论我国政府信息公开存在的问题及对策研究

2016-03-30周慧卢安霖

理论观察 2016年3期

周慧卢安霖

[摘要]《政府信息公开条例》实施以来，标志着中国政府信息公开工作走向法制化的道路，也标志着中国推进政府信息公开问题上了一个新的台阶。在条例实施以来无疑对政府信息公开工作有突出贡献，但是从公开信息的质量、公开法律的完善、公开的理念、以及公开的监督保障机制和公开的渠道形式上来看还存在一些不足之处。而本文就是从以上这些不足之处提出对策要保证政府信息公开工作的顺利进展就要针对提高政府公开信息质量、完善公开法律、改变落后公开理念、完善监督保障机制、创新公开形式和扩宽公开渠道这几个方面着手改善，这样才能有的放矢，有效推进政府信息公开工作。

[关键词]政府信息；公开；制度

[中图分类号]D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）03 — 0037 — 04

在经济飞速发展的现代社会，信息已经由单纯交流变成了价值含量很高的商品。而且随着大数据时代的来临，许多国家政府已然成为数据生产者和拥有者，那就说明政府资源价值总量很高。所以说社会中每个人、组织、都迫切希望快速获取到有价值的信息，而政府作为国家的管理者，做出的很多决策、办法等相关信息，这些恰恰就是也是民众和组织希望获得的，凭借其在信息中的双重性和权威性让政府在信息获取上有着绝对的优势，民众和组织则希望政府公开其所掌握的信息。但是在大数据时代如何释放这些政府所掌握的数据潜能就是当前迫切需要解决的问题。而对民众、组织而言需求的信息主要是三类，首先是关乎公众切身利益和公共产品相关问题如：住房、医疗、教育等；其次是社会所关心的公共安全和社会突发事件如：公共危机事件、社会治安、环境污染和视频药品安全；最后是政府管理信息如：廉洁问题、行政成本和行政结果。为顺应民意潮流满足民众对政府数据的需求，我国政府也一直致力于信息公开的建设，在2008年5月1日实施《中华人民共和国政府信息公开条例》各级政府通过特定形式的公开政府信息，标志着全国性的政府信息公开制度迈出重要一步，接下来就是如何进行有效公开，如何将传统的管理型政府向诚信透明、服务群众的新型服务型政府转变，转型同时各地政府同时也在不断的创新探索，探索期间获得了不少成果，但是在政府信息公开中也存在了一系列问题，而本文就是在我国政府信息公开探索过程中存在的问题进行分析说明，在此基础上提出对策建议。

一、现阶段政府信息公开存在的问题

（一）公开的信息力度不够，内容不全面，公开不及时

首先是信息的量不足的问题，《政府信息公开条例》中说明公开的内容范围是举例说明和概括说明两种方式来规定的，但是这样说明的话就过于僵化、原则化，且“例外”原则也很难确定。《条例》规定了行政机关需要主动公布的种类和大的方向，但是具体的内容并没有细化更加没有系统的规定如何公开，仅仅是根据行政级别来规定了重点内容，这样一来概括和列举便起了反作用，行政主体可以根据条款列举和概括的内容缩小了公开范围以此造成量的不多，同时无具体内容规定加之第八条不予公开的内容也是简单概括则造成信息量进一步缩小，例如现今政府建设中经常通过城建投资公司，开发建设指挥部等一系列临时机构和二级机构。这些机构不在《条例》县市两级任意一级要求公开所举例的范围之内，但是这些机构恰是政府直接进行经济建设的主要载体，这就造成了重要的信息因举例而缩小了范围得不到公开。然而即使在市县一级要求公开所列举的范围内，也只有少数地区能够达到十五项列举信息的公开，一般地区在法规、计划、财政预决算政府采购、重大项目、国民经济统计公共应急预算和社会公益情况等方面还能达到标准，但是在县市一级要求公开所列举的行政许可、扶贫教育医疗社保就业、环境保护、安全生产、食品药品质量这些方面却无法满足公开要求。尤其详细来说就是要公开说明每项许可来源规定，单独列示扶贫医疗就业社保等政策，以及现今尤为突出需要公开的食品药品质量以及监督检查的情况和社会公众关心的环境保护问题。其次是公开的及时性，现今公开的主要不及时表现在两个方面，第一个方面就是公开模块沦为政绩工程只有模板而内容还停留在两三年前，如某市设立了突发事件的信息公开模块，单点击查看最晚更新是2013年一次溺水事故，期间断断续续105条就到了2007年可见完全是没有及时更新的意识表现。第二个方面就是管理不善导致信息公开滞后，例如某项文件开始有效期是上年十月，而公示的时间已经到了今年的五月，而群众一直了解的就是一直留存或传播的已作废的政策信息导致信息滞后，造成不便。

