中国城市化改革取向的战略态势与功能推动

Strategic Trends and Function of Chinese Urbanization Reform

文周伟林hou Weilin中国城市科学研究会常务理事，复旦大学城市经济研究所所长、教授



中国城市化改革取向的战略态势与功能推动

Strategic Trends and Function of Chinese Urbanization Reform

文周伟林hou Weilin中国城市科学研究会常务理事，复旦大学城市经济研究所所长、教授

摘要：政府主导的城市化，其原有的初始制度安排主要是通过行政型的中央-地方体制（包括财政分权、计划经济、规划审批等）和二元的户籍、土地制度和公共服务政策来加以塑造和固化的。因此，在全球范围内来思考中国的城市化道路，可以发现有两个特点：第一，人口多；第二，中央-地方体制。这两个特点对中国城市化道路的塑造产生了深刻的影响。在新常态下，中国城市的发展已从“规模扩张”向“功能建设”转变，在城市功能建设中，由重视“基础设施功能”向“要素聚集”和“城乡统筹”的功能转变。其内在要求包括：人与自然的和谐相处，产业结构调整与空间形态、功能相匹配，实现要素自由流动，打破行政分割和城乡分割，以及良好的社会治理。

关键词城市类型政府主导型战略取向新一轮城市化

一、中国的城市发展类型

如果对全球的城市类型做比较和分析，按照发达国家与发展中国家来分类，大概可以区分如下的两大类型：

（一）发达国家的城市发展类型

1.英国城市——具有老牌城市的良好位势

英国是发达国家中的一类。英国的城市比如利物浦，以前最早是贩卖奴隶的，还如曼彻斯特，是工业革命的发源地，这些城市从辉煌到衰落，现在又变得十分怡人，给人什么感觉呢？如果城市也有年龄的话，它们应该属于有智慧的中老年阶段，既呈现出非常精致的形态，又依然保持着活力，既古典又现代。所有的历史印迹，几百年以来的建筑、城市肌理都完整地保留了下来，它的街道因为是在汽车化之前建成的，所以尺度比较窄，非常适合于人们步行，适合于人们购物或休闲观光。这种城市不似我们，中国大量的城市尤其是新城，从年龄上讲还是个年轻人，每天需要吃进很多高热量的东西。吃得多排泄得也多，以补充巨大的体力消耗，这样才能够维持生长，同时因个子长得快而需要不停地改做新装。如此样，我们必须要扩大城市体量。而那些老牌的城市不需要，它所有保留下来的东西都是资本品，都是好东西。所以它只要稍微加入一点能量，就可以优雅地生存。这种城市由于它特有的气质，由于它的文化、教养和秩序，由于它的旅游休闲，由于它的品种齐全的商业和服务业，除了本地居民在此休养生息，还吸引着四方的游客，它在全球化当中保持了很好的位势。这种城市是整个城市发展中的全过程演绎得比较好的一类城市。

2.美国城市——具有资源配置的全球角度

另一类发达国家如美国的城市。美国城市的发展主要是在汽车化的条件下加速完成的。美国毕竟是个移民国家，不像英国那样通过全世界的殖民地来配置资源。美国最大的成功之处，就是通过福特经济，进行标准化的大规模生产，并输出这种模式。在世界体系中，它作为总部，在世界各地建起它的加工厂。因此它也成为服务于全世界的一个总部经济，包括金融货币体系、军事部署都与此有关，都是为这个东西服务的。但是在全球化过程中，它的一些城市像底特律，原来也是一个生产基地，由于它的产业空心化，其他发展中国家承接了这些生产，它再要竞争的话就没有优势了。美国跟英国相比晚了一代，所以它的一些城市在这一波全球经济危机当中，可能就比较惨。但是，我们要注意它的转型，它的再工业化。美国有一个特点，因为它是从全球角度来配置资源的，这个国家不像中国，中国可能每个省、每个地方都有自己的产业体系，美国不是，它不需要有这样的产业体系，它每个行业甚至跨国公司都是从全球化的角度来配置资源的，所以它可以做成一个规模巨大而又有领导力的产品或服务，做得非常成功。它的这种产品或服务市场不光覆盖了全美国，在全世界都非常有竞争优势。这表明，美国是依赖高度的市场化和全球化，作为支撑其发展产业的坚实基础，它的城市体系功能也与此相关。

