全面深化司法改革背景下的法官责任制

文/陈岩

全面深化司法改革背景下的法官责任制

文/陈岩

党的十八大提出进一步深化司法体制改革以来，十八届三中、四中全会《决定》明确提出了“司法责任制”。目前，新一轮的司法体制改革已经启动，各项司法体制改革试点工作正在有序进行。在司法体制改革各项工作之中，司法责任制的构建与完善处于基础性的地位。

2015年3月24日，习近平总书记在中共中央政治局第二十一次集体学习时强调，要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”。孟建柱在中央政法工作会议上指出，2015年是司法体制改革全面深入推进的一年，完善司法责任制等4项改革在司法体制改革中居于基础性地位。目前，中央全面深化改革领导小组确定的第一批和第二批共18个省份地区正在紧锣密鼓地进行包括司法责任制在内的多项内容的试点。最高人民法院在总结评估2013年10月以来审判权运行机制改革试点经验的基础上，结合党的十八大、十八届三中、四中全会精神和中央司法体制改革总体部署，经过深入调研论证，广泛听取各方意见建议，最高人民法院党组反复研究，起草了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（简称《意见》），报经中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过，于2015年9月21日发布。《意见》是人民法院历史上第一部系统规定法官审判责任及追究办法的规范性文件，其出台标志着法官责任追究与保障进入了一个新的阶段。

错案责任追究制的确立和发展

在司法责任制这一提法出现之前，司法系统内一直使用错案责任追究制的表述。错案责任追究制在我国出现时间较早，1990年秦皇岛人民法院率先建立了“错案追究制”，随后其在1992年最高人民法院召开的全国法院纪检监察工作座谈会上被提出，1993年时开始在全国部分法院试行。如上海市高级人民法院1993年就已经制定了《上海市法院系统错案责任追究办法（试行）》，并于当年8月份在静安区、浦东新区以及松江县三个基层法院进行试点。错案责任追究制具有鲜明的内部制约与监督的特点，其建立之初即旨在通过加强法院内部制约与监督增强审判人员的责任心，保证办案质量，防止和减少错案。

然而，在错案责任追究制运行过程中，理论界及司法实务界一直对其进行反思，特别是1997年《刑事诉讼法》的修改及一系列的审判方式改革以来，随着对诉讼规律的认识更加深刻，错案责任追究制备受质疑。期间许多学者曾直接指出要不要取消错案责任追究制的问题，也有学者提出了相应的替代性制度，如法官弹劾、惩戒制度，更有甚者，直截了当地指出面对错案时经常出现的有错难纠的局面恰恰是错案责任制所造成的。

司法实务界对待错案责任追究制度有两种截然不同的态度。第一种是直接予以取消或替代，如2005年北京市第一中级人民法院就取消了该制度，而代之以“法官不规范行为认定”制度，其追责犯罪已经远远超出“错案”，即使没有出现错误的裁判结果，但如果法官在办理案件过程中有不当行为、违法行为，同样会被惩戒。第二种是对错案责任追究制度予以强化，如2012年4月5日，河南省高级人民法院出台的《错案责任终身追究办法（试行）》就旨在强化错案责任追究制度。

虽然对错案责任追究制度的反思从未停止，但是总体上看，该制度一直处于不断强化的过程中。2010年最高人民法院发布了《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》，不仅对法官的业务行为予以规范，而且对法官的业务外活动予以规范，加强了对法官违反职业伦理的责任追究。2010年的全国政法工作会议针对政法队伍纪律作风建设提出了“四个一律”的要求，最高人民法院发布了法官“五个严禁”、“十个不准”等禁令。2014年党的十八届四中全会《决定》提出要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史经验”。

司法责任制对错案追究制的完善

即便如此，错案责任追究制仍存在诸多不可避免的问题，虽然其出发点是制约和监督审判权的正确行使，但无论从其运行效果亦或是与诉讼规律的一致性来看，该制度在以下几个方面的弊端仍非常明显：其一，错案责任追究制片面强调责任追究，而忽视法官职业保障。其二，“错案”概念、认定标准模糊。司法实践中，“错案”并不是一个严格意义上的法律术语，没有一个统一的认定标准与制度规范，办案机关往往将司法机关履行刑事赔偿、不批捕、不起诉或者无罪判决视为错案认定的标准，有的地方甚至将上级法院改判或发回重审的案件作为错案追究办案人员的错案责任。其三，法律规定混乱，适用标准不统一。目前除了《法官法》、《刑法》以及最高人民法院和最高人民检察院的相关司法解释外,各地也制定了相应的错案责任追究办法和认定细则。上位法与下位法之间，司法解释与立法之间对错案责任追究缺乏统一标准，适用混乱。其四，错案责任追究制奉行“结果中心主义”，违背诉讼规律。其五，责任追究程序行政色彩浓厚，具有内部性、不公开性。

