“履职履责”审计有效促进领导干部依法行政

文/包良玉 单成跃

“履职履责”审计有效促进领导干部依法行政

文/包良玉 单成跃

导 读

审计监督作为行政机关内部的专项监督，是行政监督的重要形式，在推进依法行政中发挥着重要作用。在履职履责审计工作中，应遵循以权定责、以责定审、以审定评，强调审计内容与审计评价相统一，抓住领导干部“履职履责”工作重点，依法确定审计目标，围绕被审计单位职能职责依法审计，加强履职履责审计，增强审计工作的社会效应。

依法行政是现代民主国家的一项基本标志，依法行政的关键在于真正严格按照法定的权限和程序行使行政管理权。不履行法定职责、超越职权、滥用职权、违反法定程序、适用法律错误均成为行政机关走上被告席的种种因素。审计监督作为行政机关内部的专项监督，是行政监督的重要形式，在推进依法行政中发挥着重要作用。温家宝总理曾在《政府工作报告》中强调：“充分发挥监察、审计部门的作用，加强对行政权力运行的监督。”可见审计工作对行政权力运行的监督及促进领导干部依法行政发挥着重要作用。

抓住领导干部“履职履责”工作重点，依法确定审计目标

在履职履责审计工作中，遵循以权定责、以责定审、以审定评，强调审计内容与审计评价相统一，在明确“调查主要内容及目标”和“区域经济社会发展主要责任考核指标”的基础上，结合党和政府中心工作，确定新形势下党政领导干部履职履责审计的重点内容，制定可操作的审计实施方案，突出把握两个要点。

选准“切入点”，增强审计工作的针对性

结合审计项目计划，深入细致地做好审计选题立项工作，在选准“切入点”上下功夫，保证审计立项的可行性和实效性。在审计内容设定中，有侧重点地把权力部门的领导干部履职履责及程序审计确定为重点，把审计执法的主要环节和依法治理的具体目标结合起来，促进其提高依法行政的水平。如：对土地出让金审计，应以“容积率”审计为主线，开展对土地、建设、规划、房产等部门履职履责及程序审计；对社保、医保等专项资金的审计，应以每个审批环节为主线，资金走到哪里跟到哪里；对公、检、法等部门的审计，要围绕应缴财政的诉讼费、罚没款、扣押款等程序审计，制止和纠正程序不规范等问题，并提出具体改进意见。

抓住“关键点”，强化审计工作的规范性

审计工作要达到预期效果，关键是要研究制定切实可行的实施方案，使每一环节都能做到规范运作，措施到位，真抓实查，切实做到“两到位”、“三注重”、“四查清”。

“两到位”，即组织保障到位和工作实施到位。审计执法组织保证到位，是在审计执法组织建设中充分体现“党政主要领导齐抓共管、主动与相关部门密切配合、依靠群众积极参与”的领导体制和工作机制。深化、细化审计实施方案到位。在审计实施方案的制定中力求“四个明确”，即方法步骤明确、工作分工明确、工作标准明确、责任要求明确。要注意抓好这个关键环节，从选题立项到查明情况找出问题，从剖析原因分清责任到实行奖惩督促整改，做到每一步都有具体目标、内容、标准和规范。“三注重”：注重权力运行的审计，着力解决领导干部权力运行中有法不依、暗箱操作行为，加强项目审批、工程建设招投标、资金管理等方面运行过程的审计监督。注重重大经济决策的审计，重点审计领导干部决策不民主、不公开、不科学，因决策失误造成严重经济损失的行为。注重内部控制制度的审计，重点审计内控制度的建立、健全及执行有效程度的情况。“四查清”：查清对所涉单位审计项目的总体情况，查清存在的问题，查清产生的原因，查清有关人员应负的责任，确保每一个审计项目审深、审透。

围绕被审计单位职能职责依法审计程序审计

工作程序是一个单位或部门必须遵循的规范，程序执行是否到位，直接影响履责和执法的质量，紧紧抓住程序审计的主线开展工作，是审计工作取得成效的基本要求。以某基层法院经济责任审计为例，根据法院承担的依法审判，对民事、行政、刑事诉讼裁决案件等主要职责，从程序入手，通过查职能职责，看制度建设与执行结果，通过对审计年度内三种案件立案数量，应执行与实际执行数量，剖析执行款资金的流入与支出，查财政资金管理和资金运用的效果；查职能职责，看业务流程是否匹配。在具体审计中需把握：征收环节、上缴环节、资金环节、现场盘点环节、抽查案宗及票据环节。在财务账簿审计的同时，把程序审计作为重点，从审计案卷入手，查出截留并坐支诉讼费收入、应缴未缴罚没收入、刑事罚没款应缴未缴等问题。

