我国政府出版物管理制度的现状、问题及对策

王自强　袁亚平　李英　叶新

就目前而言，政府出版物在我国的存在是个不争的事实，但是，我国在政府出版物管理方面存在诸多问题。本文根据中国实际，探讨如何借鉴国外发达国家的先进经验，及时建立比较完善、有效、符合数字化时代的，富有中国特色的政府出版物管理制度。

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政府出版物是政府信息有形化、公开化的一种产物，在印刷时代表现为印刷型出版物，在数字时代呈现的是包含印刷型、数字型在内的多媒介出版物。按美、英等西方发达国家的做法，政府出版物不限于报刊形式，还包括图书、音像制品、电子出版物、网络出版物等。

作为一种信息公开媒介，政府出版物是政府信息公开、实现全社会政策信息资源共享的重要渠道和载体，有利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，增加政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。从一个角度也反映我们政府的信息公开制度有了长足的进步。

就目前而言，政府出版物在我国的存在是个不争的事实，但是，我国在政府出版物管理方面存在诸多问题，也是有目共睹，比如对政府出版物的概念和范围不清、不细、不明，对政府出版物管理的现状和存在问题认识不够，缺乏对政府出版物发布全流程的规范管理，总之我国政府出版物管理比较粗放，甚至可以说是缺失，缺乏必要的、专门性的政府出版物管理制度。

一、我国政府出版物出版管理制度的现状

从现状来看，政府出版物的出版主要由部委类出版社和各级人民出版社来完成。他们都在编辑出版政府出版物，但是经营性大于公益性。

如果说公报、法规文件单行本是政府出版物的主要出版物形式，那么从现状来看，公报类出版物基本上实现了免费赠阅，体现了其应有的公益性质。但是文件单行本（图书形式）的出版管理则存在较大的问题，管理的难度在加大，主要是部委出版社。

按说，部委类出版社由其所在的部委主管、主办，应该是政府出版物的出版机构，但从其出版物内容来看，则公益性和经营性混杂，前者远远比不上后者。部委类出版社的出版物主要属于系统发行，一方面是服务垂直运行的本系统内部各种机构，另一方面也服务于部委及下属政府机构的管理对象。按理说，后者更应该是政府信息公开的对象，但是部委类出版社都存在着将公益性的政府出版物作为一般出版物经营的现实。标准出版物、地图出版物、文献出版物等，都混淆了公益出版物和一般出版物、公益发行和市场发行的界限，全面走向了市场，放弃了本应为自身职责的政府出版物出版责任。

当然，责任也不全在这些部委类出版社，其主办单位和主管机关也难辞其咎。它们应该成为本部委的政府出版物的编辑出版主体，如果通过下属出版社印刷发行，那么应该为之买单。首先要做的事情是：分清部委类出版社的出版物哪些是政府出版物，哪些是非政府出版物？对那些两者界限不清、性质兼而有之的出版物，应该划清哪一部分、哪一个时间段由部委（政府）买单，除此之外由部委出版社经营发行。

二、我国政府出版物管理制度的问题所在

1.家底不清，认识不够

目前，大家对公报、政刊形式的政府出版物信息提供形式已经有了比较明确的认识。但是还有哪些属于政府出版物呢？这种认识是有限的。

如果单纯是公报政刊，比较好管理，因为它登载的内容、效力，它的编辑出版主体，它的发行方式和范围都非常明确。政府和公众充分认可它的作用和功能。

另外，对政府出版物的公益性质认识不够。公益出版就是一种只求社会效益的出版物，但并不是不需要经营管理，求得合理的收入来源。在实践中，是政府一揽子全部包办所有环节，还是全部环节外包，还是部分业务外包，如何刺激业务外包机构的积极性，如何促进政府和外包机构的有机结合，如何认识部委类出版社的事业性质或者政府出版机构的功能等等，也都是需要考虑的问题。

从政府部门管理权限来说，政府出版物的监管应该属于国家新闻出版广电总局的管辖范围，但具体怎么管理则无章可循、无法可依。

2.上位法没有相关规定

我国《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”可以看出，信息公开是属于新闻传播范围，而不是出版发行范围，并没有明确将“图书、音像制品、电子出版物、网络出版物”等出版物形式纳入政府信息公开的方式。另外，《出版管理条例》作为出版领域的最高法，对政府出版物管理没有明确具体的条款。

