党规党纪实施中的“虚化”问题治理研究

钟龙彪　张晓飞

[摘 要]党规党纪是党内法规和党的纪律的简称，是全面从严治党的重要依据和有力手段。党规党纪实施中的“虚化”问题，是指有的党规党纪未被实际遵守、执行和适用，有的党组织和党员实际上没有按照党规党纪规定的行为模式去行为，使得党纪党规的约束力不强，管党治党效用不明显，没能完全实现党规党纪应有的价值。

党规党纪实施中存在着党员干部规矩意识“虚无”、纪检监察部门监督执行问责力度“虚弱”、党组织落实从严治党主体责任“虚转”等问题。导致党规党纪实施“虚化”问题产生的原因主要包括党员干部个人、党规党纪本身、体制机制、实施环境等因素。治理党规党纪实施中的“虚化”问题，使党规党纪真正成为党员干部的行为准绳、管党治党的有力手段，最根本的是要强化党员干部对党规党纪的信仰。党规党纪必须被信仰，否则它将形同虚设。

[关键词]党规；党纪；治理；“虚化”问题

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）02-0008-06

党规党纪是党内法规和党的纪律的简称，是全面从严治党的重要依据和有力手段。习近平指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”[1]（P55）。“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律” [2]（P36）。严明纪律，就是要求加强党规党纪的实施，提高党规党纪的执行力、约束力和震慑力。但是，十八大以来查办的一系列违反八项规定的案件、腐败案件以及巡视监督发现的问题表明，党规党纪实施中还存在不容忽视的“虚化”问题，主要表现为极少数党员干部心中无纪，党规党纪观念淡漠，不学党规党纪，不知党规党纪，不相信党规党纪，不崇敬党规党纪，不遵守党规党纪，不维护党规党纪，甚至有的党员干部知纪违纪，执纪违纪，使得党规党纪应有的管党治党作用化为“虚无”。个中原因非常值得研究。

一、党规党纪实施中“虚化”问题的主要表现

党规与党纪是两个联系密切又有所区别的概念。两者的区别在于，党规的有些内容属于党纪，有些内容则不属于党纪，如党章中关于入党资格、党员权利义务、党的组织架构等的规定。同时，也不是所有的党纪都是党规。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定， 党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。而有的党纪是由规范性文件或党的机关内部规章制度规定的。两者的联系在于，它们都是党组织和党员的行为规范，两者相辅相成，一方面，党规的规范功能的实现需要依靠党纪来细化、保障，另一方面，党纪的制定和实施必须尊崇、服从党规特别是党章这一最根本的党内法规。

所谓党规党纪的实施，是指党规党纪在党内生活中被各级党组织和党员实际施行。党规党纪是一种行为规范。党规党纪在被制定出来后实施前，只是一种文本上的规定，处在应然状态；党规党纪的实施，就是使文本上的规定变成行动中的规范，使它从抽象的行为模式变成各级党组织和党员的具体行为，从应然状态进到实然状态。党规党纪的实施与党规党纪的制定相对。党规党纪体现了制定者规范党内关系的目的和追求。而要将党规党纪制定者的目的和追求化为现实，发挥党规党纪的规范作用，就必须切实实施。否则，党规党纪就会沦为一张废纸，被视为“稻草人”。所以，党规党纪的生命在于实施。党规党纪的实施方式可以分为三种：党规党纪的遵守、党规党纪的执行、党规党纪的适用。党规党纪的遵守，指党员以党规党纪为自己的行为准则，依照党规党纪行使权利、履行义务的活动。党规党纪的执行，指各级党组织依照党规党纪履行管党治党的主体责任、行使管理职责、实施党规党纪的活动。党规党纪的适用，指党的纪检部门履行管党治党的监督责任，根据党章及其他党规授予的职权和规定的程序，具体应用党规党纪处理违纪案件的专门活动。