（二）发展中国家的城市发展类型

相比较发达国家的这两种模式，发展中国家的城市类型可以归为另外两种模式。

1.拉美-非洲城市——人口集中的少数大城市模式

拉美、非洲许多国家的城市化，往往把人口集中在少数大城市，而农村人口流失，大城市承载能力又不足，这样农村和城市的发展就都成问题。例如巴西，主要是大城市模式，大部分人都集中在大城市里面，有许多贫民窟，小城市则缺少活力，这可能跟它的土地制度等因素有关系。

2.中国城市——政府主导下的城市化推动模式

跟上述城市发展类型相比，中国的城市化模式恐怕算特别的另一类，其主要特点是政府推动，就是政府的行为在城市化中起了主导的作用。这当然与中国的制度安排尤其是土地的所有制性质有关，因为其他的凡是英国或者美国的农村，城乡关系比较好，农村、农民利益得到较好的保护，农业也比较发达的，一定是农业土地的私有制和有效的法治。如果土地不是私有制的话，要长久保留好的乡村风貌，要有稳定的农业的发展是比较困难的。然而，恰恰因为是中国现在选择了这样一个土地制度，因而也有其合理之处。尽管从经济学上人们批评这样的土地制度是低效率的，但是另外一方面这个效率它弥补过来了。弥补了什么呢？第一，比如说2008年全球金融危机以后，中国沿海几千万农民工下岗，返回内地农村老家去，可能就因为他家里有块地可以安身，没有形成巨大的社会动荡。第二，因为有这种土地的国家控制，所以中国可以快速地进行基础设施建设，使得很多原先市场不能触及的地方也触及到了，大量的产品和生产要素变得可以交易，市场的容量因而迅速扩大了。

中国的市场是在政府的干预或者政府的治理中逐步形成的。这一点可能跟教科书上讲的市场发生学有点区别。它可能是这样的一个政府，国家的治理在前，当然跟中国的历史传统有关系。正因为如此，现在的“铁公机”，比如动车可以使部队数万人在24小时之内快速集结，这使得以后处理如抗震救灾等大事件，提高效率有了保障。中国自然灾害那么多，在历史上就有一个由政府来提供公共品的需求，因为有这样的特点，所以在土地公有制的前提下，抗震救灾的公共品的使用效率相对而言是高的。否则的话，没有一个私有制国家在这么短的时间里，能够建成这样庞大的基础设施和城市框架。而这种基础设施对于市场的完善和消减地方之间的分割产生了作用，很多原来要素流动成本高企不下的原因，都是因为基础设施的匮乏。现在有了便捷的交通以后，这个问题开始得到解决。其实世界上任何一个国家进入50％的城市化率阶段都是矛盾最为集中的时候，由于原来的各种存量远远不够，还需要巨量的投资，你不可能在这么多劳动大军进入城市之前就为他们提供很好的公共服务。这一点中国可能歪打正着，中国的这样一个土地制度和户籍制度，为全国范围的公共基础设施的建设提供了比较小的交易成本。从这个角度上讲，如果以土地的单位利用效益来衡量，现在的小农经济效益当然是低的，而土地集中的效益会更高。但是一旦把这些因素都考虑进去的话，那我们这样的一种土地制度安排，它的效率可能并不低。

因此，在全球范围内来思考中国的城市化道路，明显发现有两个特点：第一，人口多；第二，中央-地方体制。这两个特点对中国城市化道路的塑造产生了深刻的影响。人口多，在农业时代是一个很大的包袱，工业化后则催生了一系列规模经济，无论制造业、公共物品、互联网、市场消费群体和资源需求。中央-地方体制，内生于历史和文明，反过来强化了中国的行政、财税、人口流动与管理、公共服务、军事安全等制度，形成独特的产业布局政策（与美国市场一体化及产业布局不同）、民族自治政策、转移支付政策、基础设施投资和城市建设规划，以及与周边国家的合作机制。

