确权扩能 还权于民——淄博市农村土地承包经营权确权登记工作纪实

■ 文/赵 勇



确权扩能 还权于民
——淄博市农村土地承包经营权确权登记工作纪实

■ 文/赵 勇

编者按：土地是农民的命根子，几千年来，世世代代的农民依靠土地生存和繁衍，土地成为农民赖以生存的信心和保障。新中国初期的土地革命使中国农民真正实现了“耕者有其田”的梦想；改革开放的家庭联产承包责任制使农民经营自主权得到解放，按劳分配成为现实；当前在中国广袤的土地上进行的农村土地承包经营权确权登记工作延续了农村土地改革的步伐，为实现“土地承包关系长久不变”和“赋予农民更多财产权利”不懈努力。

2013年4月以来，淄博市采取试点先行、逐步推进的方式，开展了农村土地承包经营权确权登记工作，取得了明显成效。2015年11月27日，经山东省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收组的验收，淄博市成为山东省第一个通过省级验收的地级市。

试点先行引路，以点带面稳妥推进。淄博市农村土地承包经营权确权登记颁证工作是在两轮试点的基础上逐步推开的：2013年4月在47个村开展第一批试点，2013年8月27日在902个村开展第二批试点，2014年2月在全市全面推开。工作过程中，严格按照农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程》的要求，重点加强了前期准备、调查摸底、测绘测量、公示确认、登记颁证、建立系统、整理归档和检查验收等8个工作环节，将“八步工作法”细化为“5阶段、14步工作流程”，即：成立机构、制定方案、宣传发动、组织培训、前期资料准备、入户权属调查、测绘审核、公示确认、签订合同、建立登记簿、颁发证书、建立信息系统、整理归档和检查验收。在全市统一了政策口径、工作程序、步骤和方法，做到程序不省、步骤不缺、内容不减，时间服从质量，进度服从标准，客观全面地搞好确权登记；组织编印了《法规文件汇编》、《法规政策问题解答40问》，基本涵盖了承包地确权登记颁证过程中各村居遇到的大部分问题和矛盾，起到了探索路子、明确方法、宣传政策、积累经验的重要作用。

严格执行政策，关键环节准确把握。坚持以群众认可为标准，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，严格按照规定处理；凡是法律法规和现行政策没有明确规定的，依照法律法规和现行政策的基本精神，充分尊重广大农民意愿，由村民协商解决。坚持每个步骤都由农民群众酝酿讨论，每个环节都邀请群众参与，每个争议都由村民协商解决，每项成果都要公示，并经群众签字确认。对承包关系不完善、权利不落实和管理工作不到位的，先予以依法纠正。对土地承包经营权权属存在争议和纠纷的，先依法解决，再进行确权登记。对每一个工作环节都确定一个工作重点：在调查摸底阶段，以保证“真实”为重点，由镇、村工作人员深入农户进行排查摸底，逐户查清农户家庭成员原、现状及承包土地情况。在地籍测绘阶段，以保证“准确”为重点，采取统一采购程序、统一测绘方法、统一信息管理软件的“三统一”管理模式，保障测绘成果的准确；在公示确认阶段，以保证“公正”为重点，严格公示程序、地点和时间，严格农户签字确认手续，使农户既明白自己的承包情况，又通过公开信息监督其他村民的承包情况，避免人情地、关系地等暗箱操作行为；在登记颁证阶段，以保证“合法”为重点，按照“发包方申请、镇办初审、区县审核”的程序建立《农村土地承包经营权登记簿》，并向农户颁发《农村土地承包经营权证》；在归档整理阶段，以保证“规范”为重点，按照综合管理类、确权登记类、纠纷调处类和特殊载体类进行分类、整理、归档，实行专人专柜保管，实现了全市土地承包档案管理的标准统一。

