基于社会质量视阈的社会管理问题探析

周昕皓

[摘 要]从社会质量的视阈出发，现今我国的社会管理存在社会质量较低的问题。在社会保障维度，社会管理重管控轻服务，社会公共服务存在缺失；在社会凝聚维度，社会管理重经济轻人文，单纯追求物质财富的增长而忽略社会核心价值观的构建；在社会包容维度，社会管理重短期轻长效，惯用通过行政手段解决眼前问题，被动进行社会管理，忽视社会管理法制的建设，同时社会管理法制缺乏主动创新机制，惯性落后于社会管理的需求；在社会赋权维度，社会管理重政府轻社会，社会管理主体单核心的传统社会管理格局仍未打破，社会组织和公众参与存在缺失。本文聚焦于社会质量的低水平化问题，分析社会管理中存在的弊端与缺陷，以期为社会管理改善提供参考。

[关键词]社会质量；社会管理；问题

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）03 — 0080 — 03

引言

十八届五中全会上通过的“十三五”规划中，再次提出了“坚持人民主体地位”，并细化阐述了增进人民福祉、促进人的全面发展以及维护社会公平正义、保障人民平等参与和平等发展权利等指导意见〔1〕。换句话说，就是民众需要享受经济社会发展的果实。这就要求我国的社会管理必须提高管理和服务水平，以至于改革现行的社会管理，将人作为社会的存在纳入进社会管理的范畴。这些新思路与社会质量理论的观点不谋而合。社会质量理论发源于欧洲，该理论认为一个具有高度社会质量的社会是一个满足和提供公民一定的社会经济保障，公民福利水平不断提高，并能促进公民融入社会、发展其潜能，最终实现其个人价值的社会。因此，一个社会的社会质量与其社会结构、社会文化、以及经济等情况息息相关。欧洲学者运用构建性因素、条件性因素和规范性因素等三组因素四个维度创造和评价社会质量〔2〕。本文从社会质量理论角度出发，分析现行社会管理存在的问题，为新时期社会管理的改进和改革提供参考和借鉴。

一、硬性的社会管理：重管控轻服务

硬性的社会管理主要是指我国社会管理的越位、政府职能转变的缺位和社会保障体系的不健全三个方面。社会管理的越位是从计划经济时代遗留下来的管制思想仍然在发挥作用，社会管理实践中政府仍然重“控制和管理”而轻“服务”。同时，随着时代的发展，我国也意识到改革的必要，但处在转型期，政府职能转变仍然存在缺位的现象，并且社会保障体系也未发展健全。

（一）社会管理理念的越位

早在计划经济体制下，政府认为社会的一切事务都将由政府生产和提供，将社会事务完全国家化，并认为这是社会主义优越性的体现〔3〕。这一时期的社会管理具有强烈的政治色彩和控制取向，所有社会事务无论大小均通过政府及其延伸机构进行控制和集中管理，实行的政府、企业和社会一体化，政府用行政化的管理方式对社会事务进行全方位的统一管理和分配。

尽管这种社会管理方式在建国初期起到了重要作用，但随着时代的发展已渐渐不适应我国的基本国情。改革开放后，我国已经改变了原有计划经济时代的管理格局，力图发展新时代的社会管理新局面。但全能政府控制的理念和意识已然深入人心，我国的社会管理到现在仍然存在越位的现象，政府将权力集中在自己手中，过于干预社会事务。其具体体现为多种社会事务的进行都需要各级部门的层层审批和政府的允许，在处理社会矛盾的过程中，惯性采用行政手段甚至暴力手段强制执行和解决问题，而忽视通过群众参与、友好协商的处理办法。这种手段单一、粗暴、简单的社会管理导致服从大于参与，人治大于法治。

