农村社区公共品供给主体与模式研究

2016-04-03李继刚

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年1期

□李继刚

农村社区公共品供给主体与模式研究

□李继刚

文章分析了后“乡土社会”农村社区公共品供给中存在的问题，农村的“空壳化”，导致公共品需求主体缺失，农村从“熟人社会”走向“半熟人社会”难以解决公共品供给的搭便车问题，乡村的异质化使得公共品供给组织成本加大等供给难题。同时，对现行农村社区公共品供给主体中村干部、混混、社会精英等进行分析，在此基础上，探讨了“社会精英+宗族”、“国家+村干部”、“农户+农户”等可能的社区公共品供给模式。

农村社区公共品；供给主体；供给模式

一、引言

农村社区公共产品具有一般公共产品的特性，同时又与农业生产、农民生活紧密相关。它是单个农户无法完成又与每个农户紧密相连的产品与服务，具有极强的正外部性，很难防止“搭便车”行为的发生。同时，农村社区公共品具有鲜明的地域特征，不同地区对农村社区公共品的类型、规模也存在很大的差异性，[1]其所具有的“三高三低”特征，即高运行成本与低利用效率并存，高依赖性与低供给率并存，高外在经济性与低内在经济性并存，使得它的供给往往不足。[2]

税费改革以前，采用的是“三提五统”这一乡村公共品供给模式，即从农民等乡(镇)合作经济组织所属单位提取资金与当地政府自上而下决策相结合的形式。税费改革后，特别是在农业税全面取消以来，农村社区公共品供给不足成为制约农村社会经济发展的一大瓶颈性因素。[3]村民自治制度在实践中问题层出不穷，农村社会“灰黑化”问题突出。“一事一议”制度实质上还是延续了历史上固化的城乡不同公共产品供给体制，意在推卸政府责任。[4]当然，“一事一议”这一制度设计时的社会环境早已与当前现实相去甚远，这些变化对我们研究农村社区性公共产品供给是极其重要的。[5]

我国经济快速发展，但城乡差距并未缩小，新农村建设还有很长的路要走，乡村传统秩序已被打破，而新的社会秩序尚未建立，农村处于一个艰难的过渡化时期。村民组织参与内部公益事业激励不足，这也成为当前新农村建设亟待解决的一大问题。本文试图从乡村社会的现实出发，梳理农村社区公共品供给不同主体的形式，探讨不同供给模式的存在土壤，以便有针对性的推进农村社区公共品供给。

二、后“乡土社会”：农村社区公共品供给的困难

费孝通将中国乡村社会精辟的概括为，“一种差序格局，一个根据私人联系所构成的网络”[6]p35。施坚雅在对成都平原的调查后认为，中国乡村是以“基层市场社区”为中心的圈层结构[7]，而杜赞奇则以华北村庄为例，提出中国乡村是“权力的文化网络”。各学者对我国乡村提出了自己不同的认识，但有一点是他们所认同的，那就是中国传统乡村社会是一个熟人社会。人们彼此相互扶持，“人情”、“面子”是人们的行事准则；这样的社会是按照差序格局来处理自己与他人彼此之间的关系；人们之间利益共生，彼此之间互动频密，共同应对生产、生活中的各种困难。

然而，今天的乡村社会在市场经济大潮中，已经完全不同于传统的乡村社会，按照学界的说法，当前的乡村社会可以称之为“半熟人社会”[8]、“陌生人社会”或“无主体熟人社会”[9]，学界对当前农村社会的这些概括和总结，对我们进一步探讨农村社区公共品供给问题至关重要。社区现实状况对农村社区性公共产品能否供给以及如何供给紧密相关，因为农村社区公共品往往以村庄居民为服务对象，地理边界清楚，供给的基础是村民彼此之间的认同、信任以及共同协作。解决好村民之间的利益冲突，协调好彼此之间的相互关系，才有可能在农村社区内部提供大家所共同需要的公共品。传统乡村社会所能够提供的公共品的土壤已经不复存在，而政府又没能有效承担这样的巨大工作，导致农村社区公共品供给严重短缺。

