现代大学章程建设问题及对策

□李晓晨

( 山西广播电视大学 文法学院，山西 太原 030027)

现代大学章程建设问题及对策

□李晓晨

( 山西广播电视大学 文法学院，山西 太原 030027)

回顾了现代大学章程的历史脉络，发现我国现代大学章程存在内容高度相似、校友和学生家长权利和义务方面存在缺失、处理大学与社会外部关系的层面上收效甚微三大问题，继而提出我国现代大学章程建设的三大途径，即结合本校实际突出个性和特色、重视校友和学生家长权利和义务方面的实现以及引入评估、监督机制和配套措施等。

现代大学章程；法制建设；途径

大学章程一词属于“舶来品”，最早出现在西方大学当中。我国的大学章程可以追溯到1902年由清政府颁布的《京师大学堂章程》。20世纪50年代初，教育部公布了《北京师范大学章程》。之后，章程的制定很少提及，直至21世纪初。2011年末教育部提出将制定大学章程作为当前阶段高等教育发展的重点任务之一。2012年，教育部要求全国各地高等学校开展大学章程的制定工作。截至到2015年7月，全国所有211工程高校的大学章程已经分批全部通过教育部审核认定。根据教育部的规定，力争在2015年底实现全国高校一校一章程的既定目标。

一、大学章程的意义

何为大学章程？到目前为止，大学章程也没有一个统一的、确切的定义。总体概括起来就是，大学章程是一所大学的组织规程，以文本的形式对大学的使命、任务及管理等重大事项做出全面规定的规范性文件，同时大学章程也是一种文本形式的准则和守则。大学章程之于大学，就如同宪法之于国家。换句话说，大学章程就是一所学校的根本大法，上承国家法律法规，下启学校规章制度。

二、我国大学章程建设过程中存在的问题

因为我国大学基本处于“先有大学，后有章程”的特殊情况，所以大学章程的制定应该注意以下几种关系：第一，大学章程和大学规章制度的关系。大学章程应是一所大学的核心法规，其他规章制度不能与其相冲突。第二，大学章程继承和创新的关系。我国的大学章程既要继承西方大学章程的精髓，又要做适合我国国情社情校情的创新。第三，学术权力和行政权力的关系。大学章程强调教授治学，目前大学的内部治理基本情况是行政权力主导，学术权力式微，行政权力和学术权力界限范围划分不清。这就更需要大学章程来厘清两者之间的界限。

目前，我国大多数高校的大学章程已经经过上级主管部门教育部的核准颁布实施，但是研究其大学章程，在建设的过程中我们不难发现其中诸多的问题：

(一)各高校大学章程的内容高度相似

对比各个高校公布的大学章程，我们不难发现，其结构高度相似，基本归结为总则、办学宗旨、管理体制、财务制度、学校的权利与义务、附则等几大章节,其内容中均有大学精神、办学理念、培养目标、大学文化、教授治校，虽有文字的差别，但表述的本质高度相似，毫无特色。把大学名称删去，其大学的章程几乎放之四海而皆准适用于任何一所高校。大学章程是一所学校宪法性质的文件，必定融合了其几十年甚至上百年的历史积淀和文化传承，在中国的众多高校中应该具有其鲜明的特色，大学章程是区别本校与其他高校的本质属性，是其大学精神的彰显，是其大学文化的表征，是其大学传统的缩影，是任何一所学校无可替代的。例如，广州大学作为一所2000年由广州师范学院、华南建设学院(西院)、广州教育学院、原广州大学和广州高等师范专科学校等高校合并组建而成的综合性大学，其大学章程中却并没有过多地体现出其大学的特色、历史渊源和不同于其他高校的办学理念；中国人民大学作为中国教育部直属 ，国家“985工程”、“211工程”重点建设高校，在其大学章程中并没有更多地体现出其独特的办学特色和理念；上海外国语大学作为国家“211工程”的重点大学，作为外语类院校的顶尖高校，在其大学章程的制定中只提到学校要积极弘扬中国优秀文化，大力引介世界先进文化，努力培养胸怀天下的大学文化这样笼统的大学方向和特色。上述三所大学单从大学章程上看，去掉诸如校徽、校章、校歌和校址等具体信息之外，我们很难分辨出其各自独特的本校特色。