（二）公开法律制度位阶低

在我国目前只有《政府信息公开条例》这一部针对政府信息公开的立法行为，它承担着政府信息公开法律保障的重任，是推动我国政府信息公开建设的主动力。与此同时我们也应该看到它的不足，欧美国家往往把政府信息公开写入宪法与公民权利挂钩，而在我国却连上位法律层次还未到，《条例》属于行政法规是下位法，它的法律效力远低于人大通过的全国性法律，因而造成了其地位低，一但执行过程中与其他上位法律发生冲突，很可能就受限制，造成约束力不强。如《保密法》、《档案法》等一系列早期立法，其法律效力高于《条例》而又因为其规定的公开内容与两部法律的保护内容可能在边界或界定不明的情况下冲突，很可能就造成《条例》无效，如此则无法保证公开。

（三）公开理念陈旧

关于政府信息公开意识，在我国根深蒂固的官民思想影响下，至今信息是相对闭塞的，而在《政府信息公开条例》的推动下也需要一个过程，在这个过程中公开的理念陈旧主要表现在两方面。一方面是政府部门即公开的主体，在长期社会主义建设中并没有意识到政府信息公开是一项刚性的要求，缺乏正确的认识而导致官本位思想严重，从拒绝公开到《条例》出台后的模糊公开，维护性公开、选择性公开都是政府主体公开理念陈旧的表现。再者就是落实到公开的机关工作人员上，大多数机关并没有专门负责政府信息公开的管理人员，而政府信息公开是需要强烈的服务意识，作为兼任的人员往往带有机关单位的官僚风气，思想上更加没有重视公开，很多时候无论对申请公开还是不得已的网络公开都敷衍了事，强势单位的工作人员甚至置之不理。在公开内容方面更需要改变观念，相关行政人员进行选择性公开，模糊公开企图维护本地区、本单位的利益而放弃了实事求是的处事观念，造成信息上的不对等。另一方面，就是公众长期以来的被养成听之任之的习惯，即使在政治法律上，人民才是主人，但实际过程中因为长期被“管理”，尽管随着信息化时代的发展，民众的关注情况有所提高，但是守传统思想的限制，信息维权意识不高，对于信息关注度还是不够，不关乎切身利益的情况则很少会去关心政府信息如何公开。综上所述这两方面的情况都说明当前政府信息公开的理念陈旧，需要两方面共同努力改善。