(一)农村“空壳化”：社区公共品需求主体的缺失

改革开放彻底打破了传统的乡村社会，传统乡村社会低流动性和地方性，“不但人口流动很小，而且人们所取给资源的土地也很少变动”[6](P32)，已经不复存在。取而代之的是大量人、财、物的外流，农村社会呈现出“空壳化”现象。

市场化大潮中，一批又一批的农民抱着发家致富的梦想和对新生活的向往，离开家乡流入城市。特别是上世纪90年代以来，“三农”问题更加突出，农村的寂寞、无聊与城市的灯红酒绿形成鲜明对比，大批初高中毕业生不愿意生活在农村，更不愿意从事农业，纷纷涌入城市。在电视、互联网的助推下，工业文化、城市文化的全面侵入在农村的每一个角落，农村几乎只剩下老年人口，妇女、儿童也尽可能的随夫(父)进入城市，农村正常的生产活动、社会生活已难以正常展开，由此，过疏化的乡村不可避免地走向衰落，甚至走向“终结”。

外出打工所获收入并未给农村带来繁荣，反而出现了各种混乱。例如，形态各异的“面子”竞争在农村不断上演，打工收入用于建造“高、大、上”的房屋，各类奢华的婚丧嫁娶，而不是投入到农业生产和乡村建设。农业生产依然靠天吃饭，农田水利、道路交通等基础设施无人过问和关心。而与此同时，农村基础设施、公共服务的缺失，也进一步导致流出劳动力不愿回乡生活和工作，一些有经济实力的家庭也尽其所能为其子女在城市或县城购置房产，安家落户，脱离农村生活，祖祖辈辈形成的关系网络已经不复存在。人们之间相互效仿，纷纷逃离农村，农村“空壳化”程度加深。

农村的“空壳化”，意味着人财物的流出，这必然导致农村经济社会失去活力，出现全面的衰退。由此也必然出现农村社区公共品供给滞后于社会的发展问题。[10]当前的农村已经处于严重的组织衰败和原子化状态，“过疏化”的乡村出现无组织化倾向，逐步丧失社会再生产和自我调节能力，也就更谈不上供给社区公共品问题。[11]

(二)“熟人社会”走向“半熟人社会”：搭便车问题难以解决

中国传统乡村社会是一个建立在血缘、地缘基础上的“熟人社会”，人们生于斯，死于斯，相互守望，形成了安土重迁的习惯，以及由此形成的几乎没有隐私可言的熟人社会。在这样的熟人社会里，人们遵循“礼治”原则行事，个人及家庭行为的自我约束不是依靠外在制约性的权力和意识形态，而是从日常教化中养成个人的敬畏之感，一种不断被升华的地方共识。

“熟人社会”随着社会分工、市场发展而被逐渐打破，渐渐向“半熟人社会”过渡。随之而来的是商品经济以及商业文化的渗入，小农社会原有的存在状态逐步解体，呈现一种“半熟人社会”的特征。“村民之间已由熟识变为认识，由意见总是一致变为总有少数反对派存在(或有存在的可能性)，由自然生出规矩和信用到相互商议达成契约或规章，由舆论压力到制度压力”[12]。阎云翔指出，乡村中的原有的私人生活与公共生活已经随着改革开放发生了重大变化，家庭生活日益私密化，村民之间也随之走向陌生化。村民之间陌生感的增加，彼此之间的认同感下降，使得村庄共同体走向瓦解，村庄权威内生性生成机制遭到削弱。

传统的熟人社会可以解决生产生活中的“搭便车”问题，能够通过村庄组织将少数极端自私的个人边缘化，使他们受到惩罚。这是因为，在传统的封闭社会，人们极少流动，相互之间相互依存，一旦有“搭便车”者被发现，将会面临被边缘化、被剔除出去的可能，这也是和传统社会的文化环境、生产方式紧密相连的，一代又一代的农民重复上演着祖辈们的生活，整个社会几乎是一成不变的。当一切都可预见时，人们就愿意为未来进行长期投资，而不是急于赚取现时的好处，“搭便车”等违反规则的行为会因为不断地受到指责与排除而付出代价。

一旦这样的条件发生改变，那么“搭便车”问题就可能成为制约农村社区公共品供给的瓶颈性因素。市场经济对村庄的影响是深刻的，劳动力不断流出，村庄原有的稳定性被打破，村民不再为未来不确定的收益而进行长期投资，而将现时的收益看的很重，也不再看重他人对自己的看法。正如贺雪峰所说的“不怕饿死的不会饿死，怕饿死的就会饿死”的局面。[13]

