浅谈财政存量资金管理——以湖北省英山县为例

●张丹 汤胜勇 段明亮

浅谈财政存量资金管理
——以湖北省英山县为例

●张丹 汤胜勇 段明亮

2013年以来，全国财政收入增长放缓，经济下行压力增大，但各级财政部门的沉淀资金却不同程度增加。盘活财政存量资金，把闲置、沉淀的财政资金集中用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，成为各级财政部门的工作重点。本文以湖北省英山县为例，结合县级基层财政管理实际，就财政存量资金现状、形成原因进行探讨分析，并就如何盘活地方财政存量资金提出几点建议以供参考。

地方财政 存量资金 盘活存量

一、财政存量资金的基本形式

财政存量资金包括财政机关和预算单位管理的各类财政性资金，它具体表现形式一是在人民银行存放的国库存款（国库单一账户资金），二是在各商业银行的财政专户存款，三是各行政事业单位在国库集中支付网上的结余资金。按资金性质区分，包括公共财政结转结余、政府性基金结转结余，财政暂存、暂付款资金，财政和预算单位对外借款，部门预算结转结余等。

盘活财政资金，就是以财政、预算单位管理的财政资金综合存量减少为目标，资金流从分配到达支付末端，再从支付末端到达提供公共产品服务的部门和个人，实现财政资金的高效利用。盘活工作要侧重盘活已沉淀财政资金，加快年度预算资金支出进度，最大限度地减少基层财政和部门新流入的财政资金产生沉淀，充分发挥财政资金绩效。

二、财政存量资金的现状

2012年以来，基层财政国库部门按上级财政的统一部署，压缩了财政暂存、借出款规模，基层财政部门总预算账反映的存量资金规模有所减少，但实质上一些地区部门预算结转结余的规模却没有下降。基层盘活财政资金的现状是盘活了上级、沉淀在下级，盘活了财政、流向了部门。县市财政对历年存量资金整合了一部分，但随着财政支出规模增大，又新增了存量。

以鄂东英山县为例，对财政存量资金现状进行初步剖析。英山县地处大别山腹地，版图面积1499平方公里，总人口40万人，财政供养人员1.2万人，是一个典型的集革命老区、库区、山区为一体的国家级贫困县。2014年地区生产总值79亿元，地方公共财政预算收入3.34亿元，地方公共财政预算支出22.93亿元。截止到2014年12月底，英山县财政存量资金达14.19亿元，是当年地方公共财政预算收入的4.3倍。

从形成年限看，存量资金在三大区间分布情况是，2012年及以前年度结余0.79亿元，2013年度形成的结转结余1.29亿元，2014年当年结转结余12.11亿元，分别占存量资金总额的5.57%、9.1%、85.33%，2014年当年形成的存量居多。

从资金类别看，存量资金主要分布在四大方面，即一般公共预算、政府性基金预算、上级专项转移支付和部门预算的结转结余资金。其中：一般公共预算结转结余为0.66亿元，政府性基金预算结转结余为0.24亿元，上级专项转移支付结转结余为6.11亿元，部门预算结转结余为7.07亿元，分别占存量总额的4.65%、1.69%、43.06%、49.82%。部门结转结余基本上占存量资金的一半。

从资金投向看，存量资金主要涉及行政运行供给、社会保障、经济建设、文化教育卫生事业、农林水事务等领域。数据反映，社会经济建设6.24亿元，占存量的44.4%，行政运行供给存量为2.83亿元，占存量的20.9%，社会保障1.75亿元，占存量的12.4%，农林水事务1.55亿元，占存量的10.9%，文化教育卫生事业1.28亿元，占存量的9%，其他0.54亿元，占存量的2.4%，社会经济建设、行政运行供给、社会保障居前三位。

三、财政存量资金的形成原因

通过深入分析，存量资金过大既有现行财政体制和财政分配层次上的原因，也有预算编制和执行不严、管理不到位的原因，还有预算单位支出责任缺位、考核约束机制缺失的原因，以及其它难以克服的因素等等，具体形成存量的原因分析如下：

一是预算执行不力，进度不均衡，造成一定存量。从2014年预算执行情况看，由于预算执行进度不均衡，上级转移支付年终集中下达，造成当年结转资金存量高达4.58亿元，占财政存量总额的32.28%。

