全面深入推进符合司法规律的繁简分流改革

文/胡仕浩 刘树德 罗 灿

专题综述

全面深入推进符合司法规律的繁简分流改革

文/胡仕浩 刘树德 罗 灿

为了积极应对司法改革攻坚期出现新特点的“案多人少”矛盾，最大程度地提升人民法院审判质效，更好地满足人民群众的多元司法需求，按照中央的部署和要求，最高人民法院制定了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。本文重点围绕以下三个问题进行分析。

为什么要繁简分流

随着司法改革进入攻坚期，立案登记制的实施和法官员额制的推进，“案多人少”矛盾有进一步加剧的倾向。2016年上半年，全国新收案件1002.9万，与2015年同期新收843.2万件相比增加159.7万件，上升18.94%。在地方各省市中，超过全国增幅18.94%的共18个省，上升幅度超过30%的有陕西、河南等4个省（区、市），同比增幅最大的陕西为37.15%；上升幅度超过25%的有河北、江西等7个省（区、市）。截至6月30日，全国法院未结510.9万件，与2015年同期相比，未结案件增加26.0万件，上升5.36%。其中，民事306.2万件，占60.27%；刑事21.5万件，占4.23%；行政10.6万，占2.09%。各地法院中未结案同比上升超过25%的有北京、贵州等6个省（区、市）。广东法院未结案数量最多，达到了442717件。江苏法院紧随其后，未结案数量为429680件。近年来，人民法院受理和审理的案件数量直线上升。2013年最高人民法院受理案件11016件，审结9716件，比2012年分别上升3.2%和1.6%；地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结、执结1294.7万件，同比分别上升7.4%和4.4%。2014年最高人民法院受理案件11210件，审结9882件，比2013年分别上升1.8%和1.7%；地方各级人民法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，同比分别上升10.1%、6.6%和15.7%。2015年最高人民法院受理案件15985件，审结14135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执行1671.4万件，同比分别上升24.7%和21.1%。而且，在今后一段时间内，全国法院新收案件将继续呈增长态势，执法办案压力将不断增大。

审判是法院工作的重心，离开了审判的有序推进，法院工作就成了无本之木，无源之水。法官是法院的中心，为了应付堆积如山的案件，许多法官加班加点办案，吴前进、王鹏宇等先后倒在了办公桌上，让人痛心不已。“案多人少”虽然早在几年前就有法院提出并研究过，如果说那时候法院和法官的资源和能力还可以勉强承受案件增量的话，那么，当前“案多人少”已由量变发生质变，由牵制影响局部演变为制约整体发展，由次要矛盾发展为影响法院整体工作的主要矛盾。能否有效解决“案多人少”的矛盾，牵动法院工作的整体发展，事关服务大局、服务群众的实际效果，影响法官队伍的长远进步，最终也制约着司法公信的根本提升。有鉴于此，中央和最高法院充分认识到当前破解“案多人少”矛盾工作的极端重要性，将其作为当前极其重要的一件大事来抓，专题部署、强力推进。

中央强调，解决案多人少问题，不能简单寄希望于通过增加编制和人员来解决，而是要通过改革，从制度机制上研究采取措施。因此，繁简分流成为破解“案多人少”矛盾的主要方式。只有结合司法改革的各项举措，按照司法规律做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，才能真正实现法院审判和法官工作的健康发展。正是在这样的背景下，最高人民法院出台了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。

什么是“繁简分流”

繁简分流可以分为微观、中观、宏观三个层面。在微观层面，繁简分流是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审。在中观层面，繁简分流是指处理方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解。在宏观层面，繁简分流是指资源配置的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，而且包括司法资源的优化分配。

以往的繁简分流主要局限于微观层面，这也是繁简分流的一般着力点。三大诉讼法及其司法解释已经对诉讼制度进行了具体规定，并不断发展完善，力求构建多层次诉讼制度体系。在民事诉讼方面，2012年新修订的民事诉讼法新增了小额诉讼程序、确认调解协议案件、实现担保物权案件特别程序。在刑事诉讼方面，2012年新修订的刑事诉讼法将简易程序的适用范围扩展到基层法院所有的刑事案件，突破了原先仅适用于可能判处三年以下有期徒刑案件的限制；2014年6月，刑事案件速裁程序试点开始，适用范围是一年有期徒刑以下刑罚的案件；2016年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》，9月3日全国人大常委会审议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，选择在18个城市依法有序稳步推进试点工作。在行政诉讼方面，2014年新修订的行政诉讼法新增了行政简易程序；2015年4月，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对裁定驳回起诉类案件审理程序作出了进一步规范。