（二）政府职能的缺位

改革开放后，我国社会管理已经转型，政府职能也发生转变以与当前的市场经济体制相适应，但社会成为国家行政附属的失衡局面依然没有得到明显改善。

一方面，政府逐渐退出了部分社会管理领域，并且随着社会转型后，政府不再过于强调对人的控制和管理，同时单位制的打破也让政府不再能全面控制每个社会个体。这种情况的转变让政府在社会管理方面的职能出现了空缺，无法良好的对社会事务和社会成员进行有效管理。另一方面，政府的公共服务职能存在缺位。现阶段，我国财政主要体现为经济建设性财政和生产投资性财政，各级政府所掌握的大量公共资源仍然投向经济建设领域，而对于社会公共服务领域的资源投入则较为欠缺。并且由于各级政府的工作精力和资源都用于经济建设，相对政府公共服务的职能就略显薄弱，同时社会公共服务支出比例较低。

（三）社会保障体系不健全

一是社会保障体系覆盖面不够广泛。我国社会保障的主要对象是城镇居民，由于户籍制度和城乡二元结构的存在，农村居民与进城务工的农民工群体并未被社会保障完全覆盖。同时，社会救助所涉及的救助范围也将农民工等群体排除在外。二是社会保障体制不完善。社会保障存在部门分割和地区政府各自为政的现象，由于社会保障的地区界限和保障范围不够明晰，部门和地区政府间存在互相推诿的情况。没有系统和完善的社会保障管理体系，不利于社会保障统一管理的有效开展。三是社会保障制度建设不健全。首先社会保障的项目设计不够完善，已不能满足我国现阶段社会发展中的人民需求，并且覆盖范围不够广泛。同时，社会保障的资金来源比较单一，社会保障财政投入机制仍然有待健全，并且由于缺乏社会力量的介入，因此资金的运转效率较低。另外，社会保障的法律法规建设仍然有待加强。

二、片面的社会管理：重经济轻人文

片面的社会管理是指我国过于强调经济的发展而忽视社会的同步发展，时至今日，整个社会缺乏一种广泛认同的健康核心价值观，由此造成社会意识形态的紊乱。这种社会建设的滞后已经给我国的整体发展带来了诸多问题，社会各阶层对立，社会矛盾频发，人与人之间缺乏信任。这都可以归咎为我国现阶段的社会发展中意识形态建设出了问题，政府社会管理忽略了社会核心价值观的建设，由此造成了社会凝聚出了问题。其具体表现为以下几个方面：

（一）价值观多元化影响社会核心价值观的形成

理论指导实践，思想决定行动。我国是社会主义国家，应该贯彻马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表和科学发展观等一脉相承的指导思想，坚持社会主义的价值追求，并由此为核心形成广泛认同的中国特色的社会主义核心价值观。随着我国社会经济社会的转型，社会环境越来越呈现开放性，各种多元价值观和社会思潮纷涌而来，人们的价值观逐渐呈现多变形、选择性和差异性，从而思想上的差别越来越大。这将导致多种差异性的价值观之间发生互相碰撞、摩擦甚至是冲突，使人们在行为处事和价值追求与判断方面出现迷惘、犹豫和无所适从。极端个人主义、享乐主义和拜金主义等错误价值观在社会中存在和扩散不仅不利于我国特色社会核心价值观的形成，同时也是引起我国社会问题频发的一个主要因素。

（二）全球化冲击社会核心价值观的形成

全球化进程中，世界各国之间的经济文化交流日益增多，对我国经济增长和社会发展提供了机会的同时也对我国的思想、文化和价值观带来了冲击，对我国原本封闭、简单的意识形态造成巨大影响。一方面，我国尽管跃居世界第二大经济体，但经济质量并不高，世界交流中处于经济劣势，对国民的自信心会有所影响。以美国为首的发达国家在对外宣传中注重体现自己物质生产和生活的优越性，使部分人产生对外的盲目崇拜，认为“外国的月亮比中国的圆”，影响我国社会主义信念的形成。另一方面，全球化一定程度上消弱了国家和民族的概念，影响和淡化了我国国民的国家意识和民族意识。