这两个上位法的立法缺陷直接妨碍了相应的政府出版物管理办法的制订和实施。

3.配套法规不健全

就出版界而言，我国目前立法地位比较高的是《出版管理条例》，虽然还没达到单独制定出版法的程度。有基于此，针对图书、期刊等六大类出版物推出了相应了部门规章，比如《图书出版管理规定》《期刊出版管理规定》《报纸出版管理规定》《音像制品出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《网络出版服务管理规定》等；针对图书质量、书号实名申领、出版物市场等又出台了《图书质量管理规定》《图书质量保障体系》《书号实名申领管理办法》（试行）、《出版物市场管理规定》等。

为了规范法规汇编类出版物的编辑出版，国务院还颁布了《法规汇编编辑出版管理规定》。但是针对政府出版物管理，我们缺乏类似的管理规定或者管理办法，内容具体涉及政府出版物出版监督管理的指定部门及其职责，政府出版物的内容范围及其媒介表现形式，政府出版物编辑出版主体的权利和义务，政府出版物的出版、发行程序，违反本规定的法律责任等。

因为法规不健全、贯通，导致一方面无法可依，另一方面政出多门，最后也不利于政府信息的及时、有效到达。

4.没有专门管理机构和人员

从国内外实践来看，在现有政府管理框架内和出版物出版发行机制中实行自我协调，管理到位，显然是不现实的。但是像美国政府印刷局那样进行管理，恐怕也未必符合中国实际。归口管理应该可以达成共识，但是归口到多大范围和何种程度呢？怎么实施为好呢？

政府出版物的管理涉及到内容编辑、出版发行、存储查阅等多个环节，横跨多个部委行政系统，管理难度比较大。由于没有专门的法规可循，也就导致专门管理机构和管理制度的缺失，比如这个机构设置在哪个部委的哪个部门，级别和权限多大，人员配备情况如何，有哪些管理内容和业务流程，就无从谈起。

5.难以应对数字时代的挑战

信息公开本是政府的职责。在很长一段时间内，用编辑出版政府出版物的方式来“固定”（也就是“版”的本质）和公开政府信息，成为一种行之有效的手段。但是随着数字时代的到来，印刷型政府出版物的缺点也日益明显。与数字传播手段相比，印刷发行的成本要高，其发行范围要窄，其传播速度要慢得多。纯粹无纸化操作不太现实，但是不引入数字传播手段也不太可能。因此，如何看待印刷型政府出版物在数字时代的地位和作用，如何快速发展数字型政府出版物，如何协调印刷型政府出版物出版和其他信息公开手段的职责范围，也成为摆在政府面前的一个首要问题。

另外，在数字时代或者信息时代，政府出版机构越来越成为“政府信息提供者”，在印刷时代特别是20世纪发挥了重要作用的“编辑”是否会边缘化？“出版发行”作为信息公开的手段是否会弱化？这也是很值得考虑的问题。

由上述分析可见，我国在政府出版物管理方面存在诸多问题，因此，有必要根据中国实际，借鉴国外发达国家的先进经验，及时建立一个比较完善、有效、符合数字化时代的，富有中国特色的政府出版物管理制度。

三、完善我国政府出版物管理制度的对策

（一）明确政府出版物的公共产品性质

目前，我国政府的信息公开，通过政府公报杂志、政府网站等收到了良好的成效。包括图书在内的政府出版物的出版发行作为一种政府信息公开方式，理应发挥自身应有的优势。

我们首先要把政府出版物界定为一种公共产品，必须尽可能全面、快捷地提供给广大公众，保证政府信息传播渠道的畅通。

政府出版物出版发行的资金来源来自于政府财政拨款。如果政府信息的收集和制作由政府内部人员完成，比如公报类政府出版物，那么只需要将印刷业务通过竞标方式外包给书刊印刷定点厂，将发行业务通过竞标方式外包给拥有总发行权的相关出版社或者单独的总发行单位。

各政府部门在及时推出政府出版物纸质版的同时，可将其电子版放在官方网站上供免费下载，并在纸质出版物上做出必要的提示，比如网址和获取方式等。如果可能的话，也可建立一个统一的政府出版物网站，由各政府部门授权发布网络版。

各部委下属的出版社也可营利性出版这些政府出版物，或者对政府出版物进行进一步加工，成为新的出版物，但必须在该政府出版物首次出版之后一段时间（比如一年以上）才有操作的可能。前提必须是，接受了上级部委出版社的政府出版物出版外包业务，完成了政府采购任务。