所以一所大学的大学章程应该是尊重办学历史，充分结合本校实际情况，发扬本校的优良传统和大学文化的基础上形成的特色鲜明、无校可替代的法律文本文件。大学章程要真正起到宪法性文件的地位，就不能千校一面人云亦云。绝不可中规中矩地模仿已经通过教育部审核高校的大学章程，从而在大学章程起草的过程中扼杀本校特色。

(二)大学章程中校友和学生家长权利和义务方面存在缺失

纵观国外知名大学的大学章程，耶鲁大学在章程中明确规定该校的19名法人成员中由知名校友担任的法人不得少于6人；俄罗斯联邦教育法中规定，大学章程要明确规定学校、学生和学生家长三者之间的关系。纵观国内，在大学章程的制定过程中，首先校友及学生家长的法律地位就没有得到应有的保障，校友及学生家长作为一所高校重要的资源和大学治理的参与者，在其实际作用发挥的过程中，其法律地位并没有得到国家和各个高校的保障；其次各个大学公布的大学章程征求意见稿的范围往往是征求上级主管部门、兄弟院校、本校师生之间，向社会各界征求意见往往只是走个形式。由于信息不对称，社会各界往往难以得知某高校的大学章程正在征求意见，从而错过了发表意见的时间。至于校友和学生家长更不会得到专门的通知，成为被忽略的群体；最后校友及学生家长在许多高校当中的参与度不高，因此其权益也并没有得到最大化的发挥。

国外许多高校的大学章程中都对校友及学生家长的权利和义务具有详尽的表述。经查阅，目前我国所公布的大学章程中，鲜有提及校友和学生家长的权利和义务；对于校友的权利与义务往往以重视校友联谊、积极发挥校友会作用等表述一笔带过。例如广州大学在章程中提到校友是指按照《广州大学校友会章程》具有校友会员资格的个人和团体，但是对于其校友的权利和义务却并没有具体提及；山西广播电视大学章程(送审稿)中也提及了校友会的基本概念，但是对于校友具有的权利只是用鼓励校友支持学校的建设和发展这样笼统地概念来陈述；华中科技大学作为教育部直属的综合性全国重点大学，在其校友的权利和义务方面也只是笼统地概述了其校友会的宗旨是联络校友，增进感情，共谋发展等笼统的概念，而并未真正提到应该如何更好地实施校友以及校友会的权利和义务；东南大学作为国家教育部直属、国家重点建设的高水平大学，在其大学章程中都未提及校友以及校友的权利和义务。

很多时候，大学只有在校庆等想要获得各方资源的时候才会想到校友和学生家长所拥有的资源，殊不知校友和学生家长有为学校服务的义务，也有参与学校各级各类事宜的参与权和议事权。大学章程作为一个大学的根本大法，应该从法律的层面规定出校友的权利和义务、学生家长的权利和义务，而不应该只利用校友和学生家长手中的资源，忽视校友和学生家长在大学中的权利和地位。

(三)大学章程在处理大学与社会外部关系的层面上收效甚微

大学章程作为一所高校宪法性的文件，是具有一定法律效力的治校纲领，作为任何一所大学处理的关系大致可以分为三类：1.大学内部各个部门之间的关系，如老师和学生，书记和校长，通过大学章程给予了规定和明确；2.大学与大学之间的关系，校际之间的关系由于大学章程的制定和同行业之间的性质得以相对的规范和认可；3.大学与社会外部之间的关系，大学与社会外部之间的关系不是简单靠大学章程所能达成共识的。例如华中师范大学在其大学章程中明确提出了学校要进行对外交流和合作，积极筹划和拓展各种形式的产学研合作项目，鼓励科研成果的社会化和产业化，但是并没有提及如何更好的实施和明确其合作的法律地位；山西广播电视大学章程(送审稿)中仅在总则中提到了学校支持与大学、行业、企业、城市等建立合作办学联盟，但是对于其合作关系的地位并没有提及。

