农村公共服务优先序研究述评与思考<br/>——基于农户满意度与需求度二维视角

农村公共服务优先序研究述评与思考
——基于农户满意度与需求度二维视角

2016-04-03袁建华

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年1期

□袁建华高露

农村公共服务优先序研究述评与思考
——基于农户满意度与需求度二维视角

□袁建华高露

基于农户满意度和需求度进行农村公共服务优先序研究文献繁多，对这些研究进行归纳总结与述评，指出其缺陷与不足，并尝试预测未来研究的发展方向，可以为今后的研究提供参考。部分学者研究视野局限于满意度和需求度两者中的一个维度，运用不同方法进行优先序的研究。为了弥补以上研究的缺陷和不足，也有些学者遵循“需求为主，满意为辅”的原则，将满意度和需求度两个维度的调查数据结合起来进行分析，以得出更具参考性的结论。同时，在以下几个方面需要进行深入研究：确定农村公共服务概念及分类；多种方法结合分析；预测农村公共服务供给优先序未来发展变化。

农村公共服务；满意度；需求度；优先序

早在2005年, “公共服务均等化”的改革命题在十六届五中全会就被提了出来，城乡公共服务均等化是其重要内容。积极发展农村公共服务是实现“公共服务均等化”的重要任务。近年来，学术界围绕该问题进行了许多理论研究和实证研究。其中农村公共服务优先序问题也是研究和讨论焦点之一

一、农村公共服务供给优先序研究的必要性

学术界对于农村公共服务研究的理论视角很多，主要包括以下几种：经济社会结构转型论、供给需求论、福利多元主义论、公共财政论、社会资本论以及乡村治理论等[1]。其中供给需求论是经济学的理论基础，在公共经济学理论看来，公共产品的供给最优化与公共产品的需求状况直接相关，只有达到公共产品的供求均衡，才能使消费者效用最大化[2]。而作为公共产品的农村公共服务存在着供求失衡现象，这种供求失衡包括总量失衡和结构性失衡两个方面[3]。邓志红(2014)也认为现有农村公共服务体系中存在着结构性的失衡，如供不应求、供不合求、供给内容不均衡等[4]。

如何解决失衡问题，提高农村公共服务的供给效率，陈东[5]提出了完善制度环境的各项对策，其中包括确定农村公共产品的供给优先序，完善农民对公共产品的需求表达机制等。要实现城乡公共服务均等化，使公共资源向农村居民进行优先扶持和倾斜配置，就需要加大对农村公共服务的供给力度[6]。然而，面对供需差距过大，政府财力有限的情况，如何使紧缺的农村财政向最紧迫的公共服务倾斜，确定农村公共服务供给优先序必然成为目前急需解决的问题。近年来，学术界围绕该问题进行了许多理论研究和实证研究。大多数学者认为农户是农村公共服务的受益者，应该最清楚自己村庄公共服务供给现状以及迫切需要的公共服务类型，所以基于农户角度得出的结论应该会更准确、更真实。从农户角度进行公共服务优先序研究时，主要基于农户满意度或(和)需求度两个方面进行。本文将对这些研究进行梳理，并进行归纳总结与述评，指出其缺陷与不足，并尝试预测未来研究的发展方向。

二、基于农户满意度的农村公共服务优先序研究

基于农户满意度的公共服务优先序研究文章很多，本文按研究方法分类进行阐述，主要包括以下三种方法:

(一)描述性统计法

此种方法一般对总体或分项公共服务的满意度分为三级(满意、一般、不满意)或五级(很满意、满意、一般、不满意，很不满意)。然后对取得的数据资料进行描述性统计，统计各级所占的百分比，然后根据满意或不满意的百分比，对公共服务的供给提出笼统的意见或建议。赵宇(2007)调查了山东省11 个县(市)32 个行政村各项公共服务的不满意率，得出结论：主要农村公共产品供给质量差已经成为首要问题；医疗卫生、科技和信息服务是农民最不满意也是最急需的农村公共产品；农村义务教育的“硬件”建设相对好于“软件”建设[7]。唐娟莉(2011)基于陕西省关中和陕北地区实地调研数据，对农村公共服务满意度进行了分析。研究表明：农户对饮水设施的满意度最高，其次是道路，而对文化娱乐服务满意度最低[8]；杨明洪(2013)研究了西藏农牧区的公共服务满意度情况，其结果表明：农牧民对医疗卫生类和社会管理类满意度较高；就业社会保障类、基础设施和环境建设类公共服务农牧民满意度较低[9]。任帅帅(2014)分析了对湖南通道侗族部分农村地区的公共服务的满意度，表明：当地农民对农牧科技服务、医疗水平、文化娱乐活动、义务教育满意度较低，而对公共安全、乡村建设与环境保护、交通邮政基础设施建设、社会保障的满意度较高[10]。

这一类统计方法存在的问题是只能定性描述对总体公共服务或各分项公共服务的满意或不满意情况，但没有为各项公共服务满意度赋值，也就无法确定农村公共服务供给优先序，也就只能定性的分析，给出模糊笼统的建议。

(二)李克特五点评分量表法

李克特量表是一种心理反应量表，常在调查问卷中使用，而且是目前调查研究中使用最广泛的量表，在调查农户对公共服务的满意度方面也同样适用。多数学者对满意度的研究都采用此方法。具体做法是将每项公共服务满意度设置5级：“非常满意(或最满意)”、“比较满意”、“基本满意(或满意)”、“不太满意”和“非常不满意(或最不满意)”。然后采用百分赋值法(分别赋值为100、80、60、40、20分)或五分赋值法(分别赋值为5、4、3、2、1分)对各项满意度分别赋值，然后根据调查数据计算各项公共服务满意度得分,然后依据得分排序进行分析[11]。

袁建华(2010)依据山东省17个地市，65个县市的农村公共投资满意度调查资料, 用百分赋值法进行排序，前四位是供电服务、通讯状况、水利设施和交通状况，后四位的分别是图书馆服务、技术服务、休闲娱乐和消防服务[12]。张立荣(2012)对湖北省情况调查分析表明：满意度较高的是乡村道路、电力与通讯设施、饮水设施建设；而对就业服务与技能培训、文化体育活动、养老满意度很低[13]。李倩(2010)对广东省情况进行调查，发现对农村义务教育的满意度为3.42，处于一般水平，但高出其它公共服务领域的满意度，位居第一。对职业培训及就业服务满意度倒数第一，仅2.63[14]。廖金萍(2014)对江西省特困地区农村进行调查和实证分析，得出以下结论：农民对“供电、照明状况”满意度最高；对就业服务、科技下乡推广、职业技术培训比较低，对文化娱乐体育设施的满意度最低[15]。

(三)运用模型分析

在农村公共服务优先序的的研究中也引进了模型，借助模型进行分析。韦吉飞(2014)运用主导因子分析、二值离散选择模型等方法，研究“村改社区”进程中村民关于公共服务的满意度，结果表明：村民对各项公共服务的满意度出现了一定程度的分化，对政府、硬件基础设施、社会治安以及医疗等方面满意度较高，而对培训服务、科技信息服务及文化娱乐等满意度较低。反映出了在“村改社区”的城市化进程中，公共服务中的发展型因素成为影响满意度的主要因子，而对民生问题的关注降到次要位置[16]。

由以上资料可以得出以下结论：

首先，利用模型分析和李克特量表法可以弥补描述性统计法对满意度无法进行准确度量的缺点，而有了一定的定量描述，并可以对所调查的公共服务进行满意度比较、排序，大致确定以后农村公共服务的供给方向与策略。

其次，不管是经济不发达的江西贫困山区(廖金萍，2014)[15]、经济中等发达地区，如山东(袁建华，2010)[12]、湖北(张立荣，2012)[13]还是经济较发达地区如广东(李倩，2010)[14]，农户对公共服务满意度都呈现出这样一个总体趋势：即硬件方面(水利，道路、基础设施、供电服务等)农户满意度较高, 而软件方面(技术服务、就业培训、文体娱乐等)农户满意度相对较低。说明，各地农村公共服务“硬件”建设相对较好，“软件”建设有待加强。随着经济的发展，农民对技术服务、文体娱乐等公共服务的要求逐渐增高，一方面说明了“科技富农”、“农村精神文明建设”意识的提高, 另一方面说明这方面工作做得不够。