所谓党规党纪实施中的“虚化”问题，是指有的党规党纪未被实际遵守、严格执行和适用，成了摆设，使党规党纪的严肃性和权威性打了折扣。有的党组织没把党要管党、从严治党的政治责任担当起来，未能自觉担负起执行和维护党规党纪的责任，未能加强对党员遵守党规党纪的教育，对背离党性的言行态度不够鲜明，发现违反党规党纪的问题未及时提醒和纠正，对违反纪律的行为未能坚决制止，存在有规不依、有纪不守、有违不查、执纪不严等现象；有的党员组织观念、讲纪律、守规矩意识不强，心无所畏、言无所戒、行无所止，实际上没有按照党规党纪规定的行为模式去行为，使得党纪党规的约束力不强，管党治党效用不明显，没能完全实现党规党纪应有的价值。从实践看主要有三个问题。

一是有的党员干部规矩意识“虚无”，不信不学不知不敬不畏党规党纪，导致有纪不守。中央八项规定出台满三年，党员干部却未能全都照做。据中纪委网站信息，截至2015年10月31日，全国已累计查处违反中央八项规定精神问题104934起，处理人数138867人，其中55289人受到党纪政纪处分。从给予党政纪处分人数看，2015年前10个月已超过2014年全年总数。与2014年相比，违规公款吃喝、公款出国出境旅游增幅分别达278%和221%。三年来，乡科级处理人数达130793人，省部级处理人数共7人，另有678名地厅级干部和7389名县处级干部受到处理。与2014年相比，截至2015年10月31日，查处县处级以上干部问题数和处理人数呈增加趋势，特别是地厅级干部增幅明显。2014年处理地厅级干部198人，2015年前10个月则为373人[3]。这充分暴露出在某些党员干部眼中，党的法规、纪律、规矩如何被视为无物。看看那些被查处的党员干部自书的忏悔录，就可以发现在其脑子里已经根本没有了法规、纪律和规矩这根弦。按照党章的规定，身为党员，就必须自觉遵守党的纪律。守纪的前提是要学习、了解党规党纪。但是，有的党员平时不学习、不掌握党规党纪，不知道哪些行为不能做，直到违纪被处理后才认识到学规知纪的重要性，但为时已晚。有的党员不认真学习了解党规党纪的根本原因是因为不相信党规党纪对其是有约束力的，所以对党规党纪缺乏敬畏心，这样就必然会出现不信者不学、不学者无知，无知者无畏、不讲纪律、不守规矩的问题。有的即使学习了，也因为不信，结果不是为了更好地遵守党规党纪，而是为了逃避纪律审查，于是处心积虑、想方设法，用自以为是、似是而非、貌似合规的形式来包装、掩盖实质上的违纪行为。对有纪不守的问题，习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中曾列举了“七个有之”：“一些人无视党的纪律和政治规矩，为了自己的所谓仕途，为了自己的所谓影响力，搞任人唯亲、排斥异己的有之，搞团团伙伙、拉帮结派的有之，搞匿名诬告、制造谣言的有之，搞收买人心、拉动选票的有之，搞封官许愿、弹冠相庆的有之，搞自行其是、阳奉阴违的有之，搞尾大不掉、妄议中央的也有之，如此等等。有的人已经到了肆无忌惮、胆大妄为的地步！”[2]（P50）这些漠视纪律的行为可以说是滋生不正之风和腐败现象的源头。不守纪律不讲规矩，如脱缰之马，正是一些人最终在不正之风和腐败面前败下阵来的重要原因。