二、政府主导型城市化的主要战略取向

政府主导的城市化，其原有的初始制度安排主要是通过行政型的中央-地方体制（包括财政分权、计划经济、规划审批等）和二元的户籍、土地制度和公共服务政策来加以塑造和固化的。政府主导型城市化的战略取向，主要包括：

（一）园区建设

中国城市化的一个重要特征，是星罗棋布的工业园区现象。园区为什么在中国有那么强大的驱动力？为什么它在中国会成为工业化和城市化的主要载体？说到底，还是集聚经济的作用。首先，中国人多地少的矛盾突出，经济发展严重不平衡，投资环境条件不均一，采用园区模式，便于集中公共资源，快速有效地营造起有利于企业选址的特殊空间。中国的特殊优势如何发挥很关键，长期用电、道路、水以及处理污染、政府服务，通过园区载体可以标准化，达到良性运营的环境，企业就会有预期，可以减少交易费用，进入这样的园区可以很好规划和扩大生产规模。其次，地方政府作为利益主体，通过园区招商引资，这对于增强城市综合承载能力，促进当地就业、税收、GDP增长等都有益处。第三，园区存在的前提也跟中国初始的土地制度安排相关，集体土地用于开发的话是最容易被征收的。同时，土地的征用出让制度带来的巨额土地出让金也给了地方政府极大的激励进行土地征用和开发。在用地指标严格控制的情况下，通过园区扩展城市空间是非常实际的有效途径。

（二）城乡统筹

城市化并非所有人进城，而是一部分进城，一部分留在农村。但是这个农村不是原来意义上的农村，而是与城市具有相同的公共服务，产业也与市场相关，成为现代化农村。一个不容忽视的事实是，过去20年来，中国进入小城镇的人口降低了10个百分点。大城市有集聚经济效应，能产生就业岗位，还有城市的维护费用；小城镇既没有维护费，集聚能力又不够，再来一个土地出让金上交，就造成城市结构一多一少的两元分化。

城镇化需要关注农民如何进城及进城后如何安居乐业，还应该思考农民大量离村后的农村及农业发展问题。下面3个案例取自作者的社会调查记录——

1.外来打工仔融入当地社会的例子

广东省东莞市东坑镇，户籍人口3万多，常住人口14万，有几家大企业，包括郭台铭的正崴集团（员工6万人）、华为公司，主导产业为通讯电子产业。实地看了学校和农民工住房。农民工住房有两处：一处是镇政府将农民房统一设计、出租管理（主要是可住2-6人不等的集体宿舍，委托公司经营，提供安保、清洁等服务）；一处是为成家有孩子的农民工建造的新工房，34m2，两室一厅，厨卫齐全，月租金400元，其中200元企业出，200元自付。这样就把农民工从原来的工厂宿舍里解放出来，使其融进社会，融进城市，也带动了城市服务业的发展。该镇教育体系较完备——从幼儿园、小学到中学、职业高中和电大。农民工上电大，镇上补贴一半费用，并与之签一个工作合同捆绑；东坑中学（初中）很现代，设施齐全，有2000多个学生，其中留给农民工子女400个，根据积分制录用。（2014.12.13）

