城管改革肩负“四个全面”战略新使命

文/母志才

城管改革肩负“四个全面”战略新使命

文/母志才

导 读

城市管理实体法方面已属有法可依，现在缺的是程序方面、保障行政执法方面的法律法规。理顺城管执法体制,既有立法上的问题,也有执法上的问题,还有政府决策和社会管理上的问题,是一个系统工程,要用全面改革的思维和综合治理的方法,在依法治国中加强城市管理综合执法机构建设。

2014年10月23日下午3时，北京人民大会堂，党的十八届四中全会举行闭幕会，经表决一致通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。同月28日下午6时，新华社授权公布了《决定》全文，《决定》当中赫然写着要“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。

党的四中全会再次部署城管改革有何深意？

从全会《决定》来看，在全面深化改革决定中增加了“加强城市管理综合执法机构建设”一句，共14个字，就是这短短一句，对理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，有着极其重大而深远的意义，它进一步明确了城管改革的方向，细化了理顺城管执法体制的路径。全会《决定》再次部署城管改革，一方面说明同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，城管执法和服务水平还存在许多不适应、不符合的问题；另一方面也说明城管执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。中央接连用两个全会来部署提高城管执法和服务水平，习近平总书记也在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，要求加快建设法治政府，并着重强调要“理顺城管执法体制”。从公开报道的信息来看，这可能是习近平总书记第一次在正式场合讲话中提到“城管”二字，深刻体现了中共中央和习近平总书记对城管改革工作的重视。

随着改革开放的不断深入，经济社会呈现多元化发展，人民群众的权利意识日渐增强，利益诉求日渐增多，依法参与公共管理的积极性日渐提高。处于体制转轨时期的城镇化进程步伐日益加快，社会结构和执法环境正发生着深刻变化。城市管理末端的城管执法矛盾越来越集中，城管暴力执法和小贩暴力抗法时有发生，甚至引起冲突事件，既影响新型城镇化战略的稳步发展，又影响政府形象，损害群众利益。城管执法的困局与我国正处于经济转轨、社会转型的历史阶段有关，与经济发展水平有关，与法律制度不完善有关，也与城管执法体制不顺、城市管理理念落后和城管执法不规范有关。正是在这一背景之下，城管改革被提高到了中央全会作出重大部署的高度，成为中央最急需解决的问题之一，充分体现了城管改革的紧迫性和重要性。

其实，在《决定》中再次部署城管改革，实属情理之中，因为党的十八届三中全会《决定》在部署推进法治中国建设时，就明确要求要“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。理顺城管执法体制涉及法治建设，党的十八届四中全会主题是依法治国，必然会对城管改革作出进一步安排部署，也必然会进一步理清改革思路和作出更准确的顶层设计定性，进而更加明确改革目标。

从全会《决定》来看，这一目标就是要把理顺城管执法体制放在依法治国的伟大战略中来部署，不能让城管执法制度上的缺陷，由城管部门自身解决,必须按照党的十八届三中全会提出的“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的改革思维,全面分析城管执法存在的制度缺陷，按照全会《决定》中“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”的思路和“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好”的目标, 建立权责统一、权威高效的城管依法行政执法体制。

为何要加强城市管理综合执法机构建设？

城市管理综合执法机构是承担理顺城管执法体制的主要载体，是提高执法和服务水平的主要形式和重要保障。多年来，由于城管执法体制不顺，缺乏机构规范建设，导致城管执法和服务水平不高，这也是公认的事实。城管执法机构不规范的一个事例是：南方某地级市下辖14个县市区，各县市区均组建了城管部门，但由于缺乏机构建设，导致城管执法部门名称不统一，有的叫城市管理局、有的叫城镇管理局、有的叫住房和城乡建设局、有的叫城镇综合行政执法局、有叫城管办等，多达7种名称，管理职能也各不相同，专门执法机构名称更多达8种，有的加挂了1块牌子，有的加挂了2块牌子。