(三)乡村社会异质化：社区公共品供给组织成本加大

传统的乡村社会处于农业主导的社会，除了少数从事手工业、商业之外，人们几乎全部都有从事农业生产活动，虽然人们彼此之间存在着各种差距和不同，但农业既是他们的职业又是他们的生活方式，因此彼此都具有相同的地方性知识。农业生产的很多环节并不是单个农户所能应付的，比如水利灌溉，由此催生了合作的需求，也促成了以村落为单位的利益共同体的产生。

人们职业分化将同质性的乡村社会改变为异质化的乡村，农民外出务工、经商、甚至到国外“打洋工”也越来越多[14]。农民与土地之间关系越来越松散，对于部分农户而言，土地不再是“命根子”，也不再以农业收入为主要收入来源。

从当前农村的实际情况来看，我们可以借用贺雪峰等学者提出的两个维度将农民划分为以下几种类型：

第一类：该类农户依靠农业来获得收入，同时希望长久地生活在农村的群体，这类农户包括农业经营大户、农业小户。其中农业经营大户根据当地的农作物的不同而有所区别。以陕西关中农村为例，种植经济作物的农业经营大户，一般经营土地规模在30-50亩地左右，他们需要通过土地流转的形式从其他农户那里得到一些土地；而农业小户主要是那些劳动力不足，市场竞争力缺乏的家庭，他们以耕种自己的土地，同时租借小部分的流转土地来维持生活，其经营的土地一般在10-20亩左右，同时包括部分年老体弱，不能流出的贫弱农户，这类农户一般土地较少，生活较为清苦。

这类农户长年生活在农村与土地关系紧密，同时所生活的关系网络也主要在村内。农业、农村发展对他们而言，关系是最为密切的，因此他们尤其关注农村社区的基础设施建设，积极主动维护乡村社会的传统与秩序。他们是公共品需求的主体也是建设的主体。调查发现，在农村最主张搞基础设施、公益事业建设并因而积极投入人、财、物的是这类群体。[15]

第二类：这类农户利用一定的资本量与土地相结合来获取利益，但是他们不是希望长久地生活在农村从事农业，只是将农业作为可以赚钱的机会，只要有其他更好的行业可以赚钱的话，就会脱离农业，我们可将其称之为投机性社会精英群体。这类群体的主要特征是拥有较为雄厚的经济实力或一定的权力来获得规模较大的土地，具有抵御自然风险、市场风险的能力，是一种纯粹的资本与土地结合的经营方式，他们更多的是“资本的化身”。其经营土地规模较大一般在百亩以上。这类群体对农村公共品的需求也与自身的经营状况、国家的政策、地方政府的态度等有关，具有投机性、短期性、利己性，而不是从生活的村庄利益出发，从农业的可持续出发作出决策。

第三类：这类农户家庭又可细分为兼业户Ⅰ、兼业户Ⅱ两类。他们共同的特征就是农业收入在其总收入中占有一定的比例，对土地有一定的情感，关心所处村庄的发展，尊重和重视与农村的社会关系网络。兼业户的家庭内部往往通过代际分工，成年子女外出从事第二、三产业，获取货币收入，用于家庭较大开支。老人则在家里经营不多的承包地，同时照顾不能随父母外出上学的孙子孙女，或是丈夫在外打工，妻子在家种田、照顾老人孩子。这类农户一般只耕作自家的承包地，或将部分土地流转出去，将农业收入作为补充性收入。[16]这类农户由于家庭成员大多生活在村内，因而自已与村庄有一定的联系，比较看重村庄的人际关系。对社区公共品的需求较为强烈，渴望村庄生产生活变得更加美好。

第四类：这类农户比较简单，他们已经脱离农村，但在农村还有承包的土地，可以从土地当中获得可有可无的收入，他们并不关心村庄的发展。这类农户在社区公共品供给上具有强烈的“搭便车”动机，因为他们已与村庄没有了利害关系，传统的村庄规范已经不再能够约束他们的行为，他们只是在村庄拥有土地的人。