二是有的纪检监察部门在监督执纪问责上力度“虚弱”，太宽太软太松，导致党规党纪的约束力不强。有的党员干部之所以不信不学不知不敬不畏不守党规党纪，其中一个重要原因是有的地方和单位的纪检监察部门有纪不执、执纪不严，导致党规党纪权威性、严肃性不强，被有些人视为可有可无，可守可不守。十八大以来，有的地方和单位之所以“四风”问题屡禁不绝、腐败案件依然发生，与这些地方和单位的纪检监察部门承担的监督职能发挥不足有很大关系。纪检监察部门是专司监督的机关，主要责任就是监督执纪问责。但从现实来看，由于错综复杂的原因，有的纪检监察部门履行监督执纪问责的意识和能力亟待提高。有的纪检监察部门怕得罪人，对监督畏首畏尾，不愿监督，即使看到问题也与没有看到一样，听到反映也与没有听到一样，得过且过，监督缺位，甚至有的人执纪违纪。例如，2015年12月，湖南省保靖县委发布免职通知，免去该县水库移民开发管理局、房产局等县直单位纪检组共23名组长的职务。这23人中，11人是因所在单位三年没办一件纪律审查或信访件，4人因热衷“副业”，2人因违反作风建设规定，3人因不能适应新常态下的工作节奏，3人因受到党纪政纪处分[4]。有的纪检监察部门在处理违纪行为时不敢从严，鞭子高高举起，轻轻放下，大事化小、小事化了。久而久之，党员干部就会把党规党纪视为只是吓唬人的“稻草人”、没有通上电的“高压线”，以为可以随意触碰，产生了违法乱纪的侥幸心理、无所谓心态，最终在一些地方就容易出现“破窗效应”，产生法难责众的问题。

三是有的党组织在落实依规依纪从严治党的主体责任方面“虚转”，重视不足，内容偏空，要求偏低，导致组织涣散、纪律松懈。有的纪检监察部门之所以在监督执纪问责上力度“虚弱”，太宽太软太松，其中一个重要原因是其所属的党组织不重视党规党纪建设，不支持执纪部门的工作。党委的主体责任和纪委的监督责任相互联系、相互促进。离开党委的坚强领导和有力支持，纪检监察部门的监督作用就难以发挥。以辽宁省为例，2015年1月至10月，全省因主体责任落实不到位问题追责党委（党组）59个、责任人668人，其中给予党政纪处理302人，组织处理363人，移送司法机关13人[5]。从现实来看，有的党组织对主体责任认识不深、重视不够，重经济轻党建，重管理轻监督，做不到两手抓两手硬。有的党组织抓党规党纪实施偏空，只表态、不行动，没有认真抓、具体抓，每年开个会、讲个话、发个文或签个责任书就到此为止、万事大吉了，只挂帅，不出征，没能对重要工作亲自部署，对重大问题亲自过问，对重要环节亲自协调，对重要案件亲自督办。有的党组织对党规党纪的要求偏低，在监督干部上，只把防线设置在预防腐败上，觉得只要党员干部不出现腐败这样的大问题，即使有违反党规党纪、法律、政策、道德的问题也被视为可以忽略不计的小问题，放任不管。还有的党组织负责人出现问题后自己置身其外，在处理上失之于宽、失之于松、失之于软。

小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家如此，治理一个政党特别是中国共产党这样一个超大规模的执政党也是这样。这就是说，建立健全党规党纪很重要，是落实全面从严治党要求的前提和条件，但是，更重要的是执行好党规党纪。如果有了党规党纪，却不能得到切实遵守、严格的执行、准确的适用，久而久之，党规党纪就会变成只是写在纸上、挂在墙上、说在嘴上的摆设，就会形成“破窗效应”，就会使有的党员干部根本不把严守党规党纪当回事，对党规党纪缺乏敬畏心，使党规党纪丧失严肃性和权威性。所以，要实现全面从严治党的要求，就必须切实解决党规党纪实施中的“虚化”问题。否则，党规党纪就不能有效发挥其应有的作用。

二、党规党纪实施中“虚化”问题的成因分析

为什么有的党员干部不遵守党规党纪？为什么有的纪检监察部门不能有效履行监督责任？为什么有的党组织不能有力履行依规依纪从严治党的主体责任？应该说，导致党规党纪实施“虚化”问题产生的原因非常复杂，主要包括党员干部个人、党规党纪本身、体制机制、实施环境等因素。