积极探索创新，“确权确股不确地”破解难题。通过试点发现，越是土地承包关系稳定的村（居），确权登记颁证工作难度越小；越是经济发达、土地承包关系发生变动的村（居），确权登记颁证工作难度就越大。随着确权登记颁证工作的全面推开，部分城区村、园区村及土地面积少、因流转导致四至不清的村（居）确权登记颁证矛盾逐步显现。一方面是近郊承包户的确权呼声越来越高，另一方面是部分干部的“担心”越来越大，甚至少数干部出现了抵触和畏难发愁的情绪，此外还有部分村的土地面积极少，承包到户已不切合实际。为了尽快解决这些突出矛盾，淄博市根据2014年中央1号文件“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”的精神，积极探索农村土地承包经营权“确权确股不确地”的有效实现形式。在广泛调研考察的基础上出台了《淄博市农村土地承包经营权“确权确股不确地”工作指导意见》，明确了“控制范围、民主自愿、依法依规、积极稳妥”4项原则，严格了12步工作流程，采取依法依规、民主决议的办法确立股东成员资格、股权收益分配、股权管理等制度，保障了农户的合法权益。按照该意见，淄博市对90多个村采取“确权确股不确地”方式完成了承包地确权登记颁证工作，通过确权确股，既保障了承包农户的承包权和收益权，又保障了经营者的经营权，促进了经济健康发展，为农村土地承包经营权确权登记工作走出了一条新路。

推进成果应用，抵押贷款激活权能。在全面推进承包地确权登记颁证工作的同时，积极探索农村土地承包经营权三权分置的有效实现途径，充分利用确权登记颁证工作成果，开展农村土地承包经营权流转交易和抵押融资平台建设。在3个区县和58个涉农镇（办）初步建起了土地流转和抵押融资服务平台，为流转双方提供流转信息、合同签订等服务，为缺乏生产资金的农民和新型农业经营主体探索土地承包经营权和土地经营权抵押融资服务。市政府出台了农村土地承包经营权《流转管理办法》、《价值评估办法》、《抵押融资管理办法》（试行）等3个配套文件，截至2015年底，发放《农村土地经营权证》37本，实现土地承包经营权和土地经营权抵押贷款6456万元。

开展自查自纠，确权成果真实有效。淄博市始终把测绘成果的真实准确作为承包地确权登记颁证工作的生命线，始终如一地重视确权登记颁证成果的准确，保证登记信息资料的合法有效，从严控制工作质量。在工作开展期间，市确权办组织专业技术人员，进行了2次调查测绘成果的准确性检查，以区县测绘形成的地籍数据作为基础数据源进行实测比对，对超出精度要求及其他存在的问题，在全市进行通报并限期整改。工作全面结束后，采取市、区县联合检查的方式，依据农业部登记试点操作规程、三项行业标准以及成果检查验收办法，对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行了自检、核检。对2785个村（居）内业成果资料进行了全面核检，对1390个村居6950户农户的证书颁发情况和满意度情况进行了面对面核实，委托第三方专业公司进行外业成果自检核查。为增加工作透明度、保障验收成效，2015年11月9日在《淄博日报》向全市公示市、区（县）检查验收情况。

可以说，农村土地承包经营权确权登记颁证，给农民吃了一颗真正的定心丸，农民拿到鲜红的印烫着鲜红国徽图案的《农村土地承包经营权证》，普遍感到确了权，四至面积清楚，心里更明白了；登了记，权利有保障，心里更放心了；发了证，有法律依据，投入更大胆了。农村土地承包经营权确权登记颁证，在坚持农村土地集体所有的基础上，既保护了承包农户的承包权，又保护了土地流转双方的经营权、收益权，让广大农民享有了更多的财产权利，有效杜绝了村集体随意调整承包地、随意收回承包地、违法征占承包地等现象。农村土地流转交易服务平台和有形市场的建立，加强了对流转双方的服务和管理，通过提供信息发布、政策咨询、合同签订、纠纷调解等服务，规范了农村土地承包经营权的有序流转和农业规模化经营。农村土地承包经营权和土地经营权的抵押融资探索，激活了农村要素资源，促进了新型农业经营主体的健康发展，也激发了金融部门创新农业金融的热情，给农业生产注入了新的活力，给新型农业经营主体更大的信心和动力。

栏目编辑：刘媛媛

作者单位：（山东省淄博市农村合作经济经营管理指导站）