职务犯罪初查工作存在的问题和建议

文/孙磊

职务犯罪初查工作存在的问题和建议

文/孙磊

“初查”一词最早出现在1985年召开的全国检察机关信访工作会议的文件中。我国对刑事犯罪的侦查是经法定立案程序启动的，《刑事诉讼法》规定了立案条件，即经过审查，“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”。由于职务犯罪是智能性、高隐秘性犯罪，通常情况下，检察机关对初始的线索经立案前的一般性审查，不能判断是否具备了立案条件。为此，检察机关在检察实践中创建了职务犯罪初查制度。笔者现就职务犯罪初查制度中存在的主要问题进行分析，并在此基础上提出完善初查工作的构想。

职务犯罪初查制度的相关规定

我国现行职务犯罪初查制度由最高人民检察院有关司法解释与规范性文件所构建。1999年1月《人民检察院刑事诉讼规则》的实行，采用专门章节规定了初查的主体、手段、程序性措施、监督的做法，使初查体系初步形成。高检院1999年11月印发的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》对初查工作进一步作了详细规定，初查工作逐步走向系统化、规范化。2012年3月，高检院党组讨论通过了《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》。2012年6月，高检院发布《人民检察院刑事诉讼规则（征求意见稿）》，其中对初查制度作了更完善的规定。

职务犯罪初查制度中存在的主要问题

（一）法律地位的缺失

性质方面：初查属于立案阶段的刑事诉讼活动，因初查而形成的初查制度属于诉讼制度范畴，根据我国《立法法》第8条的规定，诉讼和仲裁制度只能通过制定法律进行规定，因此，作为司法解释的《人民检察院刑事诉讼规则》无权规定这种初查制度。

措施方面：询问、查询、勘验、鉴定等都是《刑事诉讼法》意义上的侦查措施，而现行《刑事诉讼法》关于刑事案件“立案前的审查”没有规定这些措施。根据“公权力法无授权不可为”的基本原理，检察机关无权通过司法解释自我授权。

方法方面：化装调查、耳目内线、秘录、调动布控等属于秘密调查范畴，我国关于秘密调查的这些专门方法，至今为止仅仅在《国家安全法》和《人民警察法》中有所规定，且只是可以使用技术侦查的原则性规定。然而，初查实践中的秘密调查方法没有层次之分，更无行使秘密调查权力的法律根据。

（二）初查实践中存在的主要问题

线索管理多重化。检察机关设置了举报中心，负责对案件线索进行专项管理，但这种设置并不能涵盖所有的案件线索。举报中心受理的线索，一般是群众向检察机关举报的线索，而自侦部门也会自行发现线索，监管场所的检察干警也能依据职务职能发现职务犯罪的案件线索，这些线索则分别由侦查部门和监所检察部门受理。以上种种，线索管理多重化局面的形成就不可避免。

匿名举报偏多。线索举报人多是匿名，究其原因，主要是举报人担心身份暴露后被打击报复，人身及财产安全得不到保障。由于无法及时与举报人取得联系，无法第一时间获取第一手材料，无形中也就加大了初查的难度，案件的初查也将错失最佳时机。再加上少部分别有用心的人因对社会不满及出于对个别被举报人的怨恨，捕风捉影，大多线索往往举报失实,使得办案机关在这类案件上展开初查浪费了大量的人力、物力和财力。

保密工作不细致。一方面，多数举报人担心所举报的情况得不到处理或及时处理，往往多处反映情况，举报材料也多部门投送，形成多头举报，使一些本应成案的线索因走漏风声而错失侦查良机；另一方面办案人员缺乏办案技巧，急于公开调取资料，引起被查对象警惕，导致犯罪嫌疑人转移、销毁罪证；还有就是办案的交通工具不够隐蔽。该院办案用车基本上都是警车，特征明显，尤其是到乡镇进行初查时这种情况尤为明显，往往容易打草惊蛇。

（三）举报人、控告人的权利监督缺失

权利保护内容缺失。《刑事诉讼法》规定，检察院对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。而对复议后仍维持不立案决定的，则没有规定有效的权利救济途径。

