推进农村产权抵质押贷款工作的思考

□ 杨行行



推进农村产权抵质押贷款工作的思考

□ 杨行行

开展农村产权抵质押贷款工作，能进一步唤醒农村沉睡资本，拓宽农村融资渠道，有效解决农村融资担保难题，助推城乡统筹发展，激发农民自主创业热情。笔者就所在浙江省桐庐县开展农村产权抵质押贷款工作及遇到的难点和问题进行调查分析，并对下一步推进此项工作提出思路和对策。

一、基本情况

1. 确权有基础。目前，桐庐县已颁发林权证33153本，2015年新增林权抵押贷款4213万元，累计贷款1.97亿元，贷款余额1.04亿元；颁发农村土地承包经营权证91713本，颁发农村土地流转经营权证（土地流转面积20亩以上，流转期限5年以上）45本，涉及土地流转面积4204亩；全县农房制证62558户，占全县81857户农房的76.4%，今年新增农房抵押贷款279户2870万元，累计贷款329户3696万元；乡镇、村集体所有的43座小电站已确权，目前尚未发生抵质押贷款。据不完全统计，全县189个村社集体有可经营性物业用房393处（基本未进行确权发证），占地面积240178.37平方米，建筑面积503073.35平方米，账面估价128.67亿元，其中已出租215处，年租金3431.78万元。

2. 政策有保障。近年来，桐庐县在农村产权制度改革方面已出台政策文件及实施细则10余项，具体涉及农村住房发证及房产抵押贷款、林权证抵押贷款、土地承包经营权证抵押贷款等，确保推进改革有依据、有保障。

3. 需求增加快。桐庐县农村产权抵押贷款工作虽取得了一定成效，但与深化改革的要求以及农户的需求相比，无论是广度还是深度上还远远不够。

二、开展农村产权抵质押贷款面临的困难和问题

农村产权抵押贷款对创新农业生产经营方式、提升农业综合生产能力、拓宽“三农”融资渠道等都具有深远的影响。但是，桐庐县在实际操作过程中，还存有许多困难和问题，多数农村产权所有者虽有贷款需求，但受法律、政策和种种条件所限，这些产权所有者无法将农村产权作为抵押物而获得贷款。

（一）部分农村产权确权发证难

目前，桐庐县的林权证和土地承包经营权证的发放比较理想，但是农房发证工作进展相对缓慢，主要有以下问题：

1. 超审批面积宅基地发证难。桐庐县根据上级文件精神，结合桐庐县实际，确定宅基地确权登记发证两个原则，一是不超出原审批面积50%，二是总面积不超出160平方米。但在实际发证过程中存在两大难题：一是建筑主体占地面积超出上述红线无法发证；二是部分宅基地占地面积未超上述原则，但根据上级要求，宅基地宗地将阳台、门廊纳入其中，宗地面积超出上述要求，难以发证。

2. 未批先建宅基地发证难。在宅基地确权登记发证过程中，部分宅基地未经审批就进行建设，成为违章建筑，制约发证工作开展。省市只出台要求完善手续的政策指导，并未有操作性强的政策支撑，需要出台细化政策对上述宅基地分类处理。

3. 历史遗留问题发证难。在“两权一房”推进过程中，对一些历史遗留问题，如原有土地证遗失，因测绘精度和要求变化，新旧宗地图纸不一致，制约宅基地发证。此外，宅基地私下买卖，一户多宅清理不到位，老宅的继承等，因为涉及历史遗留问题，成为发证难点。根据目前的政策规定，桐庐县符合发证条件的农房，绝大部分属老旧房，这部分老旧房本身价值较低，即使用于抵押贷款，贷款额度也不大，制约了农房抵押贷款工作的有效开展。

4. 缺乏法律和政策支持。桐庐县农村集体具有一定数量的村级经营性物业资产和村级留用地指标，但是村级经营性物业用房和留用地抵押贷款本身与现行的法律存在冲突。村级物业性用房大部分是农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发的乡产权房，属小产权房，就算有产权证也不是真正合法有效的产权证。这类特殊“产权”要获得金融机构的贷款难度较大。

（二）部分农村产权确值难

1. 缺乏专业评估机构。由于桐庐县无专业的土地和山塘水库承包经营权价值评估机构，缺乏评估土地和山塘水库承包经营权价值相应标准，土地和山塘水库价值难以准确界定。同时，农村土地和山塘水库承包经营权价值的评估受承包经营的时间、自然条件、生产经营项目等因素的影响，实际价值评估存在一定难度，评估难导致贷款难。

2. 缺少日常维护。乡镇、村集体电站大多承包给私人经营管理，由于电站效益不佳、电站运行成本高及经营管理人员的素质等问题，导致了电站设施得不到很好的维护保养，从而加速了电站设备的折旧。目前桐庐县也存在少数几座电站因效益不佳和生态用水等原因处于无人愿意承包或停产的情况，这使得电站抵押贷款工作难以开展。