(四)村民自治组织的弱化：无力组织公共品的供给

虽然《村民委员会组织法》推行多年，但是，在市场化、商品化的冲击下给乡村政治带来了意外结果，最显著的体现在村干部权威的丧失，农村基层组织变得涣散和瘫痪，国家力量在农村的衰化和衰败。[17]

农村自治组织并未有效发挥其所期望的作用。基层治理组织体系随着农村内外部环境的变化，村庄共同体的消减而难以发挥作用，农民围绕着自身的利益选择行动单位与行动方式。同时，基层民主选举更多的渗入了“灰黑势力”、贿选等因素，导致其权威性丧失，村庄基层组织权力通过各种手段对集体利益的控制，部分出现杜赞奇所说的“经纪型”或“赢利型”的机构。村委会在现代化和市场转型过程中，形式上和程序上显得更加民主与合法，但与村民生产生活却越来越远，村民对村委会是一种淡漠的态度，这也就使得村委会在国家看来是村庄的“主心骨”，而村民已经将其漠视，成为与自己无关的“摆设”。

当前，农村社区公共品自上而下的供给体制，将农民排除在体制之外，表现在，一是农民缺乏对公共服务类型、数量、服务方式等方面的信息。二是农民无权决定公共服务的类型、数量、服务方式等，也就会出现“理性无知效应”，即不去关心也不去积极参与。由此带来村级组织权威性的丧失，无法凝聚人心，组织人、财、物对开展村庄社区公共品的供给。

三、现行乡村公共品供给主体分析

农村社区公共品供给问题，是一个需要社区成员一致行动，有得力的领导者或积极分子来组织开展该项活动的艰难工作。集体行动能否最终实现是多种因素综合影响的结果，这其中包括诸如村落原有的文化、集体认同感的包容性、集体行动目标的共意性、组织者的动员技术、政治机遇等等[18]。从中国当前的现实情况看，农村社区公共品供给的组织者主要有以下几类：

(一)村干部：“保护型”抑或“赢利型”

自国家取消农业税后，在工业反哺农业、城市支持农村的形势下，资源开始向农村转移，其中一种形式就是通过自上而下的资金用于农村社区公共品的供给。而这一形式需要通过乡村申报，部门审批的方式进行。这种形式的资金配置，往往不是依据各村对公共品需求的轻重缓急来进行，而更多的是依据村干部私人关系，才可能获得上级的资金支持。

这样一来，村干部就有两种动机为村庄争取利益。一类是“赢利型”村干部，他们向上级跑资源，从项目中获利，当然村民也从这些惠民工程获得实惠。同时这一体制的一个意外结果就是易于形成一种新的县-乡-村利益共同体，通过合谋分享上面转移的资源，然而，这样的项目制是难以满足农民生产生活需要的。

另一类是“保护型”村干部，他们往往受传统文化影响较深，并且具有社会交际能力，成为村庄中较早致富的人群。这些村干部人品正直，希望通过自己的努力改变村庄落后面貌，在村民中有较高的威望，平时帮助村民操办各种红白喜事，他们既是政治精英也是社会精英。当然，这类人群也往往作为政权掌握者，掌握更多的社会资源，成为为村民提供服务的基础性条件。

(二)混混：国家权力缺失下的“怪胎”

随着国家权力从农村基层社会的退出，公共品供给更加困难。农村社区公共品能否供给的一个关键性因素就是解决“搭便车”问题。在农村，虽然国家加大了对农村公共品的投入，但大多数公共品仍然需要村庄自己解决。而现实的问题是，农民缺乏强有力的组织力量，越来越成为一盘散沙，这样的状况给农民的生产生活带来极大的不便，导致农业生产力的落后和农村社会的衰败。

从我国村庄公共品供给情况来看，除少数村庄能够依靠自身力量自主进行公共品供给外，其他大多数农村已不具有这一能力。原子化的村庄，村民消费、投资的现时化，村庄几乎丧失了对“搭便车”行为的惩罚能力。“一事一议”制度所表现出的“有民主，无集中”，自利人与公共物品的结合就会产生搭便车现象，其后果就是没车可搭，大家集体受损。