第三，虽然公共服务硬件方面排序相对比较靠前，但是得分并不高，例如湖北的乡村道路(69.39)(张立荣,2012)[13]、江西的供电、照明状况(3.74)[15]。由此可见，即使满意度排名比较靠前的农村公共服务，仍然存在着很大的供给与改善空间。

三、基于农户需求度的农村公共服务优先序研究

除了基于农户满意度的研究以外，也有些学者基于农户需求度研究来确定公共服务的优先序。这部分也按研究方法分类进行梳理，基于农户需求度视角判断公共服务供给优先序的研究方法主要包括四类:

(一)频数法

受访农户根据需求紧急程度或重要性按顺序选出几项，然后根据选项不同位次及频数总和大小进行判断。方堃(2011)基于我国七省的问卷调查和统计，利用频数法统计分析了农民对公共服务需求度的优先序，结果表明：频数最高(60以上)的有两项：医疗服务与保障、提高收入；频数较低(介于0～10)的分别是：电力和通讯设施建设、农业生产指导、农产品需求信息和其他。依据统计数据的结果，确定了当前农民公共服务需求的顺序，首先是核心公共服务，其次是基础性公共服务及支持性公共服务[17]。

这种排序方法有一定的道理，但精度不够，忽视了农户对各不同位次基本公共服务效用评价不同的现实，比如：某选项被选频次虽高，但如果多数样本都把它放在了较靠后的位置，那么总体来说该选项的排序应该是靠后的，而统计的结果却可能相反。这类方法没有考虑到各选项所处的位次，具有一定的缺陷性。

(二)加权频数法( 总分法或均值法)

这类方法对频数法进行了修正，在考虑各项被选频次基础上，再按照该选项次序的不同赋予不同的分值(因为调查时要求被调查者按重要性排序)，根据各选项加权总分大小(或平均值大小)来判断优先序。各研究者在研究时赋值方法不一，有的按照从大到小赋值(袁建华，2007)[18]、有的按从小到大赋值(郑卫荣，2011)[19]。

袁建华(2007)对山东省农村公共服务供给优先序进行了调查，用加权频数法统计资料：首先，根据所设的8个选项，按照次序依次记为：8分,7分……1分，不选记0分；然后利用软件统计各选项在每个位次的被选频次，用被选频次乘以其对应的分值，累加计算总分，总分越高的需求度越高。农户对公共服务的需求度排序结果表明：现阶段农村公共服务有了长足的发展，但仍然存在结构性和区域性不足；今后供给优先序依次为农业水利设施和道路、医疗保健和社会保障、信息服务和文化娱乐等[18]。郑卫荣(2011)分析了浙江省不同经济发展水平地区农民公共服务需求度，对各选项赋值采用从小到大方法，统计总分并求平均值。公共服务需求度排序结果表明：农村公共服务总量相对不足、地区均等化程度较低、结构有待优化等问题[19]。唐娟莉(2011)对陕西省的研究表明：今后公共服务供给次序是：义务教育、水利设施、道路、农业科技推广培训、文化娱乐等，但不同地区、不同经济发展水平下，农民对农村公共服务需求优先序存在显著差异[8]。

利用这种加权频数法来确定需求度的先后次序，弥补了频数法精确度不够的缺点，能更加准确的对公共服务优先序进行度量，但是存在的问题是未对数据进行显著性分析，比如唐娟莉[8](2011)认为教育(49.83)、水利(49.48)分别排在第一和第二位，但如果进行显著性分析的话，两个数值(49.83和49.48)也许并没有显著性差异，那就说明二者的需求度是一样的，并不存在次序上的差别，政府部门应采取同样的财政补偿制度。在今后的统计当中应当注意数值的差异显著性分析，才能更准确地说明问题。