近期的繁简分流进一步扩展局限于中观层面，2016年6月29日，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》两个规范性文件，其目标就是促进纠纷的诉外分流，让更多纠纷在诉讼渠道外得到解决，缓解法院受案压力，节约司法资源。《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》是今后一个时期指导全国法院开展多元化纠纷解决机制改革的纲领性文件，进一步明确了国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程的总体思路，从加强平台建设、健全制度建设、完善程序安排、加强工作保障四个方面，对各级人民法院完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接作出了具体要求，探索建立调解前置程序、推动律师调解制度建设、建立“一站式”纠纷解决平台、推动在线纠纷解决方式创新、积极推动多元化纠纷解决机制的国际化发展。

但是，“案多人少”矛盾涉及审判的方方面面，繁简分流每项举措都会“牵一发而动全身”，在全面深化司法改革的今天，繁简分流必须扩展至宏观层面。与域外法官同行年人均办案量数百件甚至上千件相比，我国法官的办案量较少，目前，我国全部法官数量19.88万人，真正在一线办案的法官只有10.1万人，其中刑事法官20600名，民事法官（含派出法庭）71000名，行政法官9400名。2015年全国法院审结、执行案件1671.4万件，全部法官年平均办案84.07件，一线法官年平均办案165.48件。虽然不能只看表面的数据统计，要充分考虑到我国与其他国家法院在受理案件类型、案件统计方式、诉讼程序、司法成本等方面均存在明显差别，应该全面辩证地看待中外法官办案数。但是，我国司法体制机制不健全是必须正视的主要因素。其中，突出表现在“人”的方面。“人少”不是法官的绝对数量少，而是在一线办案的法官人数少。在19.88万法官当中，有相当一部分人是不直接办案的：有的是因为做了领导不办案，如一些法院的院长、庭长有一大堆审判管理工作，根本没有时间办案；有的是因为从事司法行政工作不办案，如起草工作报告、领导讲话等，也不再办理案件。“人少”还体现在审判辅助人员人数少，法官不得不忙于繁琐的事务性工作，无法集中精力来专司裁判。就法官与审判辅助人员的平均比例来看，日本为1∶6，德国为1∶4，英国为1∶9.8，美国为1∶6至1∶12，而我国仅有1∶0.63。因此，必须全面推进法官员额制、司法责任制等各项司法改革举措。

怎么推进繁简分流

繁简分流是一个系统工程，必须坚持综合施策、统筹推进。

首先，用好用足现有制度。进一步推进案件繁简分流，首先就要继续激活和落实诉讼程序，构建分层递进、层层筛选的分流“漏斗”。一是在登记立案前，为当事人提供更多可供选择的纠纷解决方式，让更多纠纷在诉讼渠道外得到解决。二是在登记立案后，对于适宜调解的案件，应当通过庭前会议等解决，减少需要开庭的案件数量。三是在登记立案后，对于不适宜调解而进入诉讼程序的案件，应当通过简易程序、督促程序、实现担保物权案件特别程序等快速审理。《意见》第4条规定：“发挥民事案件快速审判程序的优势。根据民事诉讼法及其司法解释规定，积极引导当事人双方约定适用简易程序审理民事案件。对于标的额超过规定标准的简单民事案件，或者不属于民事诉讼法第一百五十七条第一款规定情形但标的额在规定标准以下的民事案件，当事人双方约定适用小额诉讼程序的，可以适用小额诉讼程序审理。依法适用实现担保物权案件特别程序。积极引导当事人将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序，推广使用电子支付令。”四是在经上述三个层次仍未解决的纠纷，再进入普通程序审理。原则上说，按照普通程序审理的案件，其程序应当是严格规范的，但仍然可以在一定程度上根据诉讼各方意见、有无争议等情况，对庭审和裁判文书进行适当简化，从而更好地体现繁简得当的要求。《意见》第15条规定：“根据法院审级、案件类型、庭审情况等对裁判文书的体例结构及说理进行繁简分流。”

