公民财产权视角下民国土地改革成败论及其当代启示

2016-04-03罗亚海

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年1期

□罗亚海

□罗亚海

民国时期的土地改革，由于政治、经济和法律意识(文化基础)的缺乏，没有体现出土地作为公民财产权的应有的规律，必然致使作为财产权的土地所蕴含的经济和政治价值没有得到立法的认可和构建，更不可能体现出土地改革应有的发展趋势，这也注定民国的土地改革是失败的，民国时期土地改革给中国现代土地问题改革提供了很多的启发和思考，例如：立宪在土地改革中的作用、对作为人权的财产权的尊重，对财产权规律的遵守等。

民国；土地改革；公民财产权；当代启示

题引：作为财产权问题的土地问题

民国时期的土地改革有一个了不起的开端，孙中山先生的土地改革思想，特别是“耕者有其田”的主张，让民国的土地改革具有了公民财产权意识。财产权在宪法视野里的演进伴随着公民权利的成长而产生、发展，并嬗变为和公权力的同构，财产权成为一切政治制度存在的基础，并成为宪法演进的最主要的推动力和宪法模式的最终铸造者。土地作为财产权的根本和基础是毋庸置疑的，洛克对财产权的论述就是从土地问题开始的。从财产权的角度来探讨土地的改革并思索由此引发的问题具有重要的意义，只有尊重了作为财产权的土地权益应有的规律，土地改革才会取得预期的制度目的，对民国的土地改革而言亦是如此。

一、财产权视角下的土地问题

(一)关于公民财产权的视角

从法学的视野来看，公民财产权有两个研究的角度，具体来讲可以是民法上的财产权，也可以是公法上的或者是宪法上的财产权。①民法意义上的财产权和公法意义上的财产权具有不同的制度背景和不同的关注点，民法视角下的财产权主要反映的是作为私权利主体的人与人之间的关系，公法意义上的财产权，特别是宪法视野中的财产权体现的是基于一种人权基质

而阐述的个人与国家之间的关系，核心理念表述的是个人基于财产享有的自由的范围和国家公权力在财产权上的界限，并基于对人权尊重而体现出对个人财产权规律及其伦理性规则的遵守。“在基本权利体系中,生命权是基本前提,财产权是生存基础,人身自由则是逻辑起点，可以说没有维持生计的基本财产,生命不在,其他权利无从谈起”②。宪法意义上的财产权超越财产权所蕴含的财富意义，从而具有了政治权利意义层面的价值，具有了对公权力的抵触和对“有限政府”的要求。土地权利作为公民财产权最主要的组成部分，同样要求土地制度的改革要关注人权的基本规律和主要的内涵。

财产权在东西方具有不同的思想和制度背景，因此财产权的研究应该具有语境的差异。在中国语境下的财产权，由于财产权和所有制被人为地粘合在一起，缺乏被尊重和认可的土壤，新中国的立宪在很长的实践内都没有将公民财产权纳入到宪法制度下予以确认，这必然使得公民财产权得不到切实的保护。

随着财产权研究的深入，要保护公民财产权成为共识。除却财产权所承载的财富意义，财产权作为人权所彰显的“人”的意义得到重视，2004年，82宪法第4次修正案将公民财产权表述为一项宪法权利，并言明公民合法的私有财产不受侵犯，财产权作为宪法基本权利在中国得到确认。对于公民财产权的保护，首先要认识到财产权是不同于所有制的范畴，在此前提下探求中国财产权制度所应该呈现的规律和价值，并借以建立基于中国语境的财产权正当性体系具有重要意义。

(二)民国及其之前的农村土地改革

中国立宪史上最早的“财产权”条款肇始于《钦定宪法大纲》，其附则“臣民的权利和义务部分”规定：臣民之财产及居住,无故不加侵扰。清末立宪的目的和制度理念虽然与我们今天对财产权的解读大相径庭，其制度理念的设计上也不存在真正的对公民财产权的关心。但是公民财产权利条款在宪法中出现，并言及“不得侵扰”，不仅仅在王权的时代具有重要的意义，在今天来看也具有重要意义，至少在启发民意上的价值是不容忽视的。虽然清末的立宪是为了满足一个专制时代统治需要而进行的，但是却也蕴含了些许的保障公民财产权的理念，言及了财产权保障的意蕴，具有了探讨财产权正当性的萌动，对于财产权而言的积极意义不言而喻。