（三）市场经济对社会核心价值观有消极影响

改革开放后，我国实行社会主义市场经济体制，市场经济有效调控了资源的配给，推动了我国经济社会的发展，但其带来了一些消极的因素，影响了我国社会核心价值观的构建。一方面，市场经济是逐利的调配机制，鼓励经济个体从经济利益的角度考虑决策，这样必然强化个体和组织决策制定的逐利性同时忽略外部群体利益。另一方面，一些国家行政人员和党员干部也受这些消极因素影响，将市场经济体制的交换原则应用到国家政治和社会管理中，用权力换取个人利益，造成了极坏的社会影响。

（四）社会主义价值认同的缺失

自建国起，我国就十分注重社会主义信念和价值认同的宣传和教育，遵循马列主义指导思想的同时，在全国树立社会主义理想和信念。但面临转型期新的社会环境，加上多种因素的影响，对社会主义价值的认同存在部分缺失，部分人民甚至对社会主义信念产生了动摇。一方面，西方思潮的涌入和一些腐朽思想的入侵，带动我国原来长期存在封建主义思想的涌动，这些不良价值信念对人们的道德观念和价值取向产生了影响。另一方面，发达国家的物质诱惑和经济优势在宣传中充分展现其优势，隐藏了其社会的阴暗面，但这片面的宣传也影响了我国国民的信念。同时我国加强廉政建设，不断抓出的腐败事件也让一些人产生了信念上的动摇，忽略了转型期的阵痛是社会主义发展的必经之路。这些种种因素交织在一起动摇了民众对我国社会主义价值的认同。

三、消极的社会管理：重短期轻长效

消极的社会管理主要指政府社会管理的法制化建设滞后，并且各级政府和部门自身也缺乏主观能动性，较少通过主动增加制度供给和制度创新来规范和进行社会管理，在实践中惯性使用一次性的行政手段处理社会事务，重视短期的效果，而忽略了通过制度的健全和规范形成长效的制度约束。长期的社会管理实践中，经济建设一直是我国的政府工作重心，而法制化建设就存在着一定程度的缺失。

（一）社会管理法制化建设滞后

2004年，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》，标志着我国政府依法治国进入了新的发展阶段。但长期以来，我国在社会管理法制化建设内部各方面进展不均衡，依法行政、依法管理的制度依据仍有缺失，执法监督机制也未健全。

一是行政立法滞后，缺乏可操作性。经济社会的发展日新月异，社会事务复杂性和变异性日益凸显，我国的行政立法远不能满足实际社会管理的需求，诸多领域仍然存在法律层面的空白和漏洞。二是行政执法体制不合理，执法人员素质有待提高。一方面，我国行政执法权限分割与碎片化特征明显，执法主体较多，同时执法机构设置也存在问题。另一方面，目前多数一线行政执法人员较多是由原先行政机关转岗而来，上岗执法前缺乏必要的法律知识和文化素养的培训与学习。三是监督机制尚未健全，行政违法难以追责。执法监督缺乏公众的有效参与，主要仍依靠上级政府和上级部门对下级政府和部门的监督和考核；执法监督缺乏常态性和整体性，集中开展的执法监督活动数量较少，且较为集中于个别的执法机构，并未形成制度化、常态化、系统化和全面化的执法监督格局；再次，执法监督较为滞后，现行的执法监督偏重于事后纠错，缺少对事前和事中的控制和监督；最后，执法监督缺乏效力，由于缺乏必要的法治保障，诸多主体通过“打擦边球”规避了监督和违法违纪的制裁，监督没有发挥其应有的效力〔4〕。

（二）社会管理法制化建设缺乏主动创新

承前文所述，我国本身在现阶段处于社会管理法制化建设滞后于社会发展和管理现实的情况，同时各层级的立法主体出于追求稳定发展而非更好服务于社会的理念的考虑，缺乏主动创新、加强和加快提供制度供给的动力，造成了社会管理一直处于一种被动的局面。国家立法层面，国家立法涉及面广泛，程序严谨和繁多，需要经过大量的信息收集和反复论证，耗时较长，客观造成立法工作滞后，社会管理较为被动。地方政府和各级部门层面，处理社会事务经常从效率角度考虑问题，惯性采用一次性的手段和措施，甚至通过国家暴力机构强制执行，忽略通过制度供给建立长效的解决机制。行政人员个人层面，对个人的考察和晋升注重工作效率、工作成果等结果的考察，忽视其工作中程序、手段是否合法、合理、合情的过程审核，因此造成行政人员个体也缺乏主动推动制度创新和提供制度供给的积极性。