首先，从党员干部个人因素看，其党性修养、规矩意识等直接影响其能否自觉遵守、认真执行、严格维护党规党纪。当党员干部作为党规党纪实施的客体即遵守者时，其党性修养水平、法规意识、纪律观念直接决定了其是否能发自内心地崇敬党规党纪、学习党规党纪、遵守党规党纪。党性修养水平、纪律观念是里，讲纪律、守规矩是表。透析那些被查处的腐败分子可以发现，他们之所以视党规党纪为无物，不信仰、不学习、不遵守党规党纪，根本原因是其忽视党性修养，党的观念淡漠，心中无党、心中无民，这必然导致其心中无戒、心中无纪，任意践踏法纪，把自己凌驾于法纪之上、超越于法纪之外。当党员干部作为党规党纪实施的主体即领导者、执行者时，同样地，其理想信念宗旨意识、责任担当精神、表率作用也直接决定了其是否能担负起执行和维护党规党纪的权威性、严肃性的责任。有的地方之所以出现区域性、系统性腐败，一个重要原因是其党组织负责人缺乏对党、对干部负责的意识，没有有效履行从严治党的第一责任，对班子成员、干部没有从严教育、管理和监督，放任一些党员干部走向腐败深渊，甚至有的领导干部还带头违纪，带坏了队伍，带糟了风气。

其次，从党规党纪本身因素看，党规党纪制定质量的高低会直接影响其实施效果的好坏。先有良法，后才有善治。反过来说，如果制定的党规党纪的质量不高，科学性、可行性、及时性、针对性等不强，就会让各级党组织和党员难以执行和遵守。以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《准则》）为例。该党规于1997年试行，2010年修订后颁布实施，曾经对加强领导干部队伍建设发挥了重要作用。但随着党要管党、从严治党的不断深入，已不能完全适应现实需要。其存在的突出问题是“内容过繁，‘8个禁止、52个不准’难以记住、也难以践行；凝练正面倡导不足，禁止性条款过多，没有体现自律的要求；禁止性条款又纪法不分，既与党纪处分条例重复，又与刑法等法律规定重复；‘廉洁’主题不突出，不能针对当前存在的突出问题，且适用对象窄，仅针对县处级以上党员领导干部”[6]。针对这些问题，新修订的《准则》紧扣廉洁自律主题，坚持正面倡导，变“不准”为“自觉”， 既面向全体党员，又突出“关键少数”， 仅281字，做到了要义明确、一目了然，科学性、针对性、可行性明显提高。

再次，从体制机制因素看，实施党规党纪的领导体制和工作机制是否科学设置、顺畅运转会直接关系到执纪效果。在领导体制方面，按照党章规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导体制下进行工作。从实践情况看，这一领导体制存在一些问题，特别是查办腐败案件时受到的牵制比较多。“有的地方担心查办案件会损害形象、影响发展，有时存在压案不办、瞒案不报的情况。大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。对地方纪委来说，同级监督忌讳也不少，这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。有的地方纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的同志说：你不要讲了，我什么也没有听见。”[2]（P59）这种很不正常的现象，应该说与地方纪委监督体制的相对独立性和权威性不足有着密切关系。在工作机制方面，虽然早就建立了党风廉政建设责任制，但是在不同的地方执行效果不平衡，其中一个重要原因是责任追究机制在有的地方落实不到位，导致责任制不能完全落到实处。