《南京临时政府约法》和《保护人民财产令》都对财产权做出了规定，临时约法将“人民”单列一章，并阐述：“人民有保有财产及营业之自由。”《保护人民财产令》也列明：“凡人民财产房屋,除经正式裁判充公者外,勿得查封。”③上述立法在公民财产权制度的建设中具有重要的意义。第一，在中国的历史上，第一次以宪法的名义确认了对公民财产权的尊重。虽然《钦定宪法大纲》所列举臣民的权利的目的是为了维护其王权统治，对于民众的权利是漠视的，也缺乏了保护人民财产权的信心和勇气，但是却以基本法的形式体现了对公民财产权的保障，而且是中国历史上的第一次，因此，其价值是值得肯定的。《临时约法》具有更加进步的意义，其对财产权的表述放在了“人民”一章，从宪法学的角度看，规范本身的表述承认了财产权是一项基本权利，虽然内涵主要是保护所有权，但是对促进以后宪法财产权制度的建设和财产权理论的发展具有非常重要的意义。值得珍视的，《财产令》列明了财产权的界限，这当然也是财产权的自治领域，对公权力对财产权的侵害划定了边界。第二，《临时约法》和《财产权保护令》均规定了财产权保护的程序条款。两者都规定了“正式裁判”的程序性条款，公民财产权的保障需要程序正义和实体正义，两个宪法性文件对财产权程序的规定，对今天的宪法规范的完善同样具有重要启迪意义。第三，宪法文件表达了公法意义上的财产权内涵。无论是君主立宪制的《钦定宪法大纲》，还是民国的两个宪法文件。对前者而言，至高无上的王权受到了宪法的限制，法律成为了真正的“国王”。《临时约法》和《财产保护令》更是依托资产阶级的制度理念而予以建构，反应了私有财产权受宪法保障的时代的迫切性和必要性，也表达了财产权对抗公权力，限制国家权力的品格，出现了财产权具有的规律性和价值性。

北洋军阀政府时期频繁的立宪活动,对公民财产权制度而言，同样具有重要的意义，《天坛宪草》中的财产权规范秉承了南京临时政府的立法精神，有确立和保护公民财产权的强烈意识。《天坛宪草》将所有权放在“国民”一章中，虽然公民财产权的概念和制度并没有得到有效的列明，但是在“国民”一章能够列明所有权并予以保护，无疑是具有积极意义的。《中华民国约法》因为袁世凯的操纵，因此又被称为“袁记约法”，虽然这部宪法表达的是对个人独裁的认可，但是《约法》也规定人民的家宅不受侵犯，人民于法律内有保有财产之自由，除却现实中是否对公民财产权真正的给予保护的实效问题，仅就宪法条文而言，明显的是具有积极意义的。《中华民国训政时期约法》在“人民权利和义务”一章涉及财产权的规定多达四条，规定了生存权、工作权及财产权之保障的权利。但是，这些宪法规定却因为民国时期各种政治利益集团的博弈而未能得到有效的实施。

(三)土地改革在财产权视角下的关系论

近代西方自然法学派认为财产权是一项先于法律的权利，因此认为是“神圣”的，不可侵犯的，立法只是对这种自然存在权利的确认，如洛克就认为财产权是人与生俱来的，该权利包括生命、自由和财产，人民成立政府的目的就是为了保护自己上述的权利，因此在政府公权力的行使上，必须要体现出对公民财产权的尊重④，基于此，从公法的角度来讲，财产权就是反映公民的私益和政府公权力之间的关系。1789年的法国《人权宣言》宣布财产权是“神圣不可侵犯的权利”，宪法对财产权的规定肇始于此，也让财产权具有了宪法的意义。从西方宪法发展的的历程来看，尽管英美法系和大陆法系在财产权保护的法律机制有所不同，但是都有宪法保障财产权的传统。英国1825年的《自由大宪章》开启了限制王权，保护公民公民财产权的传统，英国对王权的限制，从限制国王的征税权开始，让公民私有财产权的宪法保障具有了深远的意义。同属于英美法系的美国宪法的第5修正案和第14修正案设立了“征收条款”和“正当程序”条款，列明“没有正当补偿,任何人的私有财产均不得被征用为公共使用。”非经正当法律程序,人的生命、自由或财产不得以任何的方式和任何的目的予以剥夺。