（四）公开的监督保障机制缺乏

监督机制是一项法律措施得以顺利实施的保障，信息公开也不例外，《条例》上有关监督的部分说的十分概括，只说各级人民政府应该建立健全政府信息工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对信息公开工作进行考核、评议，而却没有具体的说实施这样的考核制度、如何追究责任，这也就给监督方留下了很大的行政裁量自由，而制度的不明确不具体则会带来执行上的随意性则公开往往得不到有效监督。而更加关键的一点是《条例》说明监督的最高级别是国务院办公厅，而往下的机制也是层级制即是各级政府，那么就表明我国的政府信息公开监督的基本形式就是一种自上而下的自我监督。在政府信息公开中政府信息发布的主体是政府，监督的主体也是政府，而有效的监督必须要保证监督主体和被监督客体的独立性，但是落实到《条例》内容上来说即监督的主体和被监督的客体都是政府只是不同部门而已，这就好比我们常说的在竞技项目中运动员自当裁判一样，在政府信息公开中政府就是既当运动员又当裁判，这样一来监督机制无法保持其独立性更加不会有效的保证公开的执行。还有一点就是监督执行过程中凸显的问题，最典型的就是监督责任的不明确，这也是根源于《条例》的责任主体不明确，如一个药品安全问题的发生涉及药监、工商、公安等几个被监督主体，但是《条例》并没有对相关公开主体责任如何划分进行详细的规定，导致在具体的执行过程中就监督角度来看就是责任主体不明确。这样一来都无法划分认定是谁的公开责任而监督自然就无法落实。还有就是监督过程中的追责问题，只是简单的划分三个等级规定六种情形，而违反条例的尺度则是视情节而定，但是信息公开的尺度究竟如何衡量则没有具体说明，而且上述规定除情节严重外的违反也只是责令改正并无处罚，这必会带来侥幸懈怠的公开行为。

（五）公开的渠道落后，形式单一

目前我国政府信息公开的渠道很有限。大致分为两种渠道，一种是主动公开渠道是门户网站或者地区政务公开信息平台公开，另一种是依申请公开，手续也相当复杂。在这个高速发展的信息时代，政府这种单一的发布方式在一定程度上上阻碍了信息公开，可以说是让信息公开流于形式的一个重要因素。首先从政府门户网站公开来看即使在互联网时代，政府通过硬件升级加强信息化建设使得政务上网变为现实，也激发了部分对于政府信息关心的群众，但从整体上来看，大多数公众不能时刻去浏览政府官方网站也就更加不可能去了解到政府是否有新政策措施出台，这样一来政府门户网站的信息除了部分学者、一些遇到实际困难才去找文件的民众以及政府自身之外平常就很少有人关注。其次，就是依申请公开。依申请公开是完善公开内容不足的一个补充渠道，现今主要的申请公开渠道在程序是十分复杂的。有且只有一些从事相关研究的学者才会真正意义上的去申请公开，政府要求申请人信息和申请缘由、内容描述形式等信息并要下载相应表格，而在真正执行落实上则有更多的技术性障碍。比如向政府相关机构申请需要办公室接待再经业务处室答复能否公开，而这个过程一般都需几天到一周时间。再就是现今很多机构采取的接受申请方式也很固化，有甚者更是不接受申请公开，而这两个现今主要的公开渠道都非真正意义上达到了《条例》所要达到的结果。第二个就是公开的形式单一的问题，现今公开唯一方式就是文件公开，而面对信息爆炸的社会我们每天要浏览的信息量都不低，面对公开的生硬文件也许只有很少的重点信息是我们所想要得到的，而政府一般公开的形式就是照搬文件我们则可能因为麻烦或者没有时间忽略公开内容，这样因为公开形式的单一就造成民众信息浏览的障碍，最终让政府公开资源浪费。

二、政府信息公开政策建议

（一）提高政府公开信息质量

首先在量上要尽可能的扩大，即在公开的范围上更加细化更多的内容。从重点内容上应该要补足现在公开力度不够的领域信息，第一是社会管理方面，就是与群众切身利益相关程度较大的食品药品安全事件、征地拆迁信息、医疗社保措施等一系列信息。第二就是政府自身建设的信息，即公开自身组织机构的人员编制、办事流程、相关经费的使用情况。第三就是现在环保、生态新能源等产业信息。最后就是公共安全等重大突发事件的更新发布速度和准确性要及时发布。其次要在公开的“质”上下功夫，可以根据不同的级别的政府制定不同的公开范例、目录和指南，这样一来就有利于制定统一的标准来防止各地政府选择性的规避不愿公开的部分。