公权力审计

权力运用的结果会直接影响财政收入的增减和地方经济的发展，审计应改变传统就账论账的老方法。再以容积率审计为例，从容积率变化过程行政审批程序入手，以行政审批程序为主线，掌握与熟悉容积率管理各个环节的业务流程。通过掌握和熟悉容积率管理的规划部门、国土部门、房产部门、建设部门等相关部门的大流程，了解容积率管理工作的流向，抓住各部门的业务流程交叉点；了解各个部门容积率管理的小（专业）流程，理清部门审批程序，确定各部门审计重点：

——规划部门。对建设用地容积率指标的规划管理情况进行检查。重点对规划条件、建设用地规划许可、规划方案审查、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，对建设用地容积率等强制性指标的管理情况进行审计。对调整容积率指标、改变土地使用性质的情况进行检查。重点对其中涉及提高容积率，是否按照法定程序进行检查。如：容积率变化过程中，职能部门履职履责不到位，法律文书之间面积不相符，最终导致国有土地出让金的隐性流失。

——国土部门。重点对建设用地审批管理程序进行审计，从宗地入手，查阅土地利用档案，从开发商取得国有土地时控制性详细规划确定的容积率指标，修建性详细规划对容积率的调整，到竣工验收最终容积率执行结果；审查容积率确定是否得到严格执行，变化是否说明并申请、是否经过政府批准、提高容积率开发商是否按规定补交不同用途和容积率的土地差价。

——建设主管部门及相关单位。重点审计是否按照有关规定和要求，在满足建设工程竣工验收备案前置程序的基础上，质量监督部门再履行建设工程竣工验收备案程序。如：建设行政主管机关所属工程质量监督部门是权力部门，国家规定了五个方面的职责和程序，是工程质量验收的最后关口，经常出现规划等部门未验收，违规办理验收手续的问题。

——房产局及产权管理处。在了解商品房销售和商品房测量主要业务流程的基础上，对商品房的预售环节及办证环节进行审计。找出实际测量面积与账表面积之间的差异，从而确定容积率审计中，商品房开发项目中应补交的土地出让金。

落实上级政策情况审计

紧紧围绕领导干部对国家政策、法规，尤其是惠民政策的执行、贯彻、落实上进行审计。纠正有令不行、有禁不止等行为，确保政令畅通。以对再就业资金执行政策情况进行审计为例，几年来通过程序审计发现了同时享受失业保险金、公益性岗位补贴、重复领取公益性岗位补贴、死亡后继续领取公益性岗位补贴、重复上报培训人数多领取再就业资金培训补贴等问题。

加强履职履责审计，增强审计工作的社会效应

近年来，审计机关通过开展履职履责审计，切实增强审计工作的社会效应，例如：通过地税审计，对房地产开发建设单位的延伸审计调查，对地税局提出加强税收征管的建议，得到了认可和执行，在提高征收入库率的同时，对税收征管工作进行了补充完善。再如：开展容积率审计，规范了财政、土地、规划、建设等相关部门在土地管理、出让金管理的工作程序，增进了部门之间的工作联谊机制，相关建议也得到了各部门的认可和采纳，土地部门提高了执行土地管理监察制度的自觉性。财政部门规范了土地出让金管理制度，规划部门理顺了内部工作程序。政府成立了土地出让金管理领导小组，开展再就业资金审计，促使管理部门规范内控业务监管机制及奖惩机制。对于因政策执行不到位或履职履责不到位而造成专项资金流失的责任人予以责任追究，促进再就业专项资金规范管理到位，政策执行到位。开展“低保资金审计”催生了一些政策的出台。同时对审计发现的问题，审计机关都以各种方式促进审计成果转化，受到各级党委、政府领导的高度重视，审计建议得到了采纳，促进了权力的规范和依法行政。

在长期的实践中，审计工作已经形成了一套比较完善的监督体系，包括人大、政协、人民法院、政府系统内部的层级监督和专门监督，以及新闻舆论监督、人民群众监督等社会监督。“诚审为公、执法为民”，审计工作在依法促进经济社会又好又快发展上发挥着积极的作用。

（作者包良玉系本刊记者；单成跃系黑龙江省牡丹江市审计局法制科科长）