如何有序推进地方法治竞争

文/周尚君

如何有序推进地方法治竞争

文/周尚君

导 读

“郡县治，天下无不治”。地方是国家治理的实施主体，也是全面依法治国的重要动力。自党的十八届三中全会以来，在全面深化改革的背景下，地方的立法权不断扩大。要有序推进地方法治竞争，必须以法治思维和法治方式推动地方依法改革，确保降低改革成本，克减改革过程中的反复恣意，是有效预防和控制改革风险的治本之道，有利于最终实现中央提出的全面依法治国战略构想。

党的十八届三中全会明确要求“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。十八届四中全会指出，“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”、“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，分别赋予设区的市人大及其常委会、市人民政府以地方性法规制定权和地方政府规章制定权，使地方立法权主体从49个扩容为282个。这是我国立法改革迈出的一大步，必将对全面推进依法治国产生积极而深远的影响，同时也是推动地方发展方式转型升级的重要契机。

“郡县治，天下无不治”。国家是由地方构成的，地方特性的集合决定了国家特性。地方立法权扩容，不仅涉及到中央与地方以及不同层级地方间的纵向关系，也囊括了地方体制和同级地方间的横向关系，是连接中央与地方、地方与地方的重要桥梁。央地关系法治化不是一个理论框架或一种分析工具，而是在经济发展进程中实际产生核心竞争力的基本制度预设，是推动国家各项事业健康发展的基本保证。而对于地方而言，在新一轮全面深化改革的浪潮中，“放权红利”将逐步升级为“制度红利”，高成本的地方制度体系不利于地方在新一轮经济竞争格局中胜出。随着地方竞争目标函数的调适与明晰，长期稳定的、安全的、可预期的制度环境将成为地方或区域的根本竞争力。因此，被动或者主动的制度调适是地方改革的必然选择。

地方立法权扩容是促使地方遵守宪法和法律，以法治思维和法治方式推动地方依法改革，降低改革成本，克减改革过程中的反复恣意，有效预防和控制改革风险的治本之道。赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项的地方性法规制定权以及具体行政管理事项的地方政府规章制定权，实际上将会引导和推动地方从初级GDP竞争、原材料和低生产率、低人力成本竞争迈向以制度环境优化为基础的地方法治竞争。要有序推进地方法治竞争，必须确保“地方主义”不蜕变为地方保护主义、“竞争主义”不演变为地方恶性竞争、“试验主义”不演化为机会主义。

一是要始终坚守国家法制统一基本“红线”。基于行为“外部性”问题，竞争参与者除了做有利于本地经济发展的激励，同样也存在做不利于竞争对手的激励，经济的恶性竞争背后暗含的是政治竞争的逻辑。统一有效的合作秩序没有建立起来的情况下，其他领域中的竞争激励可能会刺激经济竞争走向恶化。而国家法制统一就是地方法治竞争的基本条件和秩序框架，没有这个条件，法治竞争也会走向恶化。但同时需要指出的是，长期以来，在单一制国家结构形式及其衍生出的对中央立法过度强调的思想惯性下，人们倾向于将单一制和地方分权、法制统一和地方法治竞争对立起来看待。但实际上，任何一个国家的法律秩序都不可能是绝对意义上的集权或分权，而只能是两者的折中或综合。单一制绝对不是限制向地方分权的有效理由，其与联邦制的核心区别也并不在于集权或分权的程度，单一制国家可能以分权为特征，联邦制国家也可能以集权为特征。有的单一制国家（比如英国）的分权程度甚至远远超过了有的联邦制国家（比如印度）。因此，单一制体制下坚守国家法制统一，并不能成为反对中央地方事权、财权以及责任区分的理由，而应当成为基础条件。

二是要加快推进中央地方治理权责一致。根据有关数据，“分税制”改革以来，中央和地方财权发生了结构性变化，1994年实施“分税制”改革当年，中央财政比上一年度增长了200%，占全国财政总收入的比例也由上一年的22%上升到56%。据国家统计局的数据显示，2013年中央和地方公共财政主要支出中，中央财政支出主要集中于外交（354.37亿）、国防（7177.37亿）两项，分别在该类支出中占比99.61%和96.85%，地方财政支出在其他事项中占比普遍超过50%，而公共安全支出（6489.75亿）占比达到83.34%，一般公共服务（12753.67亿）占比甚至达到92.72%。但是，在中央财权增长的同时，中央和地方事权关系并没有形成有效的制度性框架。而客观上地方对于地方事务治理更具有敏感性和高效率。根据布雷顿提出的“响应原则”、地方基于对这种地方性知识的掌握优势，更应在相关事项上享有治权。“地方立法的本质属性在于地方的自治性，地方立法权源于并服务于地方自治权。”只有承认和尊重地方在这些领域中所具有的信息优势及其自治的客观性，才能构建出现实有效并富有效率的制度，也才能使法律作为“活法”发挥其应有的社会控制功效。因此，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责，是中央和地方事权划分的基本趋势，也是充实地方事权责任的必然要求。

三是推进中央地方“条块”制约规范有力。在中国政治权力体系中，“条块”制约指的是中央权力对地方权力的制约（“条条”制约）和地方权力结构中的相互制约（“块块”制约）。中央权力对地方权力的制约主要通过人事任免和财政激励来实现，既有治理一体化的优势，同时也有治理信息不畅和地方导向异化的显著缺陷。而弥补当前中央权力制约不足的根本途径是推行法治，作为中央事权的司法权正可谓中央制约地方权力的“利器”。因此，司法中央“集权”有利于加强中央权力对地方权力的纵向法治制约。程金华指出，统一司法系统既为地方与地方间贸易扫清壁垒，又相对防止因为过度中央集权而损害了地方发展的动力。他从美国各州贸易公司由全能商人向专业商人转变视角提出，当州际贸易出现“州民待遇”歧视，而各州所适用的规则又不一致的情况下，统一的司法权治理体制就会成为地方竞争中市场主体获得宪法上的平等保护的根本保障。同时，应当推进的是地方权力结构内部的横向法治制约。在地方层面，地方人民代表大会和同级司法体系等横向问责机制是用以引导、规范地方政府行为的关键性制度安排。应当大力加强人大及其常委会职能，实化人大监督职权。落实基层自治原则，严格遵循人大代表选举法定程序和机制，确保人大代表来自于人民，以选票制约地方权力。根据宪法和人大组织法、监督法等，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。

总之，地方是国家治理的实施主体，是全面依法治国的重要动力。在全面深化改革背景下，要让地方在推行法治、提高治理水平和公共服务质量方面充分发挥作用，就必须尊重和有益于可持续发展、促进制度正向激励，推动地方法治竞争良性格局的逐渐形成，从“放权红利”向“制度红利”转型升级，在“诱致型”（公共服务质量的制度化提升与“用脚投票”导致的人口资源集聚效应）和“倒逼型”（社会矛盾的集中突显）社会变迁过程中逐步突显制度优势和法治优势，最终实现中央提出的全面依法治国战略构想。

（作者系西南政法大学行政法学院副院长）