农村土地确权改革思路研究

滕卫双

[摘 要]农村集体土地权属混杂，土地确权问题已成为我国城镇化进程中一个亟待解决的问题。本文结合许昌市农村土地确权工作的实际情况，提出农村土地确权改革的思路，主张从完善政府对土地的宏观管理制度、完善相关的配套制度和体系建设、加大土地执法力度、建设农村土地权属数据库及管理系统四个方面的对策和建议，确保全市农村土地确权这一艰巨而复杂的重要工作顺利完成，提高土地管理和利用水平。

[关键词]工地权益；农村土地；确权

[中图分类号]F323.21l [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）03 — 0105 — 02

近30年来，随着我国城镇化进程加速，大量农村劳动力向城市转移，农村耕地弃耕、薄耕、撂荒、流失等问题相当多，宅基地超标闲置、私人买卖等现象越来越严重，造成稀缺的土地资源的无效配置和浪费，危害着我国的粮食安全。这类问题的根源就是产权不清，农村集体土地权属混杂，土地确权问题已成为城镇化进程中一个亟待解决的问题。按照中央有关要求和河南省制定了我省农村集体土地确权登记发证工作实施方案，许昌市政府提出要以县（市、区）为单位，对全市范围内农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权、登记、颁证，并采用计算机技术建立信息系统。目前，许昌市的农村土地确权工作正在积极进行，探讨许昌农村土地确权改革的基本思路，对完善新时期农村集体土地产权制度，维护农民合法权益和维系社会稳定等方面具有重大意义。

一、完善政府对土地的宏观管理制度，把握农村土地确权的方向

1.加强组织领导，实现确权管理规范化。为了顺利推进许昌市农村土地确权工作，需要加强政府领导，建立结构科学、职责分工明确、操作性强的管理制度。市县两级政府牵头成立农村土地确权登记工作领导组，成员包括农业局、财政局、国土资源局等相关部门，制定全市农村土地权确权登记工作的目标、步骤和方向，明确各主体的权利、责任和利益分配，建立农村土地确权纠纷的司法裁决机制，确保确权工作有序稳步推进。乡村两级承担具体的土地确权实施任务，开展农村土地的数量、质量、权属关系等基本条件的调查，建立农村地籍管理档案。同时，还要建立土地监督机制，对农村耕地、建设用地和宅基地等土地承包金和地租的使用实行财务公开，保障农民公平享受土地发展增益。

2.积极争取各级财政支持，保证经费预算与落实。在争取资金支持方面，建议政府每年从已开发土地的发展收益中拿出一定比例的份额进行再分配，对土地权证等文本资料的印刷费、专用软硬件购置费、测绘仪器及业务人员培训费、劳务费、调研等积极进行财政支持。对于财力不足的地方，建议开展试点项目给予资金补助，甚至由上级财政统筹解决经费存在缺口。同时，地方财政也要做出专项经费安排补偿土地被不合理征用的农民，科学地计算补偿标准，严禁任何克扣、挪用行为。

3.强化耕地保护，落实领导责任。许昌市规定严查违法违规土地项目，按照一律拆除、一律复耕复绿、一律追究人员责任的要求，全部严格执法，将保护耕地真正列入了政府领导的考核机制。针对当前领导干部在土地管理方面的违法行为，建立完备、操作性强的监管机制，规范村务公开制度，明确重大用地范围，实行财务公开，群众参与，对村干部实行任期内审计制度，杜绝村干部滥用职权，侵犯广大农民的土地权益。很多地方的农民还没有意识到耕地保护的重要性，屡屡做出破坏土地的行为。因此，也要加强《国土法》宣传，切实将耕地保护理念深入民心，维护农民自身和社会利益。

二、完善相关的配套制度和体系建设，保障农村土地确权顺利推进

1.改革现行农村户籍管理制度。现行户籍管理制度已经远不适应当前经济社会发展，成为妨碍农村土地确权工作的重要原因之一。当前改革许昌市户籍管理制度，应该是打破农业人口与非农业人口的户口二元管理结构，建立城乡统一户籍制度。但是，应当承认这项改革也是一项系统工程，牵涉方方面面的部门和利益，涉及社会秩序稳定和社会关系调整。因此，改革现行户籍管理制度要有计划、分步骤的进行，要充分体现以人为本和社会公平正义的根本要求，并给以相关法律法规的支撑，使广大农民真正享受到与城市居民同等的福利待遇。

2.完善农村社会保障体系。许昌市结合农村经济结构以及农村发展的具体状况，考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，在此前提下设计和建立农村社会基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，顺利实现农村土地确权后的劳动力转移。具体来说：首先，坚持政府统一管理、个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式，提高农民的养老保障水平。其次，完善新型农村合作医疗制度，完善农民由农村医保向城镇医保的转换，和城镇居民享有同等的权益。再次，强化相关部门设立相关的农村社会保障法律体系建设工作，确保农村社会保障制度的顺利的实施。