（三）农村产权处置难

农村产权，特别是土地承包经营权、农村房屋所有权等产权只能在本集体经济组织内进行交易。这类产权无法入市处置，使产权处置困难成为涉农产权抵押贷款控制风险的核心问题。例如对农房抵押贷款的处置，现行法律制度规定抵押的农房产权仅能在集体经济组织内部流转，集体经济组织内部其他成员又受到“一户一宅”的限制，使得农房产权处置与抵押融资制度不配套。

三、推进农村产权抵押贷款对策建议

（一）统筹研究，联合创新

进一步开展农村产权确权赋权工作，深化农村产权制度改革。按照现行法律法规，凡符合确权发证的农村产权，要做到及时登记造册，按农民的实际需求进行确权赋权。在此基础上，借鉴成都市确权经验出台相关文件，明确农村产权的责权利，实现物有其主、主有其权、权有其证、证有其利、利有其责，促进农村产权真正向物权、向财产权利转变。

进一步完善农村产权监管部门、金融管理部门、金融机构的沟通协调合作机制，通过建立诸如联席会议制度、出台长效协作机制等形式，共同对农村产权发展形式和政策变动情况、信贷政策和项目进展情况进行交流通报，共同研究推动金融法制环境建设，积极落实支持农村金融创新的法律法规及政策。加强政策衔接，避免政府政策与金融机构业务规则相抵触。协商司法机关进一步完善有关司法措施，依法受理，采取调解、行政裁决、仲裁、诉讼等方式，妥善处理有关农村产权抵押融资的纠纷案件，充分保障各方合法权益。

（二）搭建平台，规范农村产权评估与处置

加快完善农村产权评估体系和处置办法，确保农村产权抵质押贷款有序推进。一是引进或设立农村产权评估机构。出台农村产权评估规则，明确评估机构设立条件、评估程序、估价规则、基准价的设立、收费标准等进行规定。二是进一步发挥农村产权交易平台作用。利用已有的农村产权交易平台，引导需交易的所有农村产权进入农村产权交易平台交易，推进农村产权市场化流转，促进农村产权的市场化配套和交易价值的真实体现。三是建立集体收储机制。即对拟处置的抵押农村产权，市场化流转有困难的，可由集体所有权人收购或由当地政府土地储备中心收购，收购价格综合参照产权评估价格与逾期贷款金额确定，减少产权处置风险。

（三）设立农村产权法定租赁权

针对农村产权融资受制于《物权法》等禁止抵押规则的限制，增设农村产权法定租赁权。例如，对农村宅基地、集体土地使用权等法律禁止抵押的产权设置了抵押的，如果主合同符合债权债务关系设立条件，应当认定“抵押人”与贷款人之间构成宅基地租赁关系，贷款人获取租赁权，租金用作债务清偿，租赁期限以债务清偿为期，不受《合同法》最高20年的租赁期的限制。这样，通过设定农村产权法定租赁权，在不违背《物权法》规定的同时，保障正常债权债务关系的存续。

（四）积极推动农村产权整合和集约化经营管理

农业产业化快速发展使农村产权资源整合和集约化经营管理成为可能。可以在乡镇或行政村设立一个农村资源管理机构（或组织），在充分确权的前提下，对农村资源进行集中管理和开发利用，努力实现农村资源价值最大化，促进产权流转的有序化和规范化，推动农村资源开发利用、产权流转、价值实现的健康发展，为农村产权参与市场交易和银行融资奠定一个良好的基础。

（五）全面完善农村金融服务，积极提升农村融资水平

在切实做好农村产权赋权确权，让“死产”变活权的基础上，全力加快农村综合产权抵质押贷款，让活权生活钱。

1. 完善风险补偿机制，提升农村融资环境。推动涉农融资担保发展，鼓励民间资金参股或设立涉农融资担保公司；鼓励银行、担保机构按比例分担不良资产损失。积极创新与农村产权抵押融资紧密相关的保险产品，逐步扩大农房、养殖业、种植业、森林保险等险种的试点范围和覆盖面,完善专项风险补偿机制。建立由抵质押款主体、金融机构和担保机构共同承担贷款损失的风险分担机制。

2. 强化配套服务，引导金融机构参与。强化金融监管服务。将农村产权抵押融资纳入重点支持信贷发展类别，并将涉农金融机构开展农村产权抵押融资情况与市场准入、监管容忍度等指标挂钩，通过适度放宽不良贷款容忍度和存贷比指标，增加涉农金融机构发展指标，运用再贷款、再贴现、差别化存款准备金率、发行专项金融债券等方式，积极引导符合条件的涉农金融机构开展农村产权抵押融资工作。

3. 丰富相关信贷产品，确保农村融资提质扩面。银行业金融机构要稳步跟进，用信贷杠杆推动农村产权的集约化、规范化管理，稳步推进农村产权抵押贷款。一方面要丰富信贷产品。积极探索诸如“土地流转经营权”等农村产权抵押形式的贷款品种，把农村产权贷款做细做精，发挥示范效应。另一方面要丰富信贷方式。金融机构应选择产业化经营组织和种养大户开展产权抵押贷款试点，尽可能降低信用风险，条件成熟时再逐步推开。对分散型的农户贷款需求，建议用农房抵质押贷款予以解决。

作者单位：（浙江省桐庐县农经站）