（二）完善公开法律制度

首先，要明确知情权在宪法中能够得到保障。《条例》的制定说明了我国公民的知情权是实际意义上认可的，但是与此矛盾的是在宪法中却不能找到明确的规定，只能在宪法人民民主中找到类似的精神去体现，这不利于知情权的保障的。宪法作为我国的根本大法，是母法，而一切其他法律制度都是根据宪法来具体制定的。由于知情权现在无法在宪法里得到确切的说明，这就让信息公开在法理上无法可循，造成政府信息公开制度的效力无法完全发挥。因而如果要从法律制度上完善，首先要做的就是在宪法中明确知情权得到保障，为政府信息公开制度的实现打下基石。

其次，提高法律位阶，制定《政府信息公开法》，在推进政府信息公开过程中，《条例》法律位阶过低导致与普通法冲突时，政府信息公开难以得到完全的保障。所以首先要做的是尽快制定需要通过全国人大审议通过的《信息公开法》，吸收已有《条例》实施过程中的优点加以继承优化，并改善条例现存的不足，比如说要明确规定政府信息公开的主体，详细划分政府信息范围，规范公开和不予公开的范围，限制行政机关的自由裁量权等，另外制定《信息公开法》的过程中还应对配套的有冲突的《档案法》、《保密法》进行修改以避免冲突。

（三）转变公开观念重视政府信息公开

首先，政府作为信息公开的主体在理念上一定要转变。长期以来政府对信息公开的重要性认识不够，把信息公开当作是一种任务甚至是负担，因此大都是流于形式应付检查，而对于这种思想理念就是作为政府需要迫切转变的。政府工作人员一定要改变自己的官本位思想，要转变为一名为人民服务的工作者，找准自己的定位，并不断加强对政府信息公开的学习，了解到政府信息公开后资源共享的便利性和重要性，才能真正的体会政府信息公开的作用，这样的观念才能更加有效的公开，才能推动我国政府信息公开的制度的建设。

其次，作为信息的接收者的公民也要转变公开观念，培养行政参与权。作为新时代的公民，要关注政府信息，同时要树立“主人翁”成为信息资源的真正的拥有者，在对等的情况下对政府信息提出意见，发表疑问，同时也不断的增加自身的文化素养，学习信息公开知识，充分利用信息投身建设。只有这样两方配合才能从思想观念上转变，才能推动政府信息公开建设。

（四）完善公开监督的保障机制

首先，要建立切实有效的政府信息公开监督机制。现今，我国政府信息公开问责监督机制在执行过程中并未得到全面有效的实施，存在诸多问题，就是因为《条例》中的政府拥有太大自由裁量权。笔者认为，要建立一个切实有效的公开监督机制可以从这几个方面出发，第一，建立科学有效的考评制度。结合高校和科研单位的力量，针对实际存在的问题进行“有的放矢”的研究，然后出台一个全面、准确、实际的考核标准以此来监督。第二，利用舆论监督。信息化社会中应充分利用外部监督的力量，通过新媒体加传统媒体，对不及时公开或者敷衍公开的行为进行曝光，引导公众重视政府信息公开。第三，成立政府意外独立的第三方监督机构。成员可以是相关研究人员或者高校人员也可以是资深信息从业人员，考虑监督机构无实际权利，可以让监督结果与考评挂钩，这样可以有效的避开既当运动员又当裁判弊端。

其次，健全责任追究及救济机制。保证追究机制和救济机制，具体做法分为健全问责机制和制度救济。第一，健全问责机制，在行政机关被赋予公权后，相应的也应该担负起了法律责任。而要健全问责机制最重要的是问谁的“责”，即要明确责任主体，而每个政府机关建议或独立设立或兼任人员负责，并与行政负责人连带责任，确保相关机构不能推卸责任。再就是责任的种类和责任形式一定要明确和细分不能流于形式，比如责任情节多种类，责任处罚要真正实施，但一定要确保科学性、可行性。第二，完善救济制度。救济制度是对权利的最后一层保护，公众面对政府是弱势群体，而政府则必须保证公众有通过法律途径达到保障权利的，因而笔者认为一定要保证能救济。扩大受救济主体范围、畅通救济渠道，通过监督委员会保证其救济的客观性。

