“分工负责、互相配合、互相制约”原则的正当性

文/王天若

“分工负责、互相配合、互相制约”原则的正当性

文/王天若

2012年刑诉法第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出要“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制”。据此，公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则成为调整我国公检法三机关关系的指导性准则，也是我国配置侦查、控诉和审判三项刑事司法权力的基本原则。其内容包括以下三个方面：

1.分工负责。“分工负责”是指人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼活动中，依照法定的职权分工，在法定的范围内行使各自的职权，各司其职，各负其责，不可相互替代和推诿。根据我国刑事诉讼法的规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。分工负责在刑事诉讼中具体包括诉讼职能分工，即公检法三机关分别承担不同的诉讼职能。又包括职能管辖分工，即公检法三机关在直接受理刑事案件上的权限划分。设置“分工负责”原则一方面便于各个机关有针对性地开展工作，提高工作效率，更重要的目的是通过权力的分立，防止司法权的过分集中，在体制架构上实现相互制约。

2.互相配合。“互相配合”是指人民法院、人民检察院和公安机关在分工负责的基础上，相互支持，共同合作，使案件的处理能上下衔接，协调一致，共同完成查明案件事实、追究、惩罚犯罪的任务，切实落实刑事诉讼法的作用。虽然公检法三机关在刑事诉讼中各有职责，各负其责，但同时又具有共同打击犯罪和保障人权的目的，所以在刑事诉讼活动中又必须紧密合作，互动协调。从宏观上看，互相配合在刑事诉讼中体现为以下制度设计：一是检警配合，二是检法配合。

3.互相制约。“互相制约”是指人民法院、人民检察院和公安机关按照诉讼职能的分工和程序上的设置，相互制约和制衡，以防发生错误或及时纠正错误．确保法律正确实施。分权制衡作为现代社会通行的一套权力制约机制密不可分：分权是前提，制衡是基础，不实现权力的分立，就不能防止集中高压的权力，但是只进行简单的权力分立是不够的，只有分权，没有权力之间的相互制衡，仍不足以防止专断的权力，因此，在分权的基础上，必须进而寻求权力之间的相互制约与平衡。

公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则的三项内容是辩证统一的，分工负责是前提和基础，没有分工，配合和制约无从谈起；互相配合与互相制约则是一个问题的两个方面，两者不可偏废。也正是互相配合与互相制约促进了分工负责的科学化和民主化。

“分工负责、互相配合、互相制约”原则有着正当性根据，其内容主要包括以下三方面：

1.宪法和政治基础。我国宪法第135条明确规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”习近平总书记在十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中也就“推进以审判为中心的诉讼制度改革”中特别强调“充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度，必须坚持”。这些规定和论断，为“分工负责、互相配合、互相制约”原则奠定了坚实的法律基础和政治基础，必须长期贯彻和坚持，未经过法律特别程序和政治制度，不会轻易改变。

2.司法体制基础。司法体制，是一个国家有关司法机关的设置，各司法机关之间的职权划分和相互关系的体系、制度、形式和活动原则的总称。我国国家的一切权力属于人民，因此我国的司法体制也被称为人民司法体制。具体体现在，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。就刑事诉讼程序而言，公安机关、检察机关和人民法院是我国刑事司法体制的中坚力量，也是我国司法体制的重要主体。为规范上述三机关的法律行为，全国人大常委会制定了《中华人民共和国人民警察法》、《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》。在这三部法律当中，“分工负责、互相配合、互相制约”原则的理念和精神也有很多体现，容不得轻易修改。

1957年6月25日公布《中华人民共和国人民警察条例》。1995年制定了《中华人民共和国人民警察法》，同时废止了之前的警察条例。2012年对人民警察法予以修正。历次修订都没有涉及直接规定公检法三机关关系的条文。《人民警察法》第6条详细列举了人民警察所具有的职权，为“分工负责”的职权原则划定了界限。根据该条规定，人民警察按照职责分工，依法履行的与刑事诉讼相关的职责包括：侦查违法犯罪活动；对被判处刑罚的罪犯执行刑罚；执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施等。《人民警察法》第42条还规定：“人民警察执行职务，依法接受检察机关和行政监察机关的监督。”从而为检察机关对公安机关具有的法律监督权提供了法律基础和依据。