在这样的社会背景下，“好混混”成为制度外的衍生物，他们可能运用个人关系为村民谋取公共福利，也可能具有“牺牲主义”精神，主动为村庄提供公共品。他依靠自己的暴力背景，威慑那些有搭便车倾向的村民，打击搭便车行为，最终给大部分村民带来实际利益，[19]同时自己也从中谋取大量好处。

(三)社会精英：农村社区公共品组织的新兴势力

随着农村经济改革与发展，中国农村重新孕育出大批的乡村社会精英。贺雪峰认为社会精英“大致可以指那些以名望、地位、特定文化中的位置乃至明确的自我意识为前提而形成的村中精英”[20]。这些社会精英在经济上发展致富，同时积极参与到农村基层社会治理当中，形成了独特的治理模式。这种精英多为人品正直、具有一定的文化素养、人生经历丰富有能力的人，同时也是热心村庄公益事业，有抱负的人。

这里社会精英主要包括农村私营企业主、在村生活的乡镇集体企业管理者、农业专业大户等[21]。由于这些人具有明显的经济社会效应，人脉广、路子宽，易于得到当地政府的支持，也容易受到村中农民的追随。他们在发展自身经济时，往往需要融入当地的生产生活，需要建立广泛的社会关系。而组织村民开展公共品供给，改善村庄生产生活，成为建立社会认同，提高自身地位的一条重要途径。因此，乡村社会精英依托村民自治组织体系，遵照村规民约，凭借个人的品质、经济、社会地位召集大家进行公共品供给。

同时，对于生活在一个“半熟人社会”中的其他村民而言，当社会精英为大家的利益四处奔走、受苦受难，他们大多在道义上认同、支持其公益行为，这也降低了“搭便车”者的动机。

四、农村社区公共品供给模式的趋向

中国的村庄由于其地理环境、种植作物以及发展状况等存在多样性，从当前的现实情况来看，我们不能用一种模式去思考如何解决农村社区公共品的供给问题，而应该依据不同地域的现实特点，采取符合当地社会经济文化发展的公共品供给模式，推动农村社区公共品的供给。

(一)“社会精英+宗族”型供给模式

农村社会自由度的提高，原本被压制的宗族、户族或者小亲族力量，日益活跃起来。在村委会力量日渐式微的形势下，自发性的宗族力量开始弥补社区公共品的供给需求。特别是在我国东南沿海地区，围绕祠堂、宗庙而开展的各类公共活动，通过共同的祖先，紧密的将村民联系在一起，完成他们迫切需要解决的生产生活问题。

当社区民众自发地依靠自己的时候，一些社会的资源或资本就被调动起来。宗族文化和宗族活动是其重要的组织纽带，为村中成员提供一个共同的信仰和合作的平台。而宗族作用能否发挥，关键在于社会精英的能力与意愿。他们的威望并不是通过政治权利获得的，而是借助共同信仰和个人的公益心获得的。通过彼此合作，维系着社区的社会关系。

我们可以将这种社区供给模式称之为“社会精英+宗族”型供给模式，这种模式背后体现的是一种村民对自己社区的政治远景和宗族认同。通过这样的形式得到一种合法化的自治形式。

(二)“国家+村干部”型供给模式

市场化、商品化的不断冲击，我国中西部地区农村政治资源薄弱，村民之间原有的地方性文化不断消减，农村社区越来越呈现出“原子化”的社会结构。同时，维系农村社区秩序的道德伦理、互惠信用、惯例规范逐渐丧失，社区公共品供给也因为每个人都是“经济人”，每个人都试图“搭便车”而不能供给。另外，一个现实就是，村社组织往往被政府所忽视，我国的许多地方开始合并村组，减少村干部等做法是值得商榷的。当前，村社组织缺乏必要的资源组织调动大家的建设热情，不能将村民凝聚起来，发挥作用。

这样的村落，我们试图在短期内依靠其村民自身解决公共品供给问题是不现实的。我国目前有2亿多农户，在很长一个时期中都将处于小农经济状态，这样的小农经济与缺乏村庄内生秩序生产能力的情况下，农业生产基础设施的改善以及农民生活公共服务的提高，仅仅依靠村庄自身的力量是行不通的。国家有责任将农民组织起来，加强农民的组织能力建设。一条可能的出路就是加强国家的转移支付，发挥好村委会的积极作用，为农村社区提供必需的公共产品。我们可将此种模式称之为“国家+村干部”型供给模式。