常理来说，企业和政府不会遵守一所大学的章程，即使假设大学章程可以规定大学与企业、大学与政府之间等社会外部的关系，但在实际实施执行的过程中，大学也是一个弱势群体。所以如果没有法律层面上的支持，大学章程在处理大学与社会外部关系的层面上收效式微这个局面将不会得到改善，这就需要上级行政部门教育部乃至国家层面出台相配套的政策给予支持，只有这样才能保证大学章程在社会各类关系中的地位。

三、我国大学章程建设的解决对策

(一)结合本校实际，突出个性和特色

不同的地域特征和不同的发展历史使得每个大学的大学文化有所不同，但是都离不开质量立校、特色兴校这一亘古不变的高等教育规律。每个大学都有少则十几年多则上百年的历史，这是由几代前辈辛勤耕耘积淀下来的历史财富。对于历史我们不能照搬拿来主义，要批评的继承，发扬其优良的传统，摒弃不合时宜的做法，在扬弃的过程中融入到大学章程中去。每个大学都有其区别于其他高校的特色立足于世界高校之林，所以每个高校的大学章程都应该有属于自己特色的章节条款，和其他高校应有明显的区分。所以在大学章程的建设过程中不能照搬他校的大学章程，不能为了建设大学章程而建设大学章程。大学章程不是一纸空文，要真正起到去行政化、建设现代大学制度、厘定行政权力和学术权力的作用，就必须在认真梳理本校办学历史的前提下，结合本校实际，高度凝练本校文化，在大学章程的建设中突出个性和特色，避免出现千校一面、千校一章的情况。大学章程的制度不仅要符合国家的政策法规，还要尊重高等教育的规律，更要反映出本地域和本校的特殊性。例如，在大学章程中的办学理念、培养目标、校园文化等板块均可以彰显特色；师范院校、综合性大学、成人高校分别从不同的方面体现出其不同的办学理念和办学特色。

(二)重视校友和学生家长权利和义务方面的实现

学校的发展总离不开人的发展，群策群力、共谋发展才是一所高校保持旺盛的生命力的源泉，校友和学生家长作为大学中不可或缺的重要部分，其权利和义务也应该真正、切实地写入大学章程当中，用学校的最高法规固定下来，以此来保证其的运行和实施。首先在国家层面，国家应该进一步制定和完善其有关校友和学生家长权利和义务方面的法律法规，保障校友和学生家长资源管理的法律效力。校友和学生家长权利和义务的全面实现必须要依托强有力的法律和法规的支撑。其次，高校章程的编制上，应该以文字的形式写出校友和学生家长在如何实现其权利和义务方面的具体细节，对于还没有制定大学章程的高校，应尽快制定大学章程，并对校友及学生家长的权利和义务进行具体、明确的规定，为其发挥作用提供一个相对稳定的效力来源，真正提高他们在高校建设中的参与度，使得他们的参与有据可循、有依可照，让他们真正可以在有章可循的情况下把对学校的感激之情转化为一种责任和义务，并把这种责任和义务通过一定渠道得以最大化的实现，以此达到校友及学生家长和学校之间的利益共赢。

(三)引入评估和监督机制

建设只是开端，实施才是关键所在。大学章程实施效果的好坏需要有后续的评估和监督。大学作为一个主体自己制定了自己的章程，但大学不能既当裁判又当参赛者，必须引入第三方机构进行评估和监督。根据大学章程本身的性质，上级行政主管部门如当地政府或者教育部应负责实施大学章程的评估。对大学章程的评估应包含以下几个方面：

1.对大学章程内容的评估

大学章程的内容是否合法，是否有效，是否全面，是否适合本校，是否具有可操作性等都需要上级主管部门进行评估；这样可以避免例如校友和学生家长权利和义务方面存在缺失等问题的发生。

2.对大学章程制定的程序进行评估

大学章程从草稿到征求意见稿到定稿都经历什么程序，这些程序是否合法，大学章程的定稿经过什么人员表决，这些人员的组成比例是否合法合规，对外征求意见都征求过几类人员，是否有书面意见反馈，是否符合校务公开制度等等。