(三)聚类分析法

有些学者认为通过聚类分析也可弥补频数法的不足，孔祥智(2006)以福建省永安市为例，聚类分析结果显示：农民迫切需求的和急需政府投资的公共产品的排列次序有较大不同。说明有些公共产品属于农民可自己投资或投资一部分的“俱乐部产品”,最需要政府投资的是急需但不愿投资或无法投资的公共产品[20]。

(四)综合法

以上三种分析方法都有其合理性及现实指导性，但也存在不足，如果同时以这三种方法分析同一组数据也可能得出不同结论。为了得到互相佐证的、更符合农户真实意愿的需求优先序，有些学者便综合运用几种方法来分析调查数据。崔登峰等(2012)基于农户需求视角，综合运用频数法，加权频数法和聚类分析法研究了西部边疆民族地区农户对基本公共服务的需求优先序。结论为：根据急迫程度农户所需基本公共服务分为六层，其中对基础教育需求最迫切。国家实施西部大开发以来，农村教学条件得到了较大改善，但还普遍存在缺乏优秀师资、孩子上学不便、教育资源分配不公平等问题。边疆民族地区村民特殊需求的公共安全和民族团结分别居于第四、第六位，这是由于近几年发生了一些恶性事件，使农民对社会稳定与生命安全的需求越来越强烈[21]。

由以上研究可以得出的共性结论：对公共服务硬件需求比如教育、水利、道路等排位靠前，对软件需求比如信息、农技推广、文化娱乐等排位都比较靠后。而文章第二部分基于满意度的评价结果是：硬件方面(水利、道路、基础设施等)农户满意度较高, 而软件方面(技术服务、就业培训、文体娱乐等)农户满意度相对较低。将二者综合结论就是：满意度高的需求度也高，而满意度低的需求度也低。受“期望——不一致模型”的影响，现有的研究大都暗示农村公共服务的满意度与需求度呈负相关的理论假设[22]。这是否说明基于满意度和需求度的两种研究方法得出的结论是矛盾的？答案当然是否定的，原因如下：

当我们仅仅基于农民满意度确定公共服务供给优先序的时候，应该是基于这样一个判断：农民满意度相对较高的公共服务，其需求度排序会靠后些；满意度相对较低的公共服务，其需求度排序会靠前些，所以得出结论：首先供给满意度低的，然后供给满意度高的。那么这样一个判断或者结论对不对，答案是不对的，因为满意度和需求度之间并无明显的相关关系(张立荣，2012)[13]。唐娟莉(2011)也发现农民对公共服务的满意度和需求度之间并不是相反的关系，比如：对道路的满意度较高，排在第二位，但是优先序统计结果发现需求度也很高，排在第三位(总共考察8项公共服务)；而农民对农村文化娱乐服务的满意度最低，但是对其的需求并不是很强烈，排在了第五位[8]。这说明：满意度高≠需求度低；满意度低≠需求度高。因此说明前边的结论：对硬件的满意度高，需求度也高；而对软件的满意度低，需求度也低，并不是矛盾的。这只能说明我国近几年对硬件建设投资很大，取得了很好的成果，农户很满意，但是，并没有达到农户的要求，所以满意度高但还是很迫切需求。而文化娱乐，农技推广等，相对于硬件来讲，本来供给就缺乏，所以满意度低是很正常的，但当让农户选择迫切需要政府供给的公共服务时，文化娱乐还不是大家首选的内容，这也正说明了农村硬件公共服务设施的缺乏，所以这些依旧是以后投资的重点。

四、基于农户满意度与需求度的公共服务供给优先序研究

上述对于公共服务优先序的研究分别基于农户满意度或需求度，既有可取之处，也存在一些不足: 研究仅局限于满意度或需求度两者中的一个维度，而未能将两个维度的调查数据结合起来进行综合对照分析。为了弥补既有研究的缺陷和不足，一些学者从满意度与需求度两个方面对公共服务优先序进行了研究。俞雅乖(2009)以宁波市鄞州区为例通过对农民满意度、农民需求偏好以及政府供给结构的综合考察, 将农村基本公共服务进行分类, 并设计出供给优先序。排第一的主要有医疗卫生、义务教育和社会保障；第二主要是科教文化、基础设施、和环境保护；第三主要是农村金融和其他基本公共服务[23]。张立荣等(2012)按“需求为主，满意为辅”的原则，综合考虑满意度及需求度两个因素，首先将公共服务分为六类，然后运用系统聚类法(Systematically Cluster Analysis)将这些观测值进行分类，最终确定六类公共服务供给优先序[13]。