司法责任制建立在对错案责任追究制的反思基础之上，但并非对错案责任追究制的简单补充。司法责任制强调法官责任两层含义之间的平衡，突出法官在独立行使职权的情况下承担司法责任，加强法官独立行使审判权的保障。其本质上是将法官责任置于审判独立的语境下，这与错案责任追究制中单独强调对法官的内部制约与监督更加符合司法规律。审判独立不仅包括“让审理者裁判”，当然也内含着“让裁判者负责”的意思，审判独立语境下的司法责任制不应单独强调责任，还应当包括独立、专业、保障的要求在内。

司法责任制的主要内容

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》是当前我国司法责任制的直接依据，《意见》从五个方面界定了司法责任制，分别是目标原则、改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究以及加强法官的履职保障。司法责任制的构建必须围绕“让审理者才判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”的总目标，贯彻六项基本原则，同时必须保障法官依法履职受法律保护。根据《意见》，司法责任制应当从以下三个方面进行理解与落实：

其一，改革审判权运行机制，明确各类审判人员的职责和权限是司法责任制的前提与基础。虽然司法责任制看似主要是为了追究法官违法违纪责任而设立的制度，但是科学构建审判权运行机制，合理界定各类审判人员职责范围，才是司法责任制的基础性内容。在我国法院系统，以往存在的案件层层审批、层层请示的做法，不符合裁判亲历性和审判独立性原则，权责不明、责任难定的问题比较突出。在这种情况下，如果审判人员不能够独立行使审判权，权责的内容和边界就无法清晰界定，所谓“追究责任”也就失去了基础，成了无本之木。

其二，设置符合司法规律的责任追究制度是司法责任制的核心内容。缺乏有效制约的权力必将导致权力的滥用，然而过于苛刻的责任追究又会影响审判权的独立行使。因此，一方面，必须针对法官违法违纪情形设置责任追究的程序，防范权力的任意性，另一方面，应当充分考虑审判权本质上是一种判断权的属性，在设置责任追究情形的同时，还要明确依法不承担责任的情形，既防止怠于惩戒，又防止惩戒过严，在法官独立与法官责任之间达到合理平衡。这里应当注意的是，司法责任制的宗旨并不是追究责任，而是保障法官能够依法独立公正地行使审判权，追究责任只是保障措施之一。虽然这是最有力的措施，但却是最后的保障措施。

其三，切实有效地保障法官依法履职是司法责任制的关键点。同以往的错案责任追究制、违法审判责任制等法官责任制度相比，司法责任制在内容上更加体系化、价值追求上更加多元化，不仅规定了对于法官违法违纪责任的追究，而且强调了对于法官能够独立、公正行使审判权加强职业保障，并且设置了相应的配套机制来保障司法责任制的顺利实施。这些配套的法官职业保障机制，是以往的只强调责任追究的法官责任制度所不具备的，在一定程度上决定了司法责任制度是否能够顺利落实。

适用司法责任制须遵循司法规律

责任的认定和追究是《意见》的核心内容，如何认定“责任”成为适用司法责任制的关键问题。审判权本质上是一种判断权，法官在行使审判权时享有自由裁量的空间，责任追究过当，可能会损害法官独立行使审判权的积极性与主动性。如何做到既严格落实司法责任追究，又防止侵害法官的独立审判权，需要坚持以下几点：

首先，明确法官司法责任追究的范围。根据“法无明文规定不处罚”的原则，应当严格划定法官司法责任层级，对哪些行为应当负责哪些行为不应当负责进行二元划分，为司法责任的追究划定“底线”。在规定法官司法责任追究范围的同时，还应当对法官在哪些情况下不予追究责任进行明确的规定，域外法治国家普遍赋予了法官司法豁免权，我国同样应当在司法责任制度中明确规定法官在何种情况下可以免除责任的承担，以保障法官的独立审判权。

