理顺个人收入分配关系需要法制手段

文/万川

理顺个人收入分配关系需要法制手段

文/万川

导 读

个人收入分配制度是对社会财富在全体国民中进行的分配和再分配，让广大人民群众积极参与个人收入分配立法是理所当然的。我国是社会主义国家，一切权利属于人民，个人收入分配立法应当体现广大人民群众的意志和要求，维护全体公民的合法权益。

近年来，无论是统计数据还是居民个体感受，都在一定程度上表明我国现阶段的收入分配秩序较为混乱。这种混乱易遭致社会怨气，也危及社会稳定。理顺个人收入分配关系，常用的手段主要是经济手段、行政手段和法制手段。经济手段的功能是做大蛋糕，即通过发展经济，创造更多的财富，从而使每个人能分配到更多的财富。显然，它主要属于生产环节，与作为分配环节的“分蛋糕”是两个完全不同的范畴。用行政手段调整个人收入分配关系，在计划经济时代具有合理性，但在市场经济时代则具有难以克服的局限性。法制手段体现的是国家意志，对全体公民具有普遍的强制性和约束力，并且具有规范性和稳定性等特点，因而能成为理顺个人收入分配关系的重要手段。但是，在如何运用法制手段理顺个人收入分配关系的问题上，不少人还存在一些模糊认识，需要加以澄清。

个人收入分配法不仅仅只是工资法

谈到用法制手段理顺个人收入分配关系，很多人会想到工资立法。但是，个人收入分配法绝不仅仅只是工资法。个人收入分配制度既包括工资制度，又包括福利制度，还包括社会保障制度。因此，完善的个人收入分配法，应涵盖工资、福利和社会保障等与个人收入相关的各个方面。

近30年来，我国分别在1985年、1993年、2006年进行了三次全国性工资制度改革。1985年的改革，主要是企业和机关事业单位工资制度相互脱钩。1993年的改革，主要是在机关事业单位实行结构工资制。2006年的改革，主要是机关、事业单位实行不同的工资制度。三次工资制度改革都是由中共中央、国务院联合发文，批准国务院制定的工资制度改革方案，再由人事部、财政部颁布工资制度改革方案的具体实施办法。涉及全国城乡居民利益的工资收入分配关系，就是靠这些政策性的指导意见进行调整。福利、社会保障等有关个人收入分配方面的法律关系，由许多分散的法律法规和部门规章调整。工资、福利和社会保障以外的个人收入分配，不少尚处于无法可依的状态。由于法制不健全，各地自行出台一些津贴、补贴政策，不断打破全国个人收入分配制度的平衡。由于这些“土政策”见不得阳光，所以既不在网上公布，又不对外提供查询，仅靠口头传达，引发一些普通民众的不解和不满情绪。

从理论上说，现有起草个人收入分配政策、法规的国务院及其相关部委，并没有覆盖人大、法院、检察院、军队等单位的管辖权。涉及全体国民利益的个人收入分配，如果由没有相应管辖权的部门来主导政策制定和立法，其合理性就值得怀疑。我国《宪法》规定：全国人大及其常委会有权制定和修改法律。我国《立法法》规定：全国人大和全国人大常委会行使国家立法权；对非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收基本制度，只能制定法律。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，个人收入分配制度事关全民福祉，属于基本经济制度范畴，理应上升到法律层次，由全国人大或全国人大常委会主导立法。

把个人收入分配法律关系的调整上升到法律层次，就是把个人收入分配法置于宪法之下，使之成为宪法下的部门法。个人收入分配法的制定，必须按照宪法确定的分配原则，系统疏理现有个人收入分配制度方面的法律法规、部门规章和地方性法规，将分散立法变为集中立法，并填补因无法可依形成的法制真空，建立全国统一的个人收入分配法律体系，使国民收入初次分配、再分配甚至是第三次分配的法律关系清晰明白，彻底扭转现有个人收入分配秩序的混乱状况。个人收入分配法的立法由全国人大或全国人大常委会主导，就是把个人收入分配法的立法置于全国人大及其常委会的统一领导之下，改变个人收入分配法由部门立法的现状，防止部门利益或既得利益集团对立法造成干扰。

点 睛

把个人收入分配法律关系的调整上升到法律层次，就是把个人收入分配法置于宪法之下，使之成为宪法下的部门法。

个人收入分配法律规范的结构和重点

在规范结构上，个人收入分配法应明确以下内容：

一是明确个人收入分配的基本内涵。

比如，既要明确个人收入的范围，又要明确个人收入分配的范围。前者包括工资性收入、转移性收入、经营性收入、财产性收入，后者包括基本工资、津贴补贴、奖金、福利和社会保障。

二是明确个人收入分配法的基本原则。比如，以按劳分配为主、多种分配方式并存的原则，效率优先、兼顾公平的原则，国家对工资总量进行宏观调控的原则，劳动者同工同酬的原则等。

三是明确个人收入分配的决定机制和增长机制。个人收入分配的决定机制包括：个人收入分配的集体协商机制、最低个人收入保障机制、用人单位个人收入分配公开透明机制等；个人收入分配的增长机制包括：个人收入与GDP同步增长机制，个人收入与用人单位利润同步增长机制，个人收入与物价上涨指数同步增长机制，个人收入与劳动者年功同步增长机制，退休人员养老金与社会平均工资同步适度增长机制。