其次，不断创新工作机制。繁简分流不仅要用好用足现有制度，而且要不断创新工作机制，从而为诉讼制度的落实配备机制保障。一是实现分案机制的科学性。立案是诉讼程序的开端，科学的分案机制对繁简分流至关重要。《意见》第2条规定：“采取随机分案为主、指定分案为辅的方式，确保简单案件由人民法庭、速裁团队及时审理，系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理。对于繁简程度难以及时准确判断的案件，立案、审判及审判管理部门应当及时会商沟通，实现分案工作的有序高效。”二是推行集中时间审理案件的做法。对于简单案件，传统的“一案一审”模式由于诉讼程序的限制，在物质、时间和人力资源上造成了浪费。采用同一时段集中审理，适当简化庭审程序性事项是一种集约化审理模式。《意见》第8条规定：“对于适用简易程序审理的民事案件、适用速裁程序或者简易程序审理的轻微刑事案件，实行集中立案、移送、排期、开庭、宣判，由同一审判组织在同一时段内对多个案件连续审理。”三是完善二审案件衔接机制。在审判实践中，卷宗移送缓慢的情况时有发生，且不同审级法院的职能定位尚未得到明显区分，制约了二审案件的审判效率。《意见》第16条规定：“积极引导当事人、律师等提交电子诉讼材料，推进智慧法院建设和诉讼档案电子化，运用电子卷宗移送方式，加快案卷在上下级法院之间的移送。优化二审审理方式，围绕诉讼各方争议问题进行审理，避免二审与一审在庭审和裁判文书方面的不必要重复。强化二审统一裁判尺度、明确裁判规则等功能。”四是创新刑事速裁工作机制。在刑事速裁程序的试点过程中，北京海淀区公检法三机关在看守所内建立“速裁办公区”就近集中办公，并通过网络视频提供法律帮助和远程开庭，实现案件信息共享及案卷无纸化流转。《意见》第5条规定：“总结刑事速裁程序试点经验，加强侦查、起诉、审判程序的衔接配合。推广在看守所、执法办案单位等场所内建立速裁办公区，推动案件信息共享及案卷无纸化流转，促进案件办理的简化提速。”

再次，大力推广经验做法。各地法院采取的繁简分流举措，大多在送达、庭前、庭审、文书等关键审判环节方面进行了重点突破，并取得了许多宝贵经验。一是采取多项措施缓解“送达难”。诉前送达地址确认的做法值得推广，电子送达亟须建立全国统一的电子送达平台、邮寄送达需要予以完善等。《意见》第3条规定：“完善送达程序与送达方式。当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址。当事人起诉或答辩时应当依照规定填写送达地址确认书。积极运用电子方式送达；当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。充分利用中国审判流程信息公开网，建立全国法院统一的电子送达平台。完善国家邮政机构以法院专递方式进行送达。”二是发挥庭前会议繁简分流的功能。目前，庭前会议的整体适用率不高，而且主要适用于复杂案件，但是，一些地方法院进行了积极探索，提高审判质效和利用审判资源，值得推广。《意见》第9条规定：“法官或受法官指导的法官助理主持召开庭前会议，解决核对当事人身份、组织交换证据目录、启动非法证据排除等相关程序性事项。”“对于庭前会议已确认的无争议事实和证据，在庭审中作出说明后，可以简化庭审举证和质证；对于有争议的事实和证据，征求当事人意见后归纳争议焦点。”三是推进民事庭审方式改革。从2012年开始，广东深圳中院结合令状式裁判文书和要素式裁判文书推行“门诊式庭审”和“要素式庭审”，可以大力推广。《意见》第12条规定：“对于适用小额诉讼程序审理的民事案件，可以直接围绕诉讼请求进行庭审，不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制。对于案件要素与审理要点相对集中的民事案件，可以根据相关要素并结合诉讼请求确定庭审顺序，围绕有争议的要素同步进行法庭调查和法庭辩论。”四是推行裁判文书繁简分流。近年来，各地法院在裁判文书繁简分流方面积累了不少经验和做法，不断创新了裁判文书体例结构，而且产生了一些说理很好的裁判文书。《意见》第15条规定：“复杂案件的裁判文书应当围绕争议焦点进行有针对性地说理。新类型、具有指导意义的简单案件，加强说理；其他简单案件可以使用令状式、要素式、表格式等简式裁判文书，简化说理。当庭宣判的案件，裁判文书可以适当简化。”

