司法责任追究制的系统化构建

文/韩德强 张纵华

司法责任追究制的系统化构建

文/韩德强 张纵华

司法责任制改革是本轮司法改革的牛鼻子。司法责任追究制建构可以考虑从以下三个方面进行完善：在大司法概念下统筹建构；司法责任追究制应以责权平衡为基础；司法责任评判机构要具备专业性中立性。

司法责任追究制建构要在大司法概念下统筹考虑

司法责任制改革是本轮司法改革的牛鼻子。司法责任追究制度的设计对于确保依法独立公正行使司法权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度至关重要。本轮司改启动后，对司法责任追究的域外考察与制度设计主要针对的是法院、检察院人员的司法责任，但正如孟德斯鸠所讲，“如果一个国家的法律竟能适合另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事”，比较法角度的制度设计距离在本土生根发芽长路漫漫。

规范司法人员管理，对在案件办理过程中的违法或不当行为进行责任追究，在我国古代已是司法制度的一项重要内容。西周时就有“五过之疵，其罪惟均”；秦律中不直、纵囚、失刑三个罪名间已经区分了故意与过失等情形，对“不直”的处罚有“反坐”“筑长城”等，且据湖北云梦龙岗秦墓中出土的木牍所载,“吏论失者已坐以论”即是司法官员因误判受到了法律制裁，加上其中相关事件的梗概，可知秦代的司法责任追究是落到实处的；唐律中规定的“出入人罪”根据行为后果来确定处罚标准；唐代以后对刑事案件办理过程中的“出入人罪”也规定了较为严苛的处罚原则：“全出全入”的以全罪论处，故意“从轻入重”或者“从重入轻”的，以所剩论处，对于“出罪”的处罚要轻于“入罪”的处罚，过失的则予减等。这种司法责任追究制度尽管其威慑力不可小觑，但是鉴于其形成的司法环境在依据上是诸法合体、在人员上是多权一职，制度本身还带着同态复仇的印记等，如今难以宽泛继承。

从我国司法权的运作来看，应统筹考虑侦、控、审机关之间的职能职责划分。案件办理是连续的，各阶段工作密不可分，刑事案件办理过程中的侦查机关，包括公安、安全、海关等机关所承担的职责与后续的司法程序密切相关，尽管在程序法中将案件办理划分为不同阶段，在同一阶段又有不同节点，但目前并未被纳入到司法责任追究机制当中。与此同时，即便是狭义的司法机关，对与判断权有交集的行政职能，所作界分也不细致，可能成为司法中立的掣肘。例如检察机关同时承担批捕、侦查与监督职能，其中非纯粹司法意义上的职能如何融合到司法责任制当中？而且，即便在司法程序中确定案件办理应遵从司法规律、办案人在诉讼法上享有独立地位，对其承办事项一般有决定权和处置权，但由于存在群体性案件、重大影响案件等，目前的司法工作还脱不开法治思维指导下的行政策略。

当前司法权和司法制度受到前所未有关注，应该用好改革机遇，统筹考虑大司法概念下侦、控、审机关的权力职责划分，严格确定责任归属。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中明确了将“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”“主观过错与客观行为相结合，责任与保障相结合”作为人民法院在推进审判责任制改革过程中应当坚持的两项基本原则，并明确了“法官依法履行审判职责受法律保护。法官有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见。非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究。”这已将“审理者裁判、裁判者负责”的司法规律与丰富的审判实践结合起来。我们还需要在大司法概念下，推开司法人员员额制，健全司法责任制，选择一批业务精湛的工作人员，赋予他们更大的权力，给予他们更完备的保障，加强对他们的责任要求，对其在司法程序中的行为施以相应的制约。为使改革的成果能够充分体现司法权的独立性、中立性、程序性和终局性特征，应尽量不留盲点、系统有序推进，使司法工作的质量和效率得到整体提升。

司法责任追究制应以责权平衡为基础

“虽有贞观之法,苟无贞观之吏,欲其行善,不亦难乎?”如何发挥人在司法权运行中的重要作用？司法责任追究制与司法人员员额制、职业保障机制解决的都是人的问题。司法责任制督促司法机关依法办事、督促司法人员遵守法律；司法人员履职保障机制摒弃对司法人员过高的道德假设，责与权直接对应，能更完整地体现社会主义法治的民主与平等；而司法责任追究机制可以说是司法人员管理中的制动装置，它保障司法权的行使符合或回归制度设定的轨道，使司法人员履职保障机制用得其所。

职权设定要做到符合实际、科学有效，最大限度减少权力寻租空间。制定的权力清单既要坚持宪法以及相应组织法确定的上下级之间的工作原则，同时要考虑不同机关、不同层级、不同业务类别的性质和特点。在进一步明确司法机关之间、司法机关内部以及各层级职责权限的同时，完善办案各环节之间、办案组织之间、办案组织内部的制约机制。有授权，也要有禁区，在设计权力清单时，可预先设定相应的负面清单。以司法判断权为核心、以司法监督权和司法管理权为保障，围绕授权、用权、制权等环节，合理确权，同时深化司法办案信息公开，完善社会监督机制。司法判断权由进入员额的司法人员行使，管理权和监督权由单位与部门负责人行使。司法判断权之外的司法管理权与监督权对应的主要是狭义上的行政责任。