（二）订立规范政府出版物出版的法规和标准

1.法规

国家新闻出版广电总局作为政府出版主管部门，应该在充分调研的基础上，尽快颁布相关部门规章——《政府出版物出版管理规定》，或者首先出版相关规范性文件——《政府出版物出版管理办法》。

该管理规定（办法）的基本内容如下：立法依据；政府出版物出版监督管理的指定机构；该机构的权限设置和职责范围；政府出版物的内容范围及其媒介表现形式；政府出版物编辑出版主体的权利和义务；政府出版物的出版、发行程序；指定出版机构的出版义务；违反本规定的法律责任，等等。

但是如果上位法中没有相关规定，《政府出版物出版管理规定》就没有立法依据。《政府出版物出版管理规定》属于部门规章，其上位法是两个行政法规——《出版管理条例》和《中华人民共和国政府信息公开条例》。

因此，《政府出版物出版管理规定》固然重要，但是推动国务院对上位法中的有关条款进行增订或者修订显得十分必要。

国家新闻出版广电总局可向国务院建议，将《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条修改为：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、图书、音像制品、电子出版物、网络出版物、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”明确将“图书、音像制品、电子出版物、网络出版物”等出版物形式纳入政府信息公开的方式。

另外，《出版管理条例》是否要设置专门的政府出版物管理条款，则要依情况而定。比如以下部门规章或者规范性文件则是来自《出版管理条例》的某个具体条款：

《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》第二十条：图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划及涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门审核后报国务院出版行政主管部门备案；涉及重大选题，未在出版前报备案的出版物，不得出版。具体办法由国务院出版行政主管部门制定。期刊社的重大选题，应当依照前款规定办理备案手续。

《出版专业技术人员职业资格管理规定》第五十三条：国家对在出版单位从事出版专业技术工作的人员实行职业资格制度；出版专业技术人员通过国家专业技术人员资格考试取得专业技术资格。具体办法由国务院人力资源社会保障主管部门、国务院出版行政主管部门共同制定。

但是大部分下位法规则不能在上位法《出版管理条例》找到对应条款，比如《图书出版管理规定》《图书质量管理规定》《关于规范图书出版单位此书出版业务范围的若干规定》《期刊出版管理规定》《音像制品出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《网络出版服务管理规定》等就是如此。

因此，如果能在《出版管理条例》中设置专门的政府出版管理条款则更好，没有相应条款也不妨碍《政府出版物管理规定》的制订。

2.格式标准

有关部门应该为政府出版物制作统一的logo，放置在纸质版政府出版物的面封或者其他版本的显著位置上，推荐位置为右上角。

3.出版物号

如果是图书形式的政府出版物，应该按规定申领中国标准书号（ISBN）。可由竞标的相关出版社提供书号，或者在中国ISBN中心获取书号。如果政府出版物体现为内部资料性出版物形式，应该向当地省（市区）新闻出版广电主管部门申请内部准印证。

如果是期刊形式的政府出版物，应该按规定申请中国标准连续出版物号。

领有书号、刊号的政府出版物都得及时申领、制作出版物条码，并放在规定的位置上。

（三）设立政府出版物专门管理机构

建立我国政府出版物管理体制的关键是要设置政府出版物专门管理机构。当然怎么设置，应该有多个选项可供参考。

1.第一方案：政府机构框架内设置

在国家新闻出版广电总局某个司局下面成立一个处室，因为不仅是图书，而且还有期刊等出版物形式，因此不能放在出版管理司或者新闻报刊司。建议在以下三个司中进行选择：

（1）公共服务司：拟订新闻出版广播影视基本公共服务政策和保障标准，协调推进基本公共服务均等化和城乡一体化发展。组织实施重大公益工程，对老少边穷地区进行扶助，指导监督相关重点基础设施建设。

理由：政府出版物是一种公共产品。

（2）政策法制司：研究新闻出版广播影视管理重大政策。组织起草新闻出版广播影视和著作权管理法律法规草案和规章，承担规范性文件的合法性审核工作。承担重大行政处罚听证、行政复议、行政应诉、涉外法律事务等工作。