2.村庄空心化、人口城镇化的例子

浙江省绍兴市上虞区大钱村，人口最多时870人，现在户籍人口600多，常住300多人，主要是老人小孩，有钱姓、董姓两大支。董xx全家，老夫妻和两儿一女。两个儿子的二层楼房刚花20万元装修一新。大儿子在区里一家亲戚开的公司做财务，年收入5万，大媳妇是村妇女主任，务农，家里有口粮田，还有一亩地种葡萄，一年可入1～2万，孙子在装潢公司做项目经理，年收入20万；二儿子打工，一年一半时间有活干，做一天250～300元，二媳妇是广西人，远嫁过来，在灯具厂做镇流器，月收入3000元，孙女在镇上读初中；幺妹在杭州做保姆，帮人带婴儿，月收入5000元，外孙已大学毕业，在杭州一家企业做会计。大多村民的住房较先前有改善，都接上了自来水煤气，不再圈养猪羊，环境卫生有改观。村中心有村委会办公室、医务站、小商店、活动室，村里建了一座寺庙和一个庵堂，每天下午基本上是妇女做佛事，男人打麻将。村民理发、孩子上学都要去镇上。原先曹娥江畔的章镇是水运中山区、平原的交通节点，易遭洪灾，现在新镇建在江对岸，地势高而平整，有集市、学校、医院、连片的居民楼，不到10年发展很快。（2015.8.30）

3.城郊农民就地城镇化的例子

1.3 数据分析方法 采用相关分析、线性趋势分析[21]、逐步回归分析等[22]方法对油茶花期产量模型及关键气象影响因子进行分析。该研究以花期47项气象指标为自变量，以油茶单产数据为因变量，利用SPSS 15.0数据处理软件、C++语言、Excel2007等软件进行统计分析。

山西省晋城市城郊的司徒村，3 000人，交通区位好，将荒丘建成“司徒小镇”。能人村支书原来做生意，放弃生意后竞选成功，为村里连办三个工厂，积累了第一桶金。村里建800亩农业园区，开发休闲旅游，集体验式开心农场、餐饮、民俗、农产品加工贸易为一体，基础设施建设基本到位，产业定位和盈利项目需依据市场适时作出调整。通过土地流转建高层建筑，属小产权房（拆一补一，面积测量核定公布后不能再建，违建就拆。还有一套对付钉子户的办法：大部分人都已签合同，钉子户的补偿多一成，选房前合同全部公示，按补偿率高低，由从低到高的顺序选房，最后钉子户实际上也没得实惠——不让老实人吃亏）。（2015.4.11）

（三）区域协调发展（国家城市体系）

预期城市如何协调发展，对政策制定者而言是一个重大的挑战。这包括了选择何种城市化模式，如何设计政策来促进可持续的城市化和经济增长，同时将流动务工人员和城市贫民融入当地经济。特别是，政策制定者面临以下问题：新增人口造成土地资源紧张，地区发展不平衡，对公共服务和公共住房的需求增加，滞后的城市治理（如财政安排），以及来自水资源、能源和环境的压力。如果我们观察中央政府主要政策及其历史演变，特别会注意到这些政策对城市发展的影响，也会关注到国家空间规划框架，以及地方遵循国家规划的程度。在许多情况下，中央政府的角色是提供激励措施，以促进各级政府和跨行政边界的协调；而中央各部委之间的协调非常重要，可以保证政策的连贯性。同时，地方政府之间的横向协调也很重要，以便顺利开展区域层面的合作。

投资在中西部和东部究竟哪个效益更高？这是经济学家争论较多的一个问题。其实，像中国这样的大国需要控制好平衡点，有许多事物不能只用短期或局部效益来衡量，大国有充分的空间可以使区域合作的效用达到最大。Au和Henderson指出，如果不考虑市场潜能，离海岸距离远会显著降低生产率；但加入市场潜能后，离海岸距离的影响变得微弱，而市场潜能将取而代之。[1]例如河南省、四川省等中西部地区人口稠密，意味着有很大的市场潜能。因此，除东部沿海地区以外，国家还试图在中西部地区培育一批新的经济增长极，先后出台了一系列城市-区域振兴规划。这些城市群或潜在城市群可以充分发挥集聚经济的效应，提高中西部地区的生产效率，提供大量就业岗位，对促进全国区域协调发展意义重大。

（四）“一带一路”