从全会《决定》来看，在党的十八届三中全会《决定》“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”中间增加了“加强城市管理综合执法机构建设”一句，进一步明确了理顺城管执法体制的路径，即通过加强城市管理综合执法机构建设来理顺城管执法体制。党的十八届三中全会《决定》只讲要理顺城管执法体制，但到底该怎样理顺，没有给出具体的办法和措施。全会《决定》对此及时作出明确部署，就是要加强综合执法机构建设。当然，城市管理综合执法机构不单单是指现有的城管部门，其范围要宽泛得多，除城管部门外，城市管理还涵盖园林绿化、城镇规划、市政设施管理、公共客运管理、公共卫生管理等十几个部门的职能。

从全会《决定》来看，具体到城管改革的部署，突破和看点就在于增加了“加强城市管理综合执法机构建设”这一规定，用中央全会来部署一个部门或者一个领域的综合执法机构建设，这是极其罕见的。与其他领域共性的部署，如行政执法主体多、执法层级多、权责交叉、多头执法、自由裁量权和执法程序不规范、执法责任不明确、执法效率低下、不作为、乱作为、经费保障不落实、行政执法与刑事司法衔接不顺畅等，这些其实在中央和国务院文件中已作多次明确，如《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号），以及2008年2月27日党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》等都有相关规定，2008年5月12日出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)和2010年10月10日出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）更是用很大篇幅来部署改革行政执法体制、完善行政执法经费保障机制、规范行政执法行为、加强行政执法队伍建设、强化行政执法责任追究等工作，这次只是作强调和细化。其他重点领域，如食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等，四中全会要求的是推行综合执法，并未像城市管理领域这样要求加强综合执法机构建设，这表明上述领域在2020年前仅仅是“推行”综合执法，未对机构怎样建设作出明确部署，而城市管理已经是“加强”综合执法机构建设，比其他领域要求更进了一步，也更加细化。加强城市管理综合执法机构建设，一方面说明加强综合执法机构建设在理顺城管执法体制方面的重要性，另一方面也说明首先加强城市管理综合执法机构建设，目的之一是为其他领域“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”，以及综合执法机构建设进一步提供借鉴和参考。

怎样加强城市管理综合执法机构建设？

关于怎样加强城市管理综合执法机构建设，全会《决定》并未给出答案。但全会《决定》明确规定，要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”和“推进各级政府事权规范化、法律化”。完善行政组织法定化和推进政府事权法律化包含着城市管理综合执法机构建设，也就是说，城市管理综合执法机构将来要实现法定化，执法权限要实行规范化、法律化，即通过机构法定来明确城管执法部门的性质和法律地位,进而规范城管执法主体；通过职能法定、权限法定来确定城管部门职能定位、执法范围和相应权力、人员编制、领导体制等；通过执法程序法定来规范与专业部门法律关系,包括冲突解决方式、协调沟通程序、责任分配等；通过执法责任法定来规范城管执法的运行与监督,包括执法手段和方式、保障机制、监督考核、侵权救济与法律责任等。

通过在执法体系上统筹规划,加强横向综合协调能力建设,充分发挥专业部门在法律供给、法律适用和执法监督方面的优势,为城管执法提供制度支持；全会《决定》要求“按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”。城市管理工作在基层，执法人员多数在一线，落实全会《决定》，就得将城管执法重心下移,不应保留市级专门执法队伍，而应当建立以区县执法为主的综合执法队伍。

改变城市管理理念，坚定树立“为人民管城市”而不是“为城市管人民”的理念，对城市管理标准重新定位,按照综合治理和配套改革的思路,发挥公权力的综合协调作用和私权利的自我保障作用，变城管执法“单打独斗”为综合治理，通过权力和权利来维护城市公民的合法权益。必须打破部门利益,调整执法力量结构，进一步削减专业部门执法力量，加强城管综合执法力量。必须做到全面推进城管执法政务公开，不断提高执法信息透明程度，实现城管执法决策、执行结果公开透明，增强城管执法公信力。加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治城管。健全城管执法和刑事司法衔接机制。

党的十八届三中全会决定说明中指出,“全面深化改革是一个复杂的系统工程,单靠某一个或某几个部门往往力不从心”，全会《决定》也要求要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”，城管执法问题很好地诠释了此意蕴。理顺城管执法体制,既有立法上的问题,也有执法上的问题,还有政府决策和社会管理上的问题,是一个系统工程,要用全面改革的思维和综合治理的方法,在依法治国中加强城市管理综合执法机构建设。

