完善司法责任制的前提与机制思考

文/叶青

完善司法责任制的前提与机制思考

文/叶青

全面推进依法治国，要求公权力行使坚持“有权必有责、权力受监督”原则。司法权虽有其自身特点和运行规律，但也应受此原则约束，理应实行司法责任制，以严格司法、公正司法，最大限度地防止冤假错案发生，提高司法公信力，增强司法权威。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中提到要“紧紧抓住健全审判责任制这一关键点”，“完善主审法官办案机制和办案责任制”，“健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。健全和完善司法责任制是推进以主审法官为审判主体的审判权力运行机制改革的核心和关键环节。

法官在什么情形下应当承担司法责任？对此，必须遵循司法规律并结合我国实际加以科学界定，既要防止怠于惩戒，又要防止惩戒过严。从世界各国的立法和实践看，承担司法责任的情形可分为两类：一是故意违法办案，如接受贿赂或亲友请托而徇私枉法裁判的；二是因重大过失导致发生错案或造成其他严重后果的。追责方式主要是给予降级、撤职、开除等行政处分，构成犯罪的则依法追究刑事责任。

至于法官依照法律规定的疑罪从无原则对证据不足的案件作出无罪处理，事后发现新证据又重新追究被追诉人刑事责任的，不能认定为错案而追究法官责任。因为，疑罪从无原则本身就存在错案风险，此种情况下如果追究法官责任，就会导致这一原则无法在实践中得到贯彻。

完善司法责任制，应以法官独立审判为前提。让审理者裁判，由裁判者负责，法官独立审判是法官承担责任的前提。我国现行法律规定的人民法院依法独立行使审判权是就人民法院整体而言的，并没有明确规定法官的独立审判地位。从法院内部看，法官行使审判权受到的制约主要是独任制法官和合议庭的裁判通常需要经过庭长、分管院长的审批，重大、疑难、复杂案件要经过审判委员会讨论决定。这是为确保审判正确而实行多年的司法管理体制，具有积极作用，但实践中容易造成法院审判主体权力不独立、责任难分明。

审判是一种定纷止争、实现社会公平正义的国家重要职能活动，审判主体必须遵循证据裁判原则，以中立态度对证据进行调查，并对案件事实和法律适用作出公正判断。审判权本质上作为一种判断权，是根据事实与法律，通过一定的程序来进行判断的权力。其行使根据、运行逻辑、价值追求、权力约束方式上完全与行政权不同。然而，长期以来，我们在审判实践中形成的层层审批制，导致“判者不审、审者不判”，裁判错误的责任不清，审判的效率不高，上下级法院的内部请示代替了不同审级的独立裁判，司法的行政化趋势不断加剧，已成为审判权运行过程中亟待解决的问题。因此，从司法规律上说，应落实法官独立审判的地位和权力。这就要求在法院内部推行去行政化改革。我国四级法院的院长和庭长都具有法官职务，且绝大多数都是经验丰富、训练有素的审判业务骨干和高手，他们之所以走上法院院（庭）长领导岗位，也正是因为他们出色的审判工作业绩与精湛的审判业务水平，但是囿于司法权与司法行政权不分的体制性原因，他们中的绝大多数人忙于司法行政工作，奔走于“会海”，埋首于“文山”，远离了“法庭”，由“法官”变成了“行政官”。随着司法体制改革的深化，员额制改革的实质就是要厘清法官与司法行政官的区别，实行法院工作人员的分类管理。对那些选择入额为法官的院（庭）长们来说，回归法庭，回归法官身份，是再自然不过的事情了。可以考虑改革庭长、院长对合议庭裁判的审批制度，对某些重大案件适当扩大合议庭人数，让身为法官的庭长、院长恢复其本来“面貌”，回归其本来的位置，即以直接担任合议庭审判长的角色审理案件。同时，改革审判长与案件主审法官不一致的现象，从权责统一原则考虑，审判长理应由主审法官担任，这既可避免“主审不主持、主持不主审”，又可避免“实体公正与程序公正相脱节”的法庭现象，有利于建立健全主审法官、合议庭办案责任制，审判人员在职责范围内对办案质量终身负责。这里必须指出的是，再也不能像改革前不少法院仅从案件分配的角度，把主审法官等同于案件的承办法官，也即是某一个具体案件的承办人。面对案多人少的司法现状，选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，通过重新配置法院内部的主体权力，将审判权的重心下沉至合议庭（独任法官），将原本仅集中在少数人手中的权力进一步的有条件地赋予主审法官，并形成以主审法官为中心的的办案团队，由主审法官对办案团队内的所有案件负责，以此改革法院内部审判权运行的新秩序。主审法官作为审判责任制的核心，就是要按照权责相一致的原则，在诉讼活动中居于中立主导地位，依法享有独立行使审判权、组织和主持庭审权、控制审判流程权、独立签发裁判文书权等与审判实务相关的权力，并依法独立或共同承担相应的办案责任。参审法官应当履行庭前准备、参与庭审、进行案件事实调查及法庭调解、参与案件评议并发表意见、复核并与合议庭成员合署签名共同签发裁判文书等职责。根据最高人民法院《完善人民法院司法责任制若干意见》第29条规定，独任制审理的案件，由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担全部责任，合议庭审理的案件，合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任。进行违法审判责任追究时，根据合议庭成员是否存在违法审判行为、情节、合议庭成员发表意见的情况和过错程度合理确定各自责任。