最后，从环境因素看，一些历史传统和现实条件等制约着党规党纪实施效果的充分发挥。在历史传统方面，我国有着两千多年的封建社会历史，长期实行专制独裁政治，缺乏民主精神，讲“人治”，不兴“法治”，讲特权、关系、人情，不重视讲平等、原则、纪律。这些历史糟粕不可避免地会影响到党员干部的价值取向和行为选择，使得有的党员干部喜欢搞“关系学”、建“关系网”，相信“潜规则”，而不信仰党纪国法；相信个人，而不相信党组织；讲人情、搞变通，而不讲党性、不坚持原则。从现实因素看，我国的民主、法治建设还有待加强和改进，部分社会成员尊法守法信法用法、依法维权意识不强，一些领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些不利的环境因素都可能会干扰、妨碍党规党纪的顺利实施。这个问题，越到基层，影响越明显。在基层，由于区域狭小，人际关系比较密切，人情特别复杂。在查办违纪案件过程中有的涉案人员往往会利用“关系网”、“利益链”、“感情牌”等手段，上托领导干部施压、中找熟人说情、下搞串供堵口，干扰案件的正常办理。在“担心打击报复”、“不愿得罪人”等顾虑影响下，有的证人不愿出来作证，有的案件查办人员怕查案子多了得罪人也多，影响个人及家人的人身安全、政治前途。结果导致有的地方尽管案件多发频发，但是这些地方多年来很少查办案件甚至于不查办一个案件。

三、党规党纪实施中“虚化”问题的治理路径

治理党规党纪实施中的“虚化”问题，使党规党纪真正成为党员干部的行为准绳、管党治党的有力手段，最根本的是要强化党员干部对党规党纪的信仰。无论是使党员干部自觉学习党规党纪，遵守党规党纪，还是使各级党组织认真执行党规党纪，维护党规党纪，其实，更重要的还在于需要深究一个更为深层次的问题：党员干部们是否真的相信党规党纪？哈罗德·伯尔曼说过，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[7]（P28），这句话揭示的道理同样适用于党规党纪。一些党员干部之所以不守党规党纪，最根本的原因是其内心深处不相信党规党纪，所以才会不敬畏党规党纪，甚至知纪违纪，执纪犯纪。党规党纪信仰的实质，是指党员干部对党规党纪的要求发自内心深处的认同和自觉自愿的依归，是指党员干部将党规党纪的规定践行于日常生活和工作中，积极主动地投入到党规党纪的建设中去，做出自己应有的贡献。那么，党规党纪如何才能成为党员干部的思想自觉和行动自觉，做到不想违规乱纪、不敢违规乱纪？

首先，要固本培元，加强和改进党性教育、党规党纪教育，使得党员干部不想违规乱纪。遵守、维护党规党纪本质上是党性问题。一个党员干部，党性越强，遵守、执行党规党纪就越自觉；反之，党性越弱，遵守、执行党规党纪就越不自觉。抓党规党纪建设，要立根固本，提高党员干部的党性修养、道德水平、敬畏党规党纪的意识。党员干部如果有了坚定的理想信念、良好的道德素质、较强的党规党纪意识，就会自觉遵守党规党纪，不会想到去搞腐败、违反党纪国法。开展党规党纪的宣传教育，要把正面宣传与反面警示结合起来，两种教育同时开展、同向发力，目的就是要强化党员干部对党规党纪的敬畏意识。一方面，要坚持正面倡导，大力宣传自觉遵守党规党纪的正面典型，特别是党员身边的好榜样，为广大党员干部树立起看得见、够得着的标杆，让大家择其善者而从之。另一方面，要开展违规乱纪的反面典型警示教育，要特别重视运用本地方近期发生的案例进行教育，让党员干部在思想上受到警示，行为上划清底线，牢固树立党规党纪的红线绝不可触碰的清醒意识，做到发自内心地敬畏法纪、遵守法纪。