3.培育新型农民组织。长期以来，虽然农民众多，但大多比较分散，缺乏组织化、秩序化的利益表达机制，在涉农政策制定过程中影响力较小。正是基于这样的考虑，需要大力培育我市的新型农民组织。一是充分利用有效资源，积极提高农民组织服务水平和文化程度，建立和发展各行各业的农民组织，比如农村文化组织、农民自治组织等。二是加大政府对新型农民组织的财政投入和政策上的支持，制定相关优惠政策，以提高新型农民组织的地位与层次。三是积极建立新型农民组织的制度，培训骨干，帮助健全组织机构，实行规范管理，以提高农民在政策博弈中利益的维护。

三、加大土地执法力度，实现农村土地确权的法治化

1.重视土地执法监督活动。在土地确权工作中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能发生滥用职权，侵犯农民的土地权益，发生违反土地管理法律法规的行为，如确权土地权利变动，村干部擅自更改土地确权数字，单位和个人未经批准非法破坏耕地保护等，这些都是土地执法监督的对象。因此，土地执法监督活动即是对土地所有者、使用者和管理者的工作进行全程细致地进行督促和检查，一旦发现问题，及时进行纠正和处理。许昌市通过扩大土地执法监督对象的涵盖性，加强组织管理，建立共同责任机制，全市齐抓共管土地管理的违法违规问题。

2.加强土地管理的法治化建设。随着农村土地确权工作的推进和农业转移人口的增多，农村土地管理法治建设滞后日益凸显。针对农村土地管理中存在的法治缺陷，许昌市按照面向城镇化、市场化和现代化的原则，不断完善农村土地管理法治体系。具体说来，就是要在农村土地确权过程中加强法制宣传，提高农民的法律意识，规范农村土地确权工作的管理，使农民群众明确在土地确权活动中的权利和义务，对于违法土地管理的法律、法规的单位或者个人，都必须依法追究法律责任，维护法律的尊严。

3.推行多方联动模式。土地确权工作主要依靠土地管理部门，但也迫切需要其他相关部门的配合，才能排除障碍，有效开展工作。比如，按照法律规定，对于违法占用土地行为的，在土地管理部门作出处罚决定以后，还需要城管部门予以强制拆除来实施这一行为；对于任意改变土地性质和用途的行为，土地管理部门仅仅发布制止的书面文件，还需要依靠公安机关积极介入；对于政府工作人员对农村土地的行政侵权行为，土地管理部门不能做出行政处分的决定，只能依靠行政监察机关监督、约束与惩处。所以说土地确权工作中，需要公安、城管、行政监察等职能部门多方联动，互相配合，综合执法。许昌市要专门组建一个土地管理执法大队，人员可从建设、国土管理、公安调入，机构要延伸到街镇，妥善处理工作中的突发事件和违法行为，按照农民的真实土地数目发放土地确权证书。

四、建设农村土地权属数据库及管理系统，提高地籍管理信息化水平

1.从土地总体利用规划修编着手，完善地籍资料数据库。许昌市按照土地利用修编工作的要求，认真修正县级和市级数据库，查清闲置土地和低效用地数量、违法用地总量和处理情况，以响应国家保护耕地的要求。采用航测图解和科学实测结合的方法对农村土地全部现场调查指界，聘请专业机构绘制出各类土地权属界线，记录土地所有权权利人、地块编号等情况，将数据统一输入地籍资料数据库，做好档案资料的收集及其分类归档的工作，完善全市农村土地的数据库建设。

2.建立统一的农村土地确权信息管理系统，实现信息公开透明。土地确权涉及的利益非常广大，必须推动土地调查、土地确权等成果的信息公开。要建立健全农村土地确权登记信息采集、处理、发布和应用管理等方面的技术标准，规范业务流程，确保农户可以及时查到土地权属、土地登记、土地交易、文件和纳税的有关数据和信息，实现登记信息共享。许昌市已经建立土地确权信息库与登记发证管理的一体化办公系统，登记发证与档案存储、业务审批与流程控制的一体化管理体制，进一步提升了工作效率。

3.加强土地确权专项培训，提高确权人员素质。土地确权工作庞大且复杂，对工作人员技术、能力和责任心要求很高，所以加强对登记工作人员培训至关重要。培训重点应突出以下内容：一是对土地确权有关政策、制度的学习，特别是土地确权过程中遇到的利益与纠纷问题，要求基层工作人员熟练运用政策法律处理问题，做到完全按照规范办事；二是登记软件操作和地籍档案管理知识；三是农户心理、行为的学习和分析能力，要创新工作方法，采取不同的形式推进政策的宣传和土地的确权，针对实际情况制定适宜的政策和制度。

〔参 考 文 献〕

〔1〕徐江.土地确权实践中存在的问题及优化路径〔J〕.现代经济探讨，2015，（06）：47-51.

〔2〕樊志全.学习中国共产党历史中的土地确权理论与实践〔J〕.国土资源，2012，（10）：4-11.

〔3〕杜会石.“3S”技术在农村土地确权登记发证中的应用〔J〕.江苏农业科学，2014，（12）：350-352.

〔4〕高婷.土地确权引发的思考〔J〕.中国市场人文社会科学版，2015，（17）：199-200.

〔5〕唐贤健，张因.加快土地确权推动土地流转促进三农发展〔J〕.湖北省社会主义学院学报，2012，（06）：64-66.

〔责任编辑：孙玉婷〕