以上文献存在异同点，相同点为：一是将需求度和满意度二者结合分析公共服务供给优先序；二是遵循“需求为主，满意为辅”的原则；三是所得出结论基本一致：医疗卫生、社保和义务教育的需求度都排位在最前边，是需要最先供给的公共服务。不同点：综合分析方法不同，一种是按照农民需求度、满意度及政府供给结构综合分析；另一种是将满意度和需求度结合再进行聚类分析。这两种方法都有一定的道理，也具有参考性。但是具体用何种方法进行综合统计分析，还有待进一步研究。

五、存在问题及今后研究方向

(一)存在问题

上述研究已经对农村公共服务供给问题进行了有效的探索，对我国农村公共服务供给起到了一定的现实指导作用。在分析方法上也有独到之处，有些还是开创性的研究。通过已有文献的梳理，不难发现对农村公共服务优先序研究还存在明显的缺陷与不足：

1.公共服务概念、分类及具体项目没有统一的界定，不同研究者在公共服务类别及具体项目上众说纷纭，因而结论的可比性较差。

2.研究方法众多，对于同一套调查数据，用不同方法得出的结论也许就有所不同，因而使得出结论的可靠性得到质疑。

3.研究的内容集中于一个时间点，而未研究一段时间内的情况，即所研究的内容只是属于过去的情况，不适用于今后变化的情况，因而无法预测未来发展方向，也就无法为未来公共服务优先供给顺序提供依据。

(二)今后研究方向

1.确定农村公共服务概念及分类，以增加研究精确度、可信度与可比性。

要进行农村公共服务方面的研究，首先要确定其概念及分类。农村公共服务概念的界定比较混乱，研究者容易脱离政治学基本原理，割裂基础理论与和公共政策之间的联系，从实证研究需要出发机械地套用现成的概念，这就容易造成公共服务所包括范畴发生一定错误。在以后研究中应依据社会发展现实，与政府公共职能相结合，准确界定确定公共服务内涵及外延。

农村公共服务分类更是一个世界性的难题，因其多样性与变化性。农村公共服务所包含内容庞杂多样已是不争的事实，同时其分类也并非一劳永逸，二是处于动态发展之中。现有公共服务分类主要有七种标准，存在分类标准不统一、分类不系统、缺乏数据支撑、应用价值有限等缺点。总之，关于农村公共服务的分类，不同学者、不同国家或地区各具特色，这与国情或地区的具体情况相适应，但也存在局限性。在借鉴他国及各地区经验的基础上，吸收其经验，立足实际，探索适合现阶段国情的农村公共服务分类系统，并在此基础上规范农村公共服务分类的体系和方法，有助于增加农村公共服务供给优先序研究的精确度、可信度与可比性。

2.多种方法结合。

单独运用一种方法分析满意度或需求度得出的结论可能会失之偏颇，为得出互相佐证的更符合农户真实意愿的需求优先序，可综合运用几种方法分别对满意度与需求度进行分析，然后将满意度和需求度再有机结合进行综合分析，使得出的结论更具参考性。

3.通过现阶段研究，预测未来发展变化，为农村公共服务供给优先序提供理论指导。

随着经济发展与社会环境的变化，农村公共服务供给优先序也将发生变化。比如，十三五规划提出协调发展和绿色发展，协调发展中再次提出城乡一体化发展，提高社会主义新农村建设水平；绿色发展中提出加大环境治理力度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实施山水林田湖生态保护和修复工程。在这种发展态势下，农村公共服务类别必然处于动态变化中，政府对公共服务的供给与村民对公共服务的满意度与需求度随之也会发生不停变化，所以对其研究就不能仅仅停留在一个点上，而应关注其不同时间段内的发展变化，进而发现其发展规律，便于人们对农村公共服务发展变化的可能趋势做出合理预测，为未来公共服务供给优先序提供理论依据。

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