1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《人民检察院组织法》，并于1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订了该法。人民检察院组织法具体列举了检察机关的职权，进一步细化了公检和检法之间工作流转的具体规定。《人民检察院组织法》在总则中详细列举作为国家监督机关的人民检察院本身具有的职能，在第1条规定了检察机关是我国的法律监督机关，第4条中指明检察机关具有检察权，第5条具体论述了检察院的职权内容，明确检察机关自身的职权范围，有利于检察机关在明确职权的前提下依法积极开展自身工作，并为公检法三机关之间“分工负责、互相配合、互相制约”的顺利运转奠定基础。第二章第11条到第19条规定了人民检察院行使职权的程序，体现了公检法三机关在诉讼活动中三者不同的职权，既分工负责，又互相配合、互相制约。

1979年7月1日，全国人民代表大会通过了《人民法院组织法》，随后分别在1983年、1986年、2006年进行了相关修正。《人民法院组织法》明确了人民法院的组织体系和职权范围，使法院与检察机关及公安机关相区别，具有自身特殊的职能。《人民法院组织法》对于公检法三机关之间互相配合、互相制约的关系作了规定。其中第11条规定：“地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，当事人可以按照法律规定的程序向上一级人民法院上诉，人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉。”第13条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。”第14条规定：“人民法院对于人民检察院起诉的案件认为主要事实不清、证据不足，或者有违法情况时，可以退回人民检察院补充侦查，或者通知人民检察院纠正。”

3.司法实践基础。从司法实践来看，公检法三机关之间的“分工负责、互相配合、互相制约”原则的运行也有深厚的群众基础和实践基础，因此在短期内很难再做轻易改变。根据刑事诉讼法的规定，“分工负责、互相配合、互相制约”原则在司法实践中的运作主要体现在以下几个方面：

第一，公检法三机关分工负责、互相配合。根据刑事诉讼法的规定，互相配合具体表现在以下几个方面：（1）检、警配合。公安机关的立案、侦查，应为人民检察院审查批准、提起公诉做好准备；人民检察院对于公安机关提请逮捕而又符合逮捕条件的，应及时批准逮捕；人民检察院直接受理的自侦案件，若需要拘留、逮捕犯罪嫌疑人的，应由人民检察院作出决定后，由公安机关加以执行；人民检察院需要通缉被告人时，应当通知公安机关执行。（2）检、法配合。人民检察院的起诉应当为法院审判做好准备，法院对检察院提起的公诉，只要起诉书中有明确的犯罪事实和附有相关证据材料的，就应当及时开庭审判；人民法院审理公诉案件，人民检察院除特定情况外应当派员出席法庭支持公诉。

第二，公检法三机关互相制约。在我国，三机关互相制约具有两个特征：一是制约的双向性，即承担侦查、控诉、审判职能的公检法三机关之间的制约具有相互性，每一个机关都对其他机关形成一定制约，同时它也成为其他机关制约和监督的对象。二是检警制约和检法制约。（1）检警制约。一是在立案制约。人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。二是在逮捕权限上互相制约。公安机关逮捕犯罪嫌疑人，要提请人民检察院批准，如不批准，公安机关认为应当逮捕时，可以要求复议，如果检察院不接受，还可以向上一级人民检察院提请复核。三是在不起诉权限上互相制约。根据2012年刑事诉讼法第175条的规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。四是对侦查行为进行监督。检察机关有权对公安机关的立案活动进行监督；公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人时，要报请人民检察院审查批准；人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。（2）检法制约。一方面，人民法院经过审理，认为检察院的指控案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的，应当作出有罪判决；依据法律认定被告人无罪的，应当作出无罪判决。另一方面，人民检察院对人民法院的判决、裁定认为有错误时，有权按第二审程序或审判监督程序提出抗诉。这是检察院对人民法院的一种制约。

综上，“分工负责、互相配合、互相制约”原则具有坚定的宪法基础、政治基础、司法体制基础以及司法实践基础，这些因素都决定了“分工负责、互相配合、互相制约”原则具有坚不可摧的法律地位。

（作者单位：中国政法大学刑事司法学院）