(三)“农户+农户”型供给模式

虽然在我国许多村落传统的乡村文化、秩序已经打破，但还存在以地缘、血缘为基础形成的生产生活上的农户之间的联合，其规模一般在5-10家。由于农户之间在农业生产、农村生活等方面高度的一致性，为彼此间的合作提供了可能。这往往是一些农业地位较高，人们相互联系紧密的村落。表现为户族之间、邻里之间彼此的和睦与信任。

在生产上的一致性，由于农田水利等公共品并非一家一户能够提供，需要农户间的合作，共同的经济利益，如种植作物和农时安排的相同性，这就会使得相连地块的农村有合作经营的可能。同时，这样的合作也体现在相互依赖程度较高，农户所拥有的社会资源更多的集中在村庄内部，没有谁比其他人拥有质量更高的关系网络和更多的资源而可以罔顾与其他人的关系，因此相互之间的合作就成为可能。[22]

五、简短的结论

农业的发展、农民的生活、农村的繁荣都需要一个良好的公共品供给机制，而目前从我国的发展情况看，农村的公共产品供给还主要依靠农村居民自己的努力，为了更好的推进农村社区公共品的供给，我们以为应从以下几个方面开展工作：

一是进一步加大工业反哺农业，城市支持农村的工作力度，建构农村社区公共品的需求主导供给体制。做到按照农民自己的需求位序结构进行供给。同时，在农村公共品供给类型、数量中，实现农民参与决策的机制。

二是规范、健全村民自治组织，使村民自治组织真正成为农民利益的代言人和维护者。小农经济在很长一段时间内将会一直存在，同时工业化、市场化的浪潮席卷农村，村民自治组织更应该成为农民最可靠的依托，其本身也是农村最大的公共品。建立、完善、规范好村民自治组织是解决“三农”问题的一个关键。

三是挖掘农村社会传统文化资源，提高村民之间的合作。传统乡村社会有着大量宝贵的精神财富，对于我们今天进行新农村建设，有着积极的作用。农民不仅需要物质财富，更需要精神的满足。因此，我们应该尊重传统，挖掘其中的正能量，更好的团结村民进行公共品的供给。

四是培养村民村庄公共精神，降低组织费用。村庄公共精神是激活民资民力，助推农村社区公共产品有效供给的有效手段。当前，农村处于一个较为混乱的过渡化时期，各种消极因素都在不断消蚀着村庄的公共精神，严重制约着农村社区公共产品供给的广度与深度。村庄公共精神的成长对于降低农村公共产品运行的社会成本，改善项目执行效果，增强村庄凝聚力和团结力是不可或缺的。[23]

[1] 葆萍.完善农村公共产品供给的探析[J].经济问题探索，2004，(12).

[2] 陈池波，胡振虎，傅爱民.新农村建设中公共产品供给问题研究[J].中南财经政法大学学报，2006，(4).

[3] 高庆鹏，胡拥军.集体行动逻辑：乡土社会嵌入与农村社区公共产品供给[J].经济问题探索，2013，(1).

[4] 叶子荣.农村公共产品供给制度：历史、现状与重构[J].学术研究，2005，(1).

[5] 陈怡男.关于农村社区性公共产品供给现实困境的探讨[J].西南民族大学学报(人文社会科学版)，2013，(6).[6] 费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008：35、32.

[7] 施坚雅.中国农村的市场和社会结构[M].史建云译.北京：中国社会科学出版社，1998：40.

[8] 贺雪峰.“论半熟人社会”.政治学研究，2000，(3).

[9] 吴重庆.从“熟人社会”到“无主体熟人社会”[J].读书，2011，(1).

[10] 何卫平.空壳化背景下农村公共产品的供给困境及出路[J].西华大学学报(哲学社会科学版)，2013，(4).

[11] 田毅鹏.“村落终结”与农民的再组织化[J].人文杂志，2012，(1).

[12] 贺雪峰.论半熟人社会[J].政治学研究，2000，(3).

[13] 贺雪峰.村治的逻辑[M].中国社会科学出版社，2009:100-103.