法国《人权宣言》言明财产权神圣不可侵犯，这是对法国人民革命成果的很好的一个总结。其后的1849年《法兰克福宪法》草案做出了所有权不可侵犯的规定。如果要限制所有权必须根据“公共福祉”的需要，并且要先于给付公平的补偿。德国的宪法文件也有类似的规定，如德国1919年《魏玛宪法》就规定所有权受宪法的保障，只有在维护“公共福利”有需要时，才可以根据宪法和法律予以限制，但是要给予适当的补偿。正如有的研究所说的：宪法对公民财产权虽然有不同的表达方式，但是都言明了公民财产权需要受到宪法的保护，不论是对于补偿的规定还是对于程序上的保障，着眼点都在国家权力在公民财产权上的行权界限和公民财产权自治领域的设立，并藉此实现对公民财产权的有效保障。⑤

二、财产权视角下民国土地问题改革成败论

(一)从阶级基础看，民国时期缺乏公民社会基础

“公民社会”的概念来源于亚里士多德的《政治学》，其内涵表达的是“城邦国家”和公民之间的相互关系，并基于此形成的政治共同体。奥古斯丁、托马斯·阿奎那等思想家，均承袭了“公民社会”的这个理论传统，并在同一含义中使用这个概念。在自由资本主义社会时期，洛克、孟德斯鸠、卢梭对财产权进行了“除魅”，从社会契约的角度来论证公民社会及其制度基础。他们认为，人类在经历了无政府状态的肆虐后，为了保障自身的人身、财产的安全，他们订立社会契约，作出权利让渡，从而实现了从自由社会到“公民社会”的转变，并据此形成了公权力和公民人权之间的对抗和协同。公民社会理论强调要从法律上划定公权力行权的边界，强调公民社会与国家相分离原则，以便实现使公民社会领域的自治，财产权在这种语境下也取得了以有限政府为前提要求对公民财产权实施有效保护的制度内涵。

民国时期的土地改革，虽然是在终结了封建主义基础上进行的，也有改变民生的强烈愿望，并在孙中山先生倡导的“耕者有其田”的原则下进行的，但是民国时期始终没有摆脱大地主、大资产阶级的土地占有制度，以自由、平等为理念的公民社会阶层并没有形成，缺乏在土地改革中和“政治社会”相对抗的阶级基础，也缺乏对政府权力进行限制的呼吁力量。土地被大地主、大资产阶级所占有，同时，他们又是公权力的代理者或者代表人，财产权为了预防公权力的滥用而设置的目的难以实现。在民国时期，土地的所有者恰恰是公权力的代表者，政治社会和市民社会并没有分离，因此，民国土地改革的命运在改革伊始就是注定的。

(二)从政治因素看，缺乏公权力的财产权界限

在自由经济时期，经济形态对自由主义的促进，使得财产被看做是一个人自由意志的体现。在黑格尔的眼中，财产权就是自由，他认为：人民对拥有财产权的诉求就是为了维护人的自我的尊严和自由⑥；洛克的表达更具有了政治色彩，他认为：财产权是先于法律而存在的，具有某种道德的或“自然”的权利，是基于高于制定法的自然法预设。洛克将财产权和生命、自由相提并论，并强调财产权是核心要素。随着社会利益和社会公平的成长，绝对权的观念收到质疑和责难，认为基于社会公共利益，可以对财产权利进行限制，这种限制标志着财产权从所有权绝对到接受社会限制的发展过程。

财产权上的限制有以科恩为代表的“内在限制论”和“外在限制论”。内在限制论主要的观点是不需要对权利本身和权利限制做以区分，权利本身就包含权利限制的内容，权利的限制是为了更好表达权利的存在。外在限制论认为公民的私有财产权是一项先于国家而存在的固有事物，国家可以基于社会公共福利等原则对财产权施加限制，权利本身的存在和权利限制问题没有必然的联系。但是基于宪法对公民财产权的限制这个角度，宪法限制的正当性的探讨本身就是对财产权正当性维护的最有力证明。宪法对财产权的限制及其正当性的获取，并不仅是要对宪法进行规则构造和原则重构，而是要探讨宪法对公民私有财产权进行限制的正当性标准，不仅是宪法立法技术的层面，也包括的道德考量、规则的正义审视，当然包括了宪法限制规则的评价。这些考量和评价就是公权力在公民财产权上的界限。民国时期的土地改革并没有注意到财产权为公权力设立的界限，土地改革仅仅是政府为了实现某种政治目的的工具，因此，民国的土地改革完全忽略作为财产的土地上权益彰显的价值和规律，因此并非真正意义的土地改革。