3.对大学章程的实施进行评估

大学章程何时实施，如何实施，实施的效果如何，实施前后的变化等。大学章程的监督可以分为校外监督和校内监督两种。校外监督可由专业的可信度较高的第三方教育监督机构如麦克思教育咨询机构监督，或可以由教育部高等教育司委托聘请专家进校考察。校内监督主要依靠教代会、学代会等行使参事议事的权利,民主管理、民主监督，确保大学章程避免流于形式，落实到人，落实到位。

(四)引入配套机制和措施

大学章程的建设是根本，配套机制和措施是基础。纵观历史，任何一个规章制度的出台，都会有相应的支持和鼓励配套措施。没有相应的支持和鼓励配套措施，任何规章制度在实施过程中都会碰到阻力，实施的效果都会大打折扣，受到影响。大学章程的配套机制和措施可以分为两个层面：社会外部的配套机制和措施，大学内部的配套机制和措施。对于大学章程建设实施到位的大学，在经费支持、课题申请、就业保障等方面给予政策倾斜，从政府层面厘清大学与政府、大学与企业之间的关系，认可大学章程在社会中的法律地位，呼吁社会遵循大学章程的规范，也使得大学对外关系有章可循，有法可依。大学内部的配套机制和措施包括听诊会制度、校务信息公开制度、回避制度、大学章程修订与更新制度，学术权力与行政权力规范制度，财务支持和鼓励制度等。内部保障是基础，外部保障是关键，两者无一不可，两者必须一视同仁，共同重视。只有引入配套机制和措施，外部内部双管齐下，才能保障大学章程建设没有后顾之忧，在实施过程中才能稳定运行。

(五)加强相关理论研究

大学章程源于国外大学，在我国起步较晚，因此相关研究也较少，在近几年才被人提及。大学章程的研究属于教育学领域的研究对象，应该采用教育学的研究方法进行研究。在进行大学章程建设的同时，必须要有相关的理论作为支撑。没有我国特色的大学章程理论作为支撑，那么大学章程的建设始终是空中楼阁。大学章程的研究重点应该与我国实际和本校校情相结合,重点研究学术权力与行政权力的关系，深入探讨依法治校和教授治学的方式，加大探索大学章程在实施过程中如何到位、如何落实到实处等等。同时，教育主管部门的研究机构，上至国家层面的中国教育科学研究院，下至省市层面的教育科学研究所(教育科学规划发展所)等都应该在建设和实施大学章程的过程中总结经验，发展创新，升华理论，继而用成熟的理论来指导大学章程的建设和实施，从而为大学章程提供智力支持和政策保障。大学章程的相关研究不是一朝一夕的事情，需要全体教育工作者在长期实践中摸索总结，国外大学章程的相关研究已有几百年的历史，我国大学章程的研究才刚刚起步，对广大教育工作者而言，这个研究更加任重而道远。

四、结语

大学章程的建设不仅是与世界大学接轨的要求，而且还是依法治国依法治校在高校中的体现。对于已经完成大学章程的211工程高校而言，大学章程的实施和落实是其重点，对于正在建设大学章程的高校而言，大学章程要在有配套保障和评估监督的基础上才能彰显特色。

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The Problems of University Constitution Statutes and the Countermeasures

Li Xiaochen

(Shanxi TV University, Taiyuan, Shanxi, 030027)

This paper reviews the historical of the university constitution statutes, through studying, we found three problems, firstly, the presence of the university statutes content is highly similar; secondly, there is a missing aspect of alumni and parents rights and obligations; thirdly, there is little effect on the level of handling external relations of university and society. As a result, there are three ways to solve these problems, which combine the showing university's outstanding personality and characteristics, realizing the rights and obligations of parents of students and alumni, the introduction of evaluation and monitoring mechanism and the introduction of support mechanisms and measures.

University statutes; legal construction; ways

2015—11—20

李晓晨(1984—)，男，山西太原人，要弘扬社会主义核心价值观文法学院，硕士。

G728

A

1008—8350(2016)01—0002—04