为何不再部署相对集中行政处罚权？

一个有趣的地方是，无论《决定》还是党的十八届三中全会决定，通篇找不到一处“相对集中行政处罚权”，而“综合执法”却屡屡出现，党的十八届三中全会决定出现1处，而《决定》高达5处，难道深化行政执法体制改革不实行相对集中行政处罚权了吗？不是，根据1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”之规定，从1996年4月起，国务院多次下发文件，对严重影响行政执法效率和政府形象的领域开展相对集中行政处罚权改革试点工作，主要开展的领域是城市管理，试点至2002年8月，即国发〔2002〕17号文件下发后，相对集中行政处罚权工作在全国铺开，审批权也由国务院下放到各省、自治区、直辖市，开展领域从主要是城市管理扩展到农业、文化、林业等，这项当时被认为是重大行政体制改革的相对集中行政处罚权，始终集中的是行政处罚权，而没有集中行政执法权，城市管理改革18年以来的这一制度缺陷，导致城管执法的主要手段是使用行政执法权最末端的行政处罚，缺乏救济渠道和其他行政执法方式的有效配合，给社会造成城管实施城市管理就是行政处罚（最主要是罚款）的负面印象。

行政执法权主要包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政补偿、行政奖励、行政监督等。全国政协社会和法制委员会2013年6月在上海市、江苏省南京市调研后也认为，当前城管缺乏保障行政执法实效性的手段。对此，各地针对城管执法困局和这一制度缺陷，也在积极改进，赋予城市综合管理更多执法权，如广东省人民政府针对东莞市政府机构改革，于2014年8月19日下发文件，明确赋予东莞市城市综合管理局有监督检查、行政强制职权。因此，党的十八届三中全会提出了“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的改革思路,转变了城管改革的思路和观念，对城管改革进行了重新定性，即要从“相对集中行政处罚权”变为“相对集中执法权”，弥补了单单相对集中行政处罚权这一制度缺陷。

为何没有部署为城市管理或者城管执法立法？

《决定》另一个有趣的地方是，关心城管改革的社会各界人士、专家学者、城管执法人员多年期盼的城市管理立法，哪怕是行政立法，也并未出现在全会《决定》中，全会《决定》即使要“依法全面履行政府职能”，也未明确指出履行政府职能应当立什么法，立多少法。其实，城市管理或者现有的城管执法，不是缺少法律法规，而是怎样做到所有行政执法在程序等方面进一步规范的问题，不是仅仅保障城市管理或者城管执法就出台一部法律。无论是实行综合执法的城管还是没有实行综合执法的城管，在执法范围方面都有相应的法律法规（实体法规），市容市貌和环境卫生方面有国务院《城市市容和环境卫生管理条例》以及各省、自治区、直辖市的配套地方性法规或者政府规章，交通安全有《道路交通安全法》以及国务院配套行政法规和地方性法规，等等。十几年来，为完善城市管理方面的行政立法工作，仅国务院就先后出台了《城市绿化条例》、《城市供水条例》、《城镇燃气管理条例》、《城镇排水与污水处理条例》等多部行政法规，也正在制定市政公用事业特许经营管理等方面的条例，有关省区市也先后出台了城市管理综合行政执法、城市治理、城市管理行政执法、城市公共空间管理等方面的地方性法规。

总体来看，城市管理实体法方面已属有法可依，现在缺的是程序方面、保障行政执法方面的法律法规。笔者在读第一遍《决定》时，因为寻不到城市管理或者城管方面的立法，也略感遗憾，但细读第二遍后惊奇地发现，《决定》有“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”和“推进各级政府事权规范化、法律化”之规定，仔细品来，“行政程序”理当包含行政执法程序，“法律制度”和“法定化”必定涉及立法或者完善法律的问题，这不就是在为城管等行政执法机构在组织和执法程序方面立法吗？若《决定》能够很好地被贯彻落实，城管将和其他行政执法部门一道，在机构、职能、权限、程序、责任方面实行法定化，“法定化”不管是法律还是行政法规，都能很好地解决城管执法当前遇到的困局，又何必单独为城市管理或者城管执法出台法律呢？

（作者单位：贵州省习水县司法局）