其次，要营造环境，提升党规党纪的执行力、约束力和震慑力，使得党员干部不敢违规乱纪。对党规党纪的信仰不只是被灌输出来的，被教导出来的，更重要的是通过良好的环境熏陶出来的。党员干部是选择遵规守纪，还是选择违规乱纪，是通过其在党内生活的实践中对党规党纪的实施状况的真切感知来得出结论，并据此决定自己的行为取向。在实践中，如果是否学习、掌握党规党纪知识，对于党员干部能否评优、评先、提升无关；是否存在不遵守、不执行、变通执行、选择性执行党规党纪问题，遵守、执行的多与少、好与坏、对与错，对党员干部的升迁进退没有实质性影响，就可能会诱发“劣币驱逐良币效应”——既然认真学习、自觉遵守、严格执行、严肃维护党规党纪得不偿失、吃苦不讨好，那就不会有遵纪守规的主动性、自觉性和积极性。要避免这个问题，就必须做到有规必守、有纪必执、违规必惩、执纪必严，使得人人都不敢以身试纪，否则动辄必究、究则必严。有了这样的好环境、大氛围，相信大多数人都会做出理性选择，崇廉拒腐。

再次，要科学立规，使党规党纪好学、好守、好用。不是有了党规党纪就能治好党，也不是什么样的党规党纪都能治好党。无论是遵守党规党纪，还是执行党规党纪，前提是要有高质量的党规党纪。高质量的党规党纪有三个标准。一是要好学。有的党规党纪文本篇幅太长、内容繁多、用语晦涩，难以卒读，不好领会，不便记忆，使得学习党规党纪变成一件很专业很复杂的事情。这显然不利于党规党纪的宣传普及。解决这个问题，就要求制定党规党纪时要坚持于法周延、于事简便的原则，用语不要超出普通党员干部的学习理解能力和认知水平，内容上要化繁为简。二是要好守。有些党规党纪之间存在规定冲突、交叉重复不协调、权责脱节不衔接等问题，让人左右为难、无所适从。这就需要统筹做好党规党纪的制定规划，形成统一、协调的党规党纪体系。三是要好用。有的党规党纪属于应对特定时间、事件、问题的急就章，缺乏认真调研，反复推敲，闭门造车不接地气，针对性和可操作性不强，使得基层难以执行。这就需要在制定党规党纪时要坚持走群众路线，提高制定党规党纪的技术水平，使得规定科学、准确、管用。

最后，要内外兼修，形成监督党规党纪实施的合力。内外兼修，就是抓好党规党纪建设，既要强化党内监督，也必须发挥党外监督的作用，形成强大的监督合力。在党内监督方面，最重要的是要明确责任、追究责任。各级党组织对党规党纪建设负有全面领导责任，党组织主要负责人是第一责任人，纪委负有监督责任。无论是对党委还是纪委，都要明确其应承担的责任，对于不落实责任或落实责任不力的，必须做到有责必究。巡视监督是上级党组织对下级党组织监督的重要手段，是党内监督和群众监督结合的重要形式，是全面从严治党的“利器”。为此，要丰富巡视监督内容，把主体责任、监督责任落实情况和党规党纪执行情况纳入监督范围，充分发挥巡视监督的震慑、治本作用，促使地方、基层党组织提高责任担当意识，真正把责任扛起来，贯彻落实好各项党规党纪的规定。

参考文献：

[1]本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[2]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015.

[3]驰而不息严纠“四风” 越往后执纪越严 三年查处违反中央八项规定精神问题104934起[DB/OL].[2015-12-10]. http：∥www.ccdi.gov.cn/xwtt/201512/t20151203_69389.html.

[4]杨 志，陈晓丽.湖南保靖23名纪检组长被免职：11人三年未办一案[N].中国纪检监察报，2015-12-08.

[5]辽宁：前10月668人因主体责任落实不到位被追责[DB/OL].[2015-12-10]. http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201511/t20151110_64749.html.

[6]王岐山.坚持高标准守住底线推进全面从严治党制度创新[N].人民日报，2015-10-23.

[7][美]哈罗德·J.伯尔曼.法律与宗教[M].上海：三联书店，1991.

责任编辑：陈文杰