“一带一路”本质上是一个开放战略，在很大程度上将改变中国传统上远离世界市场的地图格局，以中国发展与世界互动为本位，勾勒出世界经济重新布局的广阔前景。它将使中国与相关区域国家的发展紧密联系起来，共享发展的成果；同时，它向相关区域国家提出规划建议和金融支持，有助于提升中国在全球的贸易主导权，有助于推动人民币国际化。“一带一路”除了合作各方通过投资贸易互通有无，还在于提供了改变中国对外贸易的禀赋优势的机会。在原有的国际贸易体系里，中国由于劳动力禀赋的比较优势而形成了加工制造的分工地位，处于全球价值链的低端位置；而在“一带一路”新格局中，中国输出装备、资本品及其服务，进而会提升至价值链的中高端位置。因此，在投资、贸易及地域布局上，需要推进全景结构的再造和完善，构造新的“流量”（信息流、资金流、人流、物流）空间，这是中国经济体成长与全球经济连接和融合的内在要求，涉及了其中的枢纽城市、沿线城市及其辐射区域。

当然，“一带一路”在中短期内只能搭框架，需要多试探多互动磨合，较长时间里都是投入期，经济回报不大，但还是值得的，如果这等于抵扣了战争成本（以前世界上所有的“自由贸易”航线都是打出来的）的话。与做贸易投资同样重要的，“一带一路”也是为世界提供“公共产品”，包括安全、治理和各种服务，这需要付出。从根本上说，提供“公共产品”，并非直接可以增加收益，但是却实实在在可以减少损失，使投资和贸易能够得到保障。

三、中国下一轮的城市化怎么走

在新常态下，城市发展已从“规模扩张”向“功能建设”转变，在城市功能建设中，由重视“基础设施功能”向“要素聚集”和“城乡统筹”的功能转变。原来行之有效的制度安排——城乡二元体制（户籍、土地、公共服务等）对资源配置产生了越来越严重的扭曲效应。传统土地财政、土地城市化模式行将寿终正寝。区别于以往城市发展的旧路子，“新型城镇化”的目标与实现途径是什么？主要是落实“人的城镇化”。也就是在今后一个时期，要解决好“三个1亿人”（促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化）。其内在要求包括：人与自然的和谐相处，产业结构调整与空间形态、功能相匹配，实现要素自由流动，打破行政分割和城乡分割，以及良好的社会治理。

（一）如何使城市具有吸引力？

在这个世界上，为什么有的城市充满活力，有的却陷入萧条？为什么有的城市能吸引企业、居民纷纷前往投资和落户，而有的却面临企业撤资和居民搬离的命运？为什么有的城市在全球化中可以产生影响力，而有的却默默无闻？为什么人们对一些城市充满了向往，而另外一些则少有人问津？一个城市若要在国际上更具竞争力，需要一种对这个地方的感觉。京沪等城市已成为重要的国际都市，在未来10年，它们将更有吸引力。那么，是什么让这些城市变得不同？看一个城市的竞争力，有几个评估标准①：劳动力的供应量；互联互通性，即在城市内部及与其他国家的互联互通是不是便捷，资讯发不发达，包括信息的可得性、贸易的便捷性、合同的可靠性、法制的水平；良好的治理，即机构实力和决策者的行为，要看领导力和标准，城市领导人不是被教出来的，他们应该有很好的学习能力；生活质量，即是不是大家最想过来生活的地方，反映其公共健康质量、教育和文化方面的质量，多样化、有着较高包容度、对新观念持开放态度、友善、有序，是否有满足感……最好的试金石就是城市的弹性和活力。

（二）确保对弱势群体的公平

中国的许多社会问题，如收入差距、农民工权益保障、城管与市民冲突、老百姓的公共意识较落后等，如何形成良性的城市治理，是不小的挑战。新加坡在城市建设和社会共享方面的经验值得借鉴②。新加坡建国以来不断追求国际化，全球城市的特征是人文荟萃，吸收了全世界精英智慧，能够对全球经济产生相当大的影响力，而这样容易造成社会分化的威胁，因为任何国家都有相对弱势的族群，比较容易受到伤害。政府怎么去保护他们？这是作为一个小岛城市必须谨慎的地方。城市治理要强化竞争优势，创造适合的环境，防范对本地产生负面的冲击。新加坡是一个花园城市，注重社区公园的建设，建起全岛的联络网，使绿色成为人民生活中随手可得的东西。85％居民住的是组屋，并在这上面不断地翻新、重建，保持了很好的环境。李光耀的理念，就是国民要有自己的房子，有好的生活环境。如果不是所有的人都能够有干净的环境，最后难免产生社会分化，就不能使得所有的家庭都愿意为他们的下一代去守护家园，所以要创造好的环境让整个社会共享。