理由：政府出版物大多是法律文件。

（3）印刷发行司：承担印刷、复制、出版物发行单位和业务的监督管理工作，组织查处、纠正重大违法违规行为。组织指导党和国家重要文件文献、教科书的印制发行工作。指导内部资料性出版物的印刷管理工作。推动印刷业转型升级及新兴印刷业发展。

理由：政府出版物的管理重心在复制和发行，对应其中的“组织指导党和国家重要文件文献的印制发行”的职责。

根据其管辖范围，该处的名称可为：政府出版处；政府出版物管理处；政府出版物处，或者其他可用的名称。

2.第二方案：下属机构框架内设置

将政府出版物管理处作为国家新闻出版广电总局一个处级机构，但是放置在总局下属的某个机构内。比如中国印刷博物馆、即将筹建的中国出版博物馆、总局信息中心等。

如果在中国印刷博物馆和中国版本图书馆合并的基础上成立中国出版博物馆，可增加政府出版物专业管理的职能，包括编目、标引、备份存储等。

3.功能定位

政府出版物专门管理机构处于政府管理体制的中心地位。它的功能包括：

（1）对政府出版物的信息收集、制作、鉴定、发布、销售、储存等环节进行日常管理；

（2）政府出版物管理法规的制订和监督实施；

（3）对各部委有关部门的协调；

（4）对违法行为提出行政处罚建议；

（5）政府出版物目录的编制；

（6）代表政府与国外政府相应机构进行信息沟通。

（四）专门成立政府出版物出版社

为统一管理政府出版物的方便，建议成立专门的政府出版物出版社，比如可称为“中国政府出版社”（Government Press of PRC），或者“中国政府出版中心”（Government Publishing office of PRC）等。定位为非营利性的出版社，类似人民出版社的角色。由于政府出版物的数量极其庞大，可给予两位数的出版者号，比如“978-7-05”，能出100万种书，专门给图书形式（包括非连续性电子出版物、音像制品、网络出版物等）的政府出版物发放书号。或者暂时给予一个三位数的出版者号——“978-7-XXX”，能出10万种书。

另外，这个出版社还可以创办有关政府出版物管理的专门期刊，比如《政府出版物管理月报》等，加强有关信息的沟通。

这个出版社的级别建议为厅局级，与设置该出版社的部门为“两块牌子，一帮人马”，比如“中国出版博物馆（中国政府出版中心）”、“中国版本图书馆（中国政府出版中心）”等。

（五）理顺政府出版物传播机制

1.信息收集和制作

从时间上看，政府信息收集起于政府信息产生之后。有关部门可对政府信息进行必要的加工，制成适当的出版物格式（书、刊等）。从现状来看，公报类政府出版物已经形成了良好的出版发行机制。但图书类、数字类政府出版物的制作则较为混乱。有关部委应该明晰政府出版物的类别范围和公益性质，与下属出版社明确政府出版物的出版发行范围、操作流程。

2.发布和发行

纸质型政府出版物的发行可由政府通过公开竞标方式外包给相关机构或者指定下属出版社发行，相关费用列入财政支出。发行范围包括各级政府（下沉到村）、各个机构、企业、学校、农家书屋，等等。

政府出版物的电子版可放置在政府网站或者“人民网”等相关网站上，由公众免费下载。

也可以在档案馆、图书馆、政府管理大厅等地设置自动印书机或者一体化机，公众可通过投币方式低价索取纸质版政府文件。

3.储存和检索

政府可指定政府出版物的收藏图书馆，免费缴送政府出版物。中国国家图书馆信息咨询中心目前正在着手建立中国政府出版物数据库并印行《中国政府出版物目录》。各政府部门可与包括国家图书馆在内的各级图书馆展开合作。

4.信息沟通

为加强各环节、上下、国内外的信息沟通，建议创办一份政府出版物信息管理杂志，比如《政府出版物管理月报》《政府出版物》《政府出版物通讯》，定位为专业杂志，兼及新闻信息传达、专业探讨和学术研究。出版格式分为纸质版、网络版和光盘版，分别申请国内统一连续出版物号（CN）和国际标准连续出版物号（ISSN）。

此外，国家新闻出版广电总局可与国家图书馆、中国知网等机构密切合作，制作可回溯的政府出版物数据库，编制相应目录。

（作者单位：王自强，国家新闻出版广电总局政策法制司司长；袁亚平，中国印刷博物馆馆长；李英，中国印刷博物馆；叶新，北京印刷学院，本文节选自“政府出版物管理制度”课题研究成果）