四是明确个人收入分配的保障措施。包括个人收入分配的监管部门和监管体制，个人收入分配争议的处理程序，违反个人收入分配法的法律责任及追究措施。

在规范内容上，个人收入分配法应把握以下几个重点：

一是着眼于国民收入初次分配环节个人收入分配法律关系的调整，从源头上防止贫富两极分化。为此，个人收入分配法应把以按劳分配为主、多种分配形式并存的个人收入分配原则法制化，对各个生产要素参与分配的比例加以约束，防止因强调按生产要素分配而忽略按劳分配原则，导致劳动者所得报酬在分配中所占比重偏低，确保城乡居民合理合法地获得各种工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入。在国民收入初次分配法律关系的调整中，要通过合理调节个人收入分配关系，引导人们通过科技进步为社会创造财富，而不是完全靠消耗自然资源、破坏环境来增加个人收入；要着力解决农业劳动者收入过低、企业普通职工工资收入增长缓慢，而部分垄断企业管理层和垄断行业职工收入增长过快的突出矛盾；要加大对通过非正常渠道获得非法收入和灰色利益的违法犯罪人员的惩处力度；对将非法所得资产转移到国外的，应视为叛国和危害国家安全行为，加大查处打击力度。

二是通过完善国民收入再分配立法，解决城乡之间、地区之间、机关事业单位之间个人收入分配结构失衡。为此，需要通过调整国民收入再分配过程中的收入分配法律关系，对财政供养人员在职时和退休后的工资、津贴、福利待遇加以规范。在国民收入初次分配环节，财政供养人员都不宜参与个人收入分配；在再分配环节，财政供养人员应实行相同的工资、福利和社会保障制度，并且要特别注意规范机关公务员和事业单位工作人员的各种津贴补贴，防止津贴补贴项目和标准的地方化、部门化。要借鉴国外的经验，构建一套适合中国国情、覆盖全社会的福利体系，包括孕妇和儿童福利、养老福利、伤残或疾病医疗福利、死亡安葬福利、教育福利、住房福利、失业福利、低收入者福利。要多渠道筹措社会保障基金，扩大社会保险的实施范围，保障城乡居民的基本生活需要，为维护社会稳定奠定基础。

三是通过个人收入分配立法，建立一套完善的个人收入分配监管体系，加强对个人收入来源和收入方式的监督管理，提高城乡居民个人收入分配的透明度。为此，有必要发挥银行、工商、税务、统计、审计、监察等部门的职能作用，整合政府相关执法部门、审计部门、各类社会中介组织和新闻媒体的力量，组建一个渠道畅通、相互配合的个人收入分配监督网络，不给非法致富者提供可乘之机。同时，要通过制定实施《个人收入申报法》，建立健全个人财产申报制度和个人纳税申报制度，严肃查处并严厉打击不遵守相关制度的隐瞒收入、申报不实等行为。此外，可以通过开征遗产税、赠与税等税种，调节个人收入分配差距，防止社会财富过于集中在少数人之手。

个人收入分配立法应该让人民群众参与其中

据媒体报道，早在2004年，国家发改委就启动了《收入分配体制改革总体方案》的起草工作。2007年至2009年，国家发改委先后举行过六次征求意见讨论会。2010年初、2011年12月，国家发改委两次将方案上报国务院，但均未获通过。2012年3月16日，国务院召开常务会议，将《收入分配体制改革总体方案》的制定确定为当年的第一位任务。2012年10月17日，国务院常务会议又提出，年底要完成《收入分配制度改革总体方案》的制定。2013年2月3日，国务院批转了由国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合起草的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。但是，已经出台的这个收入分配改革意见，几乎都是一些空洞的原则，没有多少可操作性，与人们的翘首期盼相距甚远。究其原因，就在于整个方案的起草基本上属于关门立法，没有广大人民群众的参与，起草过程也缺乏透明度。这种涉及全民利益而又不让人民群众广泛参与立法的模式不尽如人意就在情理之中了。

实践中，我国个人收入分配制度出现的种种问题，正是由于广大人民群众参与不够所致。比如，在国有企业改革过程中，本应根据按劳分配原则，合理安排劳动者的个人收入分配。但是，由于一直强调减员增效、下岗分流，3000多万国有企业职工被迫买断工龄，失去了对国有资产的所有权，许多人生活相当困难，某些时候成为社会稳定的隐患。而通过裁减职工保留下来的少数国有企业，因为获得国家政策、资金支持而成为垄断行业，不仅普通职工待遇优厚，企业高管还拿着巨额年薪。这种制度安排，完全是政府一手操作的结果，企业职工很少有机会参与决策，企业以外的全体国民更是无从置喙，因而受到民众特别是国有企业职工的强烈质疑，有的职工甚至长期到各级政府上访闹事。机关事业单位养老制度并轨，涉及在职公务员700多万人，涉及事业单位在职职工3000多万人，而相关部门又在方案没有经广大机关事业单位职工充分讨论的基础上强推，令人觉得不可思议。

个人收入分配制度是将社会财富在全体国民中进行的分配和再分配，让广大人民群众积极参与个人收入分配立法是理所当然的。我国是社会主义国家，一切权利属于人民，个人收入分配立法应当体现广大人民群众的意志和要求，维护全体公民的合法权益。因此，笔者认为，从立法方法来看，相关方案在出台前，只有公开向社会征求意见，才能凝聚民智、凝聚共识，从而达到获得最广泛认同和遵循的立法效果。

（作者单位：北京市社会科学院综治研究所）