又次，积极开展探索试点。繁简分流需要不断发展完善，为了更好地引领繁简分流的未来发展方向，《意见》鼓励各级人民法院在法律允许范围内进行积极探索，同时根据中央授权进行试点。一是探索建立行政速裁工作机制。目前，行政案件简易程序适用率较低，个别地方法院借鉴民事速裁工作机制，建立行政速裁工作机制。《意见》第6条规定：“对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制。”二是探索实行示范诉讼方式。近年来，涉及多数人利益的农民工工资拖欠、房屋拆迁安置、环境污染等群体性纠纷多发，而代表人诉讼制度由于程序设计粗糙等在解决群体性纠纷中的作用极其有限。有鉴于此，一些法院已经开始探索实行示范诉讼方式。《意见》第7条规定：“对于系列性或群体性民事案件和行政案件，选取个别或少数案件先行示范诉讼，参照其裁判结果来处理其他同类案件，通过个案示范处理带动批量案件的高效解决。”三是探索认罪认罚案件庭审方式改革。认罪认罚从宽制度是我国宽严相济刑事政策的制度化，也是对刑事诉讼程序的创新，既包括实体上从宽处理，也包括程序上从简处理。庭审程序简化是认罪认罚案件程序简化的重要内容。《意见》第13条规定：“对于被告人认罪认罚的案件，探索简化庭审程序，但是应当听取被告人的最后陈述。适用刑事速裁程序审理的，可不再进行法庭调查、法庭辩论；适用刑事简易程序审理的，不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制。”四是探索推行庭审记录方式改革。浙江法院从2014年8月开始试行庭审记录改革，截至2016年5月底，浙江法院共试行249812件，其中基层法院是绝对主力，共试行103623件，其中有19家基层法院的试行率已超过80%。《意见》第12条规定：“落实庭审活动全程录音录像的要求，探索使用庭审录音录像简化或者替代书记员法庭记录。”

最后，合理利用人力资源。人力资源是最宝贵的资源，繁简分流必须合理利用人力资源，充分做好内部挖潜工作。《意见》从法官、审判辅助人员、律师、当事人等不同主体入手，分别作出了相关规定。一是充分发挥法官的主体作用。法官员额制是让优秀人才流向审判一线的重要举措。《意见》第17条规定：“在精确测算人员、案件数量和工作量的基础上，动态调整不同法院、不同审判部门的审判力量。”专业化审判能够让法官集中精力审理擅长领域的案件，做到专业对口，人尽其才，避免原本紧张的人力资源疲于应付各种类型的案件。《意见》第18条规定：“推广专业化审判。在充分考虑法官办案能力、经验及特长等因素的基础上，根据案件的不同类型确定审理类型化案件的专业审判组织，根据案件的繁简程度确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员。推进办案标准化建设，健全案例工作制度。构建法官轮岗机制，完善业绩评价体系，激发和保持审判队伍的活力。”二是充分发挥审判辅助人员的辅助作用。推进法院人员分类管理，让审判辅助人员负责业务性、事务性工作，能够使法官集中精力开庭、评议、撰写裁判文书。据江苏法院统计，增加审判辅助人员的配置，使法官、书记员配比达到1∶1.1，可以有效减少员额法官40%的工作量。《意见》第17条规定：“根据法院审级、案件繁简等相关因素，合理确定法官、法官助理、书记员的配置比例，科学界定各自职能定位及其相互关系，最大程度地发挥审判团队优势。”让专门的审判辅助人员集中办理程序性审判辅助事务，可以加强审判辅助事务的集约化和专业化，从而加快办理速度。《意见》第19条规定：“根据审判实际需要，在诉讼服务中心或审判业务等部门安排专门的审判辅助人员，集中负责送达、排期开庭、保全、鉴定评估、文书上网等审判辅助事务。”三是发挥律师在诉讼中的作用。律师的参与可以让繁简分流更加便捷。《意见》第21条规定：“积极支持律师依法执业，保障律师执业权利，重视律师对案件繁简分流和诉讼程序选择的意见，积极推动律师参与调解、代理申诉等工作。”四是引导当事人诚信理性诉讼。打击虚假诉讼是人民法院的一贯立场，2016年6月，最高人民法院出台《关于防范和打击虚假诉讼的指导意见》，对所有虚假诉讼行为以“零容忍”的态度进行全面防范和制裁，引导当事人诚信诉讼。《意见》第22条规定：“加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。”

繁简分流的重大意义已是不言自明，《意见》的落地生根并非一蹴而就。但是，我们有理由相信，《意见》的出台对推进繁简分流改革具有里程碑意义，一定会把繁简分流改革推向新的高峰。

（作者单位：最高人民法院司改办）