对司法责任追究进行制度设计，要重点把责任落实到“人”。要在既促进机构扁平化又促进办案专业化，既适当去行政化又强化司法管理当中找平衡点。司法权被赋予司法机关，司法机关是司法责任的承担者，但是在司法机关内部，司法权被分解成不同岗位的职权与职责，在案件办理中被定格成司法人员的权利义务。司法责任的导因是不当的司法行为，但是司法机关的行为除了司法行为以外，还有内部行政行为、民事行为，在实行这些行为中出现的不当，也即司法人员进行的非司法判断行为或者并非对司法判断有直接影响的行为对应的责任，尽管在司法责任追究制建构中，可以一并规定，但必须明晰类别。

司法责任的追究形式十分丰富，依据不同的标准简要做一分类，可以较为清晰地呈现其脉络。以职权为标准，可以分为侦、控、审机关的司法责任；以救济方式为标准，可以分为程序性司法责任和实体性司法责任；以承担司法责任的主体为标准，可以分为司法机关的司法责任和司法机关内部人员的司法责任；以责任承担的方式为标准可以分为民事司法责任、刑事司法责任和行政司法责任。司法机关以重新启动司法程序或者国家赔偿的方式承担具有民事性质的司法责任和具有行政性质的司法责任，司法人员承担的主要是刑事上的问责和行政上的惩戒。目前，对司法人员进行民事责任追究的空间较大。

有多大的责任，就该有多大的保障。责权利应该是相互统一，同步消长的。落实司法责任制在强调审判权回归到办案人、办案组手中的同时，要与司法职业责任豁免制度、职业保障制度相配合、相协调、相衔接。没有充分的司法职业保障，无异于让司法人员以有限的权力去承担无限的责任，司法活动的特殊性要求减少外界对司法人员的影响，也需要社会对司法人员提供身份、物质、履职等职业保障与支持，营造良好宽松的司法环境。通过制度固化，确保司法人员有能力抵御外部干扰，自主履行司法职能。具体而言，包括依法履职责任豁免、不实举报及时澄清机制、错误追责救济机制、人身安全保护机制、保障独立办案机制等。

司法责任评判机构要具备专业性中立性

由于司法活动的多类型，加之其构成要素与关联因素的多元和互涉，无论对司法责任追究机制做何种设计都无法避免其在科学性与合理性方面存在不足，标准做不到严谨而细致。较好的方法，是在做出大致科学合理的职能分类基础上，根据司法活动的实际需要，试验、调整、完善具体的制度与程序，从而使司法责任追究机制符合规范有序、科学合理的要求，并达到提高公正与效率的目标。

评判司法行为是否应承担相应的责任，应考虑以下两个方面。一是是否做到恪尽职守，强调的是主观上的业务水平和道德素养；二是是否做到独立判断，强调的是对客观环境和社会观念的反应。可见对司法行为的责任担当需要在内部外部合力作用下实现，同时评判司法行为的机构也需要具备两个方面的条件，一是能够对业务行为做出专业判断，二是对那些给业务行为带来影响的外部条件做出中立的评价。

如何保证评判机构的中立性、专业性？试点地区试点法院、检察院在评判机构主要组成人员确定上主要有两种：一种是在法院或检察院内部产生，对既有模式改变不大；另一种大致是由人大、政协、纪委、组织部、法院、检察院还有公安机关的领导干部，并且其负责人不能由政法委书记、法院院长、检察院检察长担任。另设法学专家库，其中有专门的律师代表。这种模式在专业性方面已经做了较为充分的考虑。而在中立性上, 可以参考新加坡的公务员惩戒机构，即公共服务委员会的组成，其由有成就的商界、金融界人士以及医生、教授等组成，但排除了政治家，这实际上是对回避的规定。在司法责任追究评判机构中，也应将组成成员的身份回避作为前置情形，在个案回避中，以主动回避为主，以被动回避为补充，为督促评判机构成员主动回避，同时避免其违反回避规定，应对评判机构设置严密的责任体系加以约束。

司法人员同时是公务员，具有双重身份，在评判惩戒上要融合公务员法与规制相应职务身份的法律，既要避免重复问责，也要科学设置交叉问责。在对司法机关内部的行政行为的责任和司法行政责任评判上，结合公务员法设定司法人员责任。但是公务员法对责任的设定具有极大的概括性，赋予公务员所在行政机关较大的自由裁量权，这是根据公务员的纵向管理体系，针对行政权运行的特殊性而设定的，公务员所在机关对具体情况最为了解，也为避免行政机关被法律规范的滞后与僵化所束缚。而目前我们有些试点法院的法官惩戒制度与公务员的惩戒程序却有些相似。在条件成熟的情况下，宜将司法人员作为一类特殊的主体单独立法，或者先作为公务员法的特别法，再过渡到单独立法。

与司法责任追究制相关的知识普及不可或缺。这里除常规宣传，还包括通过评判机构的科学有效运作，客观上对司法人员乃至公众行为起到的指引效果。一项制度形成并开始运转之后，完善机制与社会普及同样重要，就如“控制我们不越界的恰恰是我们从小被灌输的应该怎样、不应该怎样、必须怎样，这是保持社会秩序的一个最重要的因素”，行为自觉，也是司法权有效运作最有力的保障。

（作者韩德强单位：最高人民法院，作者张纵华单位：浙江省高级人民法院）