四、单一的社会管理：重政府轻社会

单一的社会管理是指政府在社会管理中一家独大，甚至可以说政府是社会管理的唯一主体，忽略了其他社会力量的参与，从而使社会管理的主体呈现单一性特征。这种“大政府，小社会”的结构已不适应当前社会的发展。社会组织和公民参与是社会管理主体多元化发展的重要组成部分，而多元化的社会管理也是今后的发展方向，但现今我国社会组织和公民参与的发展存在一定的问题，均未有效参与社会管理。

（一）社会组织发育缓慢

一是社会组织数量不足。截止2012年，全国共有499268个社会组织在国家民政部门登记，尽管绝对数量在过去的几年间实现了飞速的增长，但覆盖到全国13亿多的人口后，登记密度为每万人3.68个①。这个数据远低于西方发达国家，也低于部分发展中国家。早在2009年，瑞典的数据为每万人230个，美国为52个，法国110个，日本97个，阿根廷25个，巴西13个〔5〕。

二是社会组织构成不合理。我国社会组织主要有官方背景的社会组织、非公募基金会、民政登记的草根组织及未注册民间团体等四类，整体上来看，拥有资源的官方社会组织和为企业服务的非公募基金会相对发展较好，而草根组织和未注册民间团体发展相对较为薄弱，导致对基层民众的服务和关注较为缺乏。

三是社会组织自我发展薄弱且公信力不足。政府部门通过挂靠和主观等方式介入社会组织运营管理使得社会组织自主权收到影响，同时资金来源不足、人才缺乏等问题也制约着社会组织发展。另一方面，囿于传统思想，政府和群众对社会组都心存疑虑，这种不信任的态度也使社会组织发展面临着困难〔6〕。

四是社会组织发展与管理相关法律法规不健全。我国对指导和规范社会组织发展的法律法规较为缺乏，现有的规章条例仅有几项国务院出台的管理条例，立法层级较低，且缺乏整体性，诸多社会组织的活动内容在法律层面还是一片空白。

（二）社会组织作用未能发挥

服务社会、社会利益整合和社会参与是社会组织作用体现的重要方面，而目前社会组织受困于自身发育缓慢及影响力较低、政府部分职能转移交接不到位、利益表达通道不畅、切实有效的参与机制不健全等诸多因素，难以真正成为社会管理的主体，甚至称之为连接政府和群众纽带也言之尚早。

（三）公民参与社会管理不足

公众参与社会管理是社会发展内生性的需求也是社会自治能力的体现，但我国现行的以政府为主导的社会管控模式使得公民自我管理、服务和发展的意识欠缺且能力不足，并且导致社会自治和自我发展的能力低下。首先，公民缺乏参与社会管理的意识，在过去长期的教育、文化等多方面潜移默化中，我国公民普遍缺乏个体意识和权利意识，因此经常遗忘或放弃表达自己的诉求。其次，现行的社会管理体系疏于公民表达渠道的建立，公民参与缺乏有效的途径。再次，公民参与缺乏相应的制度保障，由于缺乏相应的机制和法律规章的保护，公民参与社会管理过程有时会遇到受到歧视甚至是伤害，这种情况下，公民参与的热情难以长时间维持。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〔EB/OL〕.新华社，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/1103/c399243-27772351-8.html？_t=1447376462998，

2015-11-03.

〔2〕张海东.社会质量研究及其新进展〔J〕.社会学研究，2012，（3）：223-240.

〔3〕〔美〕阿兰·G·格鲁奇.比较经济制度〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1985：806.

〔4〕迟玉华.关于全面推进依法行政的思考〔J〕.职业技术，2007，（6）：104-105.

〔5〕汝信，等.2011年中国社会形势分析与预测〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2011：184.

〔6〕王俊秀，等.社会心态蓝皮书：2011年中国社会心态研究报告〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2011：79.

〔责任编辑：谭 蕊〕