(三)从文化原因看，缺乏财产权意识的培育

财产权是生命权和自由权的延伸，作为公民能够有尊严的活着，当然需要一定的物质作为支撑，并通过对财产的保有而享受一定的自由，这就是公民财产权制度存在制度基础。而这种自由的获取，需要有来自于公民的和国家的对财产权规律的双重遵守，当然最终也必将体现为两者之间的对抗和协调。从19世纪中期以来，出现了公共利益和公民私人财产利益的抗衡，财产被认为具有社会因素，而不是无限制的私有权绝对，财产权不仅仅表达的是个人的尊重，还要有社会的基础。⑦财产权的维护却给社会制造了难题，如亨利﹒乔治所认为的“使以前每一种文明归于毁灭的原因，无一不是财富和权利分配不均的趋势”⑧。

由于民国时期没有形成具有普适性的人权观念，更难得将财产权看做人权的核心要素，因此，在民国土地改革中的“抗争意识”淡漠，民国土地改革完全是当时的政府在唱“独角大戏”，土地只是政府实现某种政治目的的工具，虽然在民国的土地改革中，有些许的改善民生的意愿和冲动，当然也有一些改善民生的政策，但是民国时期的土地改革绝对没有触及到人权这一基本概念，并没有把人权当做民国土地改革的首要的因素。改来改去的民国土地制度，没有改变传统的所有模式和经营模式，租佃制度也仍然是以传统模式为主。土地改革成为统治集团之间的利益和博弈，在财产权上体现的个人和国家之间的关系表现的是一边性的倾斜。

三、对当代中国土地改革问题的启示

公民财产权经过历史的论证和成长，已经成就为任何意识形态下的法制文明不可或缺的制度，土地是公民财产权的主要承载者，因此土地制度改革成败与否对公民财产权制度的意义自不待言。土地制度的改革虽然具有语境主义的差别，但是普适性的价值和规律是无论如何都不能被漠视的，当然更不能被忽略。民国土地改革的失败给我们很大的思索空间，并引发我们对现代中国土地制度改革问题的反思：

(一)土地制度改革要从人权的高度关注财产权

宪法被视为人类共同体的规则，而组成宪法制度最主要之基础就是公民财产权，并自始至终处于最主要的地位。因此，宪法自始至终需要有保障公民财产权的功能，这些功能的整合被被抽象成了“人权”。财产权作为人权的核心要素，财产权制度的保障当然要以满足维护人权需要为第一要义。因此财产权的制度改革就是依靠制度的不断完善去维护人权制度发展的需要。对于土地改革亦是如此，土地制度的改革应该具有根本法的高度，需要有人权保障的意识。

在“工具理性”的时代，财产权，特别是土地制度的立法根本缺乏从人权角度进行构建的意识，由于对公民私有财产权和私有制的关系的错误理解，公民财产权的保障被排斥在宪法关注之外。同时，由于我国宪法关于土地所有制的规范将土地区分为集体所有和国家所有两种形式，不能够将附着在土地所有制上的土地财产权益进行独立和保护，土地所有权和使用权所体现的土地权益得不到财产权角度的保护。作为宪法重要制度的公民财产权当然要承载人权保障的使命，该使命的实现在于宪法制度的维护。因此，宪法规范要彻底矫正将财产权看做实现国家历史阶段特殊任务的一种工具的做法和实践，对土地制度而言也是如此。因此，土地的现代问题应当将人权作为首要的参考价值，任何目的的需求都要服从优位的人权价值保护这个原则。