（三）关注几个新变量

技术的变革很重要。如果说工业时代强调纪律和勤奋的价值，遵循自上而下的权威模式，注重金融资本、市场的运行机制以及私有财产关系的话，第三次工业革命的合作时代则更多地看重创造、互动、社会资本、参与开放共享以及加入全球网络。[2]中国已有较好的基础设施，城市之间的联系越来越便捷，人们现在都用智能手机，移动互联网、金融、物流等相关条件均已成熟，城市的业态随之将会发生很大变化。

主要消费群体的年轻化。这些人群的特点以及全球化的新特点，都会对城市形成影响。中国80后、90后、00后，有5.5亿人口，如此大规模人口的生活方式和消费观念已发生了巨大变化，这对城市发展而言，都是宝贵的资源。

通过农业劳动力向工业转移，催生了城市化的浪潮；在很大程度上，中国的比较优势曾是有充足的“物美价廉”的劳动力。而随着大量机器人代替工人的劳动，又将出现一次劳动力大转移，即从工业领域向广义的服务业转化。诸如互联网、机器人的使用，减少了中间环节，提高了效率，节省了人工，也造成了失业。那些失业的工人怎么利用，在城市中会带来什么样的连锁反应，我们有什么对策？

（四）创建智慧城市

彼得•霍尔认为创新往往发生在具有相似特征的地区，“那些地区的特点是没有丰富的固定资源，但是却具有一套发达的社会文化结构，支持理性的进步。这些地区可能是古老的、公认的、世界性的、自由的大都市，但是在很发达的地区和距离发达地区的边界之间经常会出现一些作为贸易中心（媒介中心）的城市区域。这些城市区域由于从发达国家进口商品而迅速地扩张，这些地区的移民率也很高，这些移民大多数是年轻人，他们认为这是极具实验性和大胆的事情。通常，他们有固定但不正式的交换技术知识和概念想法的组织。猎奇是他们的常态。无论在意见相同的个体还是意见相左的社会经济文化群体中，都会有高水平的协作，这就是一个开放社会的原型”。[3]

世界上有许多城市开始用互联网技术来改善城市的治理，这些技术将有助于建设智慧城市，使问题很快地会在互联网上反映并加以解决。比如波士顿有Citizens Connect③，如果市民看到街上有路灯坏了没人修，或者有房子不打理，周围的草不剪，用智能手机照个相传到市政府，专门有人汇集这些信息和解决这些问题。国内也有不少城市在做一些大数据的事情，有政府和社会组织发布的微信、微博，还有信息公开的一些做法，这方面还可以做很多。城市是靠人建设的，有了互联网这样的平台，人人都可以参与进来。

说明：本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目《新时期中国城市发展的投融资模式创新研究》（12JJD790049）、《中国的城市化道路：市场推动与国家治理》（11JJD790029）研究成果，感谢资助。

注释：

①②③部分分别来自2015年笔者与毕马威房地产咨询主席Stephen Barter、新加坡国立大学廖文琦教授、美国克拉克大学Junfu Zhang教授谈话的内容。

参考文献：

[1]Au, C.Cand Henderson, J.V. How Migration Restrictions Limit Agglomeration and Productivity in China[J].Journal of Development Economics,2006(3).

[2]杰里米•里夫金.第三次工业革命——新经济模式如何改变世界[M].北京:中信出版社,2012.

[3] Peter Hall.Citiesand Civilization[M].New York: Pantheon Books,1998.

责任编辑：张 炜

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.005