（五）创新公开形式、拓宽公开渠道

首先，创新公开形式。当前公开的形式是通过主动公开和申请公开的文字说明，而文字说明往往比较冗长且无法快速准确得到想要的信息。当然作为主要形式也不能否定文字说明，但是为了更加有效的推进信息公开，我们应该通过更加丰富形式。第一，图文形式。在公布特定结果或者某项措施时，可以根据内容配合一定的图片，站在考虑公众的理解角度进行公开。例如：人民日报微博以图文形式通过长微博公开了2014年财政决算的简略版本，公开内容通俗易懂同时又概括全面，满足了公众对信息的基本需求。第二，即时问答。言语的沟通是最直接最有效的交流方式，而作为政府信息公开也可以运用这一形式，一个直接对话的平台让政府回答群众迫切想知道的信息。例如部分地区已经启用的电视问政，给予了群众一个沟通平台，同时也可以通过微博访谈这一种创新有效的语言沟通形式，扩大交流人群。

其次，拓宽公开渠道。传统的政府信息公开渠道有电视新闻、政府门户网站、文件传播、报刊杂志等，这些渠道对于现今的信息传播效率来说远远不够。而当今信息化飞速发展，互联网+进入千家万户，传统的公开渠道已经落后于时代，政府应该专注于新渠道的开拓。笔者认为可以从新媒体角度去开拓，第一，微博微信，作为现在全民社交软件的典型代表，微博微信已经成为了生活的一部分，任何有效信息都能通过微博微信都能够得到广泛的传播。如果能很好的利用微博微信，政府则就能够掌握一个成本低廉效率却很高的渠道，尤其是在于互动上，微博评论、访谈、微信公众号投票等众多渠道可以轻易实现诸如民意倾向等调查，而其渠道维护成本也很低廉还能扩大群众参与度。第二，创新的公开交流平台，相对于传统的公开平台无人问津，新的交流平台则炙手可热。基于多种媒体建立一个交互式的平台，例如利用电视媒体做一栏信息电视问政节目，先公开一些举措，再提供交流机会往往会引发很多讨论，无形中信息就得到了很好的传播。第三，也就是最直接的立足大数据建立统一的政府信息公开平台。现今各级政府和其官方网站是传统的政府信息公开的主要平台，但是从实用性来看如果要搜集各地公开信息则需要各种搜索、查找每个省市网站，如果建立一个统一的政府信息平台，以中央政府网站为核心，依托大数据加强资源整合减少网站数量，提高网站设计和使用质量同时加强与新媒体合作。这样的一个统一的政府信息公开平台有多项好处，首先就是方便，无论是民众想要横向纵向比较政府信息公开，或者是想要大范围的查找数据信息都可以比较方便的在这样一个平台上找到。其次就是高效，这个平台可以整合各种服务信息，例如行政收费、行政处罚、行政给付、行政诉讼方面等各项事务都可以纳入这个平台统一办理集中监管，一定程度上遏制了地方政府的信息自由裁量权，推动了阳光政务，有效的提高了行政效率。最后就是从官方渠道来扩大行政参与，例如利用这个平台的便利性全国各地群众浏览不同地方信息公开内容、方式，这样从公开内容自身就可以进行横向评价并提出意见，这样形成一个公众需求的政府信息公开模板。通过平台这种可以开放式评论模式不仅能够得到直接的意见还能像微信、微博上一样进行官方的民意调查，便于政府就新措施与网民进行直接交流，不仅推动了政府信息公开的进程在一定程度上还加快了服务型政府的建设。

目前《政府信息公开条例》是我国唯一的以政府信息公开为主要内容的法规性文件，但是它的出台标志着我国已经重视政府信息公开并纳入我国法制建设的宏伟蓝图中，而我国的政府信息公开的步伐也在有条不紊的进行中，如修订的《预算法》中则指出要政府公开预决算信息等，但是政府信息公开是一个复杂的系统工程，他需要社会各方共同努力同时也需要循序渐进稳健改革，所以笔者相信随着民主法治进程的有效推进以及向服务型政府的转型，我国政府信息公开工作势必会不断完善。

〔参考文献〕

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