(二)土地改革要符合财产权制度的目的和体现财产权规律

财产权制度的目的就是要求政府能够接受行权上的谦抑性，遵守财产权所应有的自治领域，除却财产权上的社会义务和公共征收，公权力都不得再成为财产权规则的主导者和利益的分配者，更不能依据政府的权威而在公权力上肆意妄为。财产权虽然有语境上的差异，但是财产权制度的目的性和规律性却具有普适意义。宪法在土地制度完善上要遵守这种目的性和规律性，并依据这种目的和规律对公民财产权制度进行宪法上的构建。

作为财产权的土地在增值和价值红利上都有应有的规律，但是中国现行的土地制度无视财产权规律的存在，忽略财产权的价值体系，让政府成为土地权利的主宰者和分配者，国家借助对土地市场垄断地位，独居国家土地一级市场垄断者地位，将土地红利和土地增值利益从土地财产权利益主体手中剥夺，造成了土地作为财产权所体现的规律的扭曲，严重的损害了土地所有者及其使用者的权益，也造成了很多的社会问题。

民国时期的土地改革主要表现为政策的多变性和制度的混乱性，立法层次较低，缺乏法律应有的权威，导致改革上的政策性的反复，地方立法的混乱，中央的土地改革得不到地方的有效的维护，除了政治因素的障碍之外，这恐怕和民国时期土地改革没有通过宪法给予彰显所致。现代中国的土地改革同样需要将符合土地权益作为财产权所体现的规律性和普适性为立法所吸纳，并最终纳入到宪法的视野中，通过宪法实体和程序规范的完善，实现土地制度的价值构造和制度构建。

(三)现代土地改革要体现出规则的普适性并依赖于宪法的彰显

人类立宪的文明抽象出很多普适性的宪法规则，这些规则跨越了国家的界限，成长为整个人类宪政文明均可借鉴的的制度和规则。从人类公民财产权发展的历史来看，规则的抽象并不能有效的解决公民财产权保护的问题，唯有依据作为最高效力的宪法的认可和宪法制度构建，公民财产权才能被立法、行政和司法所贯彻和遵守。人类立宪的规律告诉我们，财产权首先要接受宪法的认可，并基于宪法应有的规则和精神做具体的制度构建和规则的设计，财产权制度应有的法律地位才会得以确立。当然，这里的前提是确立公民财产权的宪法切实有效的吸纳了立宪文明的规则和应有宪法原则之精神。

立宪主义认为，真正的宪法法制文明不仅要充分的关注人权，还要建立“有限政府”，并将这些原则能够有效的写进成文宪法。因此作为人权的土地财产权要依靠宪法的权威才能够得到有效的实施，这也是依宪治国原则的要求。土地制度的改革在遵循土地作为财产所彰显的规律外，也即要遵循其他国家在土地改革上的成功的经验，借鉴国外具有普适意义的原则和实践，并以宪法的形式予以确认。在此基础上，以宪法委托立法的方式，让法律在遵守宪法精神和准则的前提下，对土地制度予以构建，以详略得当的有效法律规则，保障中国土地改革的有效推进和维护社会正义目的的实现，唯有如此，现代中国土地改革方能取得预期之目的。

注释：

① 具体参见肖金明,冯威：《公民财产权的制度化路径——一个人权和宪政的视角》，《法学论坛》，2003年第2期。

② 汪进元,高新平：《财产权的构成、限制及其合宪性》，《上海财经大学学报》，2011年第5期。

③ 张晋藩：《中国法制通史》(第九卷)，北京：法律出版社，1999年,第396页。

④ 具体参见[英]洛克：《政府论(下)》，北京：商务印书馆，1983年，第71页。

⑤ 相关论述参见肖金明等：《公民财产权的制度化路径——一个人权和宪政的视角》，《法学论坛》，2003年第2期。

⑥ 具体参见[美]罗伯特·考特,托马斯·尤伦《法和经济学》，张军等译，上海：三联出版社，1991年，第163页。

⑦ 具体参见 [英]霍布豪斯：《自由主义》，北京：商务印书馆，1996年第97页。

⑧ [美] 亨利﹒乔治：《进步与贫困》，第278页。

[1] 肖金明，冯威.公民财产权的制度化路径——一个人权和宪政的视角[J].法学论坛，2003，(2).

[2] 汪进元，高新平.财产权的构成、限制及其合宪性[J].上海财经大学学报，2011，(5).

[3] 张晋藩.中国法制通史(第九卷)[M].北京：法律出版社，1999：396.