权利保护对象受限。根据我国《刑事诉讼法》规定，报案、控告、举报的含义有所不同。“报案”是指发现犯罪事实的人或者单位向有关司法机关报告，报案人情况比较复杂，他本身可能是被害人，也可能是其他任何发现违法犯罪事实的公民。“控告”则特指被害人或其近亲属对受害情况向有关机关报告，控告人通常是直接受到不法侵害的人，与所报告的事件有直接利害关系，其控告是为了保护自己的合法权益而要求对渎职行为进行处理。“举报”一般是举报人对可能存在的渎职行为和行为人向有关机关检举揭发。举报人与举报事实多没有直接利害关系，其是出于正义感和社会责任感或维护公共利益的目的而向有关机关检举揭发不法行为。从现行法律规定来看，对于不立案复议权仅仅赋予了控告人而没有赋予举报人。

权利监督缺乏透明度。从现行规定来看，虽然对于控告人不服不立案决定的，明确规定由控告申诉部门负责复议或者复查。但是，一般来说，答复控告人的内容及不立案理由是比较原则和简要的，而且检察机关的内部复议也是不公开的。这种情形下得出的不立案结论，往往不能使控告人信服。

完善职务犯罪初查的构想

（一）在刑事诉讼法中明确规定初查权

明确初查在刑事诉讼中的法律地位。笔者认为应在现行的立案程序中增加控告、举报和初查的内容。因初查是立案的准备阶段，而初查又是与控告、举报联系在一起的，建议对“立案”一章的内容进行整合。这样对立案的理解就不能仅仅局限在办理立案手续，而应当将受案、初查等环节都包含在内，从而使受案、初查也属于刑事诉讼活动。

明确初查的性质、任务和手段。一是初查的性质。初查主体是侦查机关；初查客体是侦查机关管辖的、经审查有必要实施初查的、可能存在犯罪的控告、举报线索；初查的内容是询问、查询、鉴定、勘验、调取证据等涉及非限制人身权利、财产权利的初步调查。二是初查的任务。初查的任务在于调查是否“认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任”，即确认受理的犯罪案件线索是否具备刑事立案的条件。三是初查的手段。初查的手段，除《检察规则》规定的“询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施”外，还包括经权利人同意的搜查、提取证据，向其他国家机关、企事业单位调取证据材料、了解情况，等等。

（二）提高案件初查成功率的建议

规范线索管理机制。提高对案件线索的分类、整合和综合分析能力,提高案件利用率；灵活运用迅速初查、存查、缓查三种方式开展工作，在案件线索侦查时机不成熟时要善于运用存查、缓查策略来经营线索，防止线索流失，提高成案率。

建立线索评估机制。自侦部门应实行案件线索评估制度，线索评估后由检察长或分管检察长决定处理，而不应由侦查部门自行处理重要线索的分流。

做好初查保密工作。秘密初查有利于排除外界干扰，有利于侦查人员适时采取法律措施。一是专线控制，严格保密。案件线索应由专人管理，控制知情面。二是提升速度，从快取证。在初查阶段要运用技术密侦手段，快速做好证据收集的全面工作，以防打草惊蛇、导致犯罪嫌疑人转移、销毁罪证，从而影响、阻碍案件的侦破。三是示法于理、秘密访问。对外应隐蔽初查意图，以迷惑被查对象。可以利用检察机关刑检、民行、监所、预防等部门的业务特点掩盖初查意图,也可根据案情实际,采取“以案掩案”、“声东击西”等方法，含而不露，隐而不发，让人摸不准、猜不透初查的内容和意图，从而有的放矢，巧妙初查。

（三）强化举报人、控告人的权利监督

修改《刑事诉讼法》，明确赋予举报人复议复核权。鉴于现行法律规定，对于不立案复议权仅仅赋予了控告人而没有赋予举报人的缺陷，建议规定举报人对于检察机关不立案决定享有异议权。同时明确控告人、举报人行使复议复核权的具体程序。

建立不立案决定复议听证制度。即由侦查监督部门召集主持，邀请侦查部门的原初查人员、控告申诉部门人员以及不服不立案决定的控告人、举报人参加，以相对公开的程序和形式，充分听取侦查部门、控告人、举报人等人员对案件处理的意见。

建立不立案理由书面说明制度。检察机关作出的不立案决定书应当充分说明不立案的事实根据和法律依据，使举报人、控告人信服。

（作者单位：内蒙古自治区霍林郭勒市人民检察院）