其次，坚持主观过错与客观行为相结合的归责原则。法院系统推行的错案责任追究制，由于“错案”的概念存在模糊性，错案责任的认定标准不统一，实践中往往以案件裁判结果是否发生错误来认定法官是否承担责任。这种以结果为导向的法官责任制度导致了诸多问题的产生。司法责任制中，应当坚持“无行为则无责任”的原则，责任的认定以行为为导向，坚持主观过错和客观行为相结合的归责原则，不能仅以裁判结果错误而启动对法官办案责任的追究。

最后，加强对法官正确行使审判权的职业保障。司法责任制看似主要是对法官责任追究的制度，但是只要认真理解、领会司法责任制的内容与精神，不难发现其最终目的在于保障法官公正独立行使审判权，实现司法公正。对于法官违法违纪责任的追究只是保障司法公正实现的一种措施与手段，决不能把司法责任制变成一把高悬在法官头顶的“达摩克里斯之剑”。在完善司法责任追究制度的同时，还应当完善法官正确行使审判权的职业保障制度，为法官公正、独立行使审判权提供一个良好的职业环境，保障法官可以不为非法利益所动，不为案外因素所扰，公正、独立审判案件，这也是司法责任制的重要内容。

明确法官责任追究范围

法官违法违纪责任的认定和追究是司法责任制的核心内容。司法责任的追究是一种事后惩罚措施，及时、公正追究违法违纪法官的司法责任能够达到一般预防与特殊预防的效果，倒逼法官在审判过程中依法行使审判权。相反，如果法官有责任而没有受到及时地追究，或者无责任而受到不当地追究，不仅达不到预防法官滥用职权的效果，还会影响到法官独立行使审判权。因此，要严格限定法官责任的追究范围，做到非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究。具体而言，法官司法责任的追究应当限于以下两种情形：

一是法官故意违法的行为。比如法官在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行为、违反规定私自办案或者制造虚假案件、涂改、隐匿、伪造、偷换和故意损毁证据材料，等等。在法官存在故意违法行为的情形下，对法官责任的追究不要求发生错案等严重后果，只要法官故意实施违法违纪行为，就要对其追究司法责任。

二是法官重大过失行为，且造成了错案等严重后果。比如因重大过失导致裁判文书主文错误并造成严重后果的，因重大过失对不符合减刑、假释条件的罪犯裁定减刑、假释并造成严重后果的，因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的，等等。根据主观过错与客观行为相结合的归责原则，法官在主观过失的情况下承担司法责任需要具备两个条件：一是必须存在重大过失，一般的过失不需要承担责任；二是必须导致错案等严重后果。需要指出的是，这里的“错案”是一种既判状态，即产生错案是在裁判发生法律效力后所发现的事实状态。如果裁判尚未生效，没有产生既判力，裁判错误通过后续的法律程序得以纠正，那么就要适用业绩考评体系进行评价，而不宜适用司法责任程序追责。

法官责任制的排除适用

在明确了司法责任适用范围的同时，还应当明确法官哪些行为不属于司法责任追究的范围：

首先，法官的一般过失与工作瑕疵。

法官在司法活动中的一般过失，在没有造成严重后果的情况下不追究其司法责任。此外，对于法官的一些工作瑕疵，例如忘记在笔录签名、遗漏日期等等，也不应当追究司法责任，给予纪律上的处分即可。

其次，法官在事实与法律上的认识差异。法官对于案件事实、法律适用因认识上存在差异而导致处理结果的不同，也不属于司法责任追究范围。因为法官有一定自由裁量的权力，在事实、法律认识上可以根据自己的学识和经验作出判断，法律给予法官作出不同判断的空间，这是审判权运行的特点，而且，法官往往在能力、素质上也有较大的差异。因此，如果法官谨慎地认定事实、适用法律，严格遵守法律程序，在行为方式上没有不妥或违纪，即便案件认定结果与上级机关不一致，或者客观上确有错误，也不应当承担责任。

最后，其他情形。根据现行法律法规，法官不承担责任的其他情形还包括：法律、政策发生变化的；因出现新的证据而改变裁判的；因当事人过错或者客观原因使案件事实认定出现偏差的；经其他有关部门协调、决定的案件等。

（作者单位：公安海警学院）