这里值得进一步研讨的是人民陪审员的责任问题。根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《陪审员决定》）第1条规定：“人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”第11条第1款又规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”但《陪审员决定》第17条则规定了人民陪审员若有违反与审判工作有关的法律及相关规定、徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果而构成犯罪的，依法追究其刑事责任。《陪审员决定》中只字未提人民陪审员的审判责任、是否应当承担民事赔偿责任、何种情形应当退出或终身不得担任人民陪审员、如何实施惩戒等。然而，根据现行三大诉讼法的规定，各级人民法院审判第一审案件可以由人民陪审员与审判员共同组成合议庭进行。为落实《决定》中关于“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围”，最高人民法院和司法部根据十二届全国人大常委会第14次会议作出的《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点的决定》于2015年4月联合发布的《人民陪审员制度改革试点方案》中明确：涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理，第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。由此可见，人民陪审员作为诉讼的民主监督力量深入而广泛地介入司法审判领域已成定势。《决定》也明确提出，“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”以事实为根据，以法律为准绳，这是宪法性的司法原则。事实是法律适用的前提与基础，事实认定发生错误，极易造成法律适用的不正确，导致案件的错判，甚至冤假错案。所以，建立有损害陪审公信或司法公正等行为的惩戒制度，明确人民陪审员退出情形，完善人民陪审员退出机制，明确人民陪审员的审判责任并作出相关的制度性规定是必要而必须的，这不仅对正确认定主审法官、参审法官的司法责任有直接影响，而且，对增强人民陪审员的审判责任意识和强化对其参审能力的培训与提升的自觉性以及提高人民陪审制度公信度有益。

完善司法责任制应当改革审判委员会制度，适度缩小审判委员会讨论案件的范围，使之集中精力解决重大、疑难、复杂的案件的法律适用问题，而不再讨论、评判案件的事实和证据问题。审判委员会讨论决定案件应当全程记录和签名。经过审判委员会讨论的案件，如果发现错判，审判委员会根据其在讨论中的表态合理承担责任。当然，在加强法官审判独立性的同时，也应当采取必要措施加强对法官审判的监督，在独立与监督之间取得平衡。审判权的下放，并不意味着放任自流，法官有权，但也不能任性，这是制度设计时必须要考虑的要义。

完善司法责任制，应当以完善法官职业保障体系为基本条件。目前，我国法官管理体制是单一行政管理模式，基本上是套用国家公务员的管理模式在运转。法官职业素质要求高、任职条件要求严，但工资福利及职务保障较低，导致一些法官缺乏职业荣誉感，难以吸引和留住优秀司法人才。因此，应完善法官职业保障体系。首先，对法官实行不同于公务员的职业准入制度，使法官的业务职称与行政级别脱钩，全面实施《法官法》4等12级的业务等级制度，法官的等级确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。法官的等级编制、评定和晋升办法不能套用公务员法的规定实施，应当在尊重司法工作规律和法律职业特点的基础上，实行专业化职务职级定期晋升办法，以避免长时间不降但也不升的情形出现。适当延长法官退休年龄，提高其薪酬待遇，增强其职业荣誉感。其次，完善身份保障机制。身份保障是保障法官在正当履职中免受不当对待的重要措施。应当通过立法明确规定法官一经人大及其常委会任命，除非有法定事由并经过法定程序，不得被免职、降职、调离，不得降低薪酬待遇。再次，在推进严格司法、司法为民的同时，也应当完善确保依法独立公正行使审判权的制度。建立健全法官履行法定职责人身安全保护机制。依法保护法官及其近亲属的人身和财产安全，依法及时惩治在法庭内外恐吓、威胁、侮辱、跟踪、骚扰、伤害法官及其近亲属等违法犯罪行为。对侵犯法官人格尊严，或者泄露依法不能公开的法官及其亲属隐私，干扰法官依法履职的有关人员予以依法追责。同时，应当加大对妨碍法官依法行使审判权、诬告陷害法官、藐视法庭权威、严重扰乱审判秩序等违法犯罪行为的惩罚力度。再次，应当借鉴法治发达国家经验和部分地区的司法改革探索的成功做法，建议将追责和惩戒法官的权力赋予法律位阶较高的专业化的机构——“法官惩戒委员会”来统一行使，特别是免除职务的处分应交惩戒委员会提请人大依法决定。同时为体现公开透明，在人员构成上应当吸收一定数量的律师、法学专家、人大代表、政协委员、特约监督员这样的外部人士，保证法官追责权力的专业性和权威性。

（作者系华东政法大学校长，上海社会科学院法学研究所所长、教授）