—04