二是大型工程建设项目跨年度方能完工，形成一定存量。如该县2013年开展的土地治理项目，于2013年9月正式动工，总投资4555万元，由于诸多因素，截止到2015年3月31日，该工程还未完工，结转存量资金2709万元，占投资额的59%。

三是基础设施建设项目前期工作复杂，耗时过长，延缓工期，从而造成一定存量。如纳入英山县2014年“十件实事”之一的职教中心建设项目，中央专项1000万元已到账，该项目规划、选址、论证、环保和水质测评、项目评审、招投标等前期工程还在进行，目前还未正式动工，形成建设资金存量1000万元。

四是专项转移支付资金必须专款专用，其结余资金只能挂账作存量。如涉农补贴、社保专项等。英山县反映2013年前由于多种原因形成的涉农补贴结余1271万元、社保专项结余7238万元，在2013年以前只能在专户沉睡，2015年上半年以来，按省厅文件精神，英山县政府正在研究统筹整合使用方案。

五是工程建设项目未完工或已完工但因多种原因未予验收结算，致使质保金一直滞留账上成为存量。如农发高标准农田改选项目，通过评审、招投标、一般会审，削减项目成本，形成10%至16%的项目结余，而按规定，只能专款专用，结余只能挂账作存量。2014年度的农发项目由于未办理验收结算，尚有404万元的结算余款及质保金一直滞留账上。

六是暂付、外借款项清理清收措施不硬、账务处理不及时，占用一定存量。因解决企业改制以及历史遗留问题长期挂账、预算单位解决运转困难借款以及园区建设和城镇建设借款或垫付款、企业融资等累积而成的暂付款、垫付款、外借款存在较大沉淀，挤占了大量财政资金，“虚增”了财政资金存量。

七是会计年度与传统习惯结算年度的时间差，造成部分资金在会计年度成为“存量”。现行会计制度是以公历1月1日至12月31日为一个会计年度，而实际工作中，预算单位、项目施工单位都是按传统习惯，在农历12月底（按公历计算，一般为次年的2月份或3月份）前进行结算，使部分结算拨付的资金（已按权责发生制列支）在当年的公历12月31日仍反映为存量。如英山县2014年底的存量资金，在2015年1至3月份，消化7.05亿元，占核实存量14.19亿元的49.68%，其中，消化2014年当年存量6.51亿元，占2014年当年存量12.11亿元的53.76%。

八是基础工作落实不到位，形成一定存量。如会计人员岗位变动频繁，衔接工作不到位，加之年数已久，对历年滚存下来的结余资金已无法弄清具体用途、滞拨原因以及拨付对象，只能继续挂账作存量。

四、盘活财政存量资金的建议

通过学习财税体制改革相关政策，并深入分析存量资金规模、性质以及成因，结合实际工作，笔者提出如下六点建议：

（一）强化基础管理

一是规范账户管理。基层财政部门要严格按照财政部《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库〔2014〕175号）的要求，对财政部门在各商业银行开设的账户进行全面清理，为盘活资金奠定基础。二是规范账务管理。要规范权责发生制核算，严禁违规采取权责发生制虚列支出。对应作冲抵、冲销等的账务，及时进行账务处理，全面真实反映存量情况。三是规范资金管理。按新《预算法》要求，对上级专项转移支付资金，各级财政部门要确保在法定时限内拨付到位。严格国库库款管理，确保库款安全。四是规范人员管理。认真学习贯彻新《预算法》等法律法规、规章制度，教育引导会计人员坚守职业道德。凡会计人员调整时，必须做好有关事项、事务的交接，严格实行责任倒查。五是建立长效机制。结合实际工作，开展调查研究，建立健全结转结余资金管理等长效机制。

（二）完善预算编制

一是严格预算编制的科学化、精细化。对部门的基本支出，要按政策规定足额预算，不留缺口。对部门项目支出，要强化政府投资评审，提高预算编制的准确性，不断提高年初预算的到位率。凡应细化的预算支出，年初要细化到具体项目和单位，减少预算执行中的二次分配，对于当年部门不能支出的结转和结余，各级地方政府要确实助力财政部门，统一纳入下一年度部门预算统筹安排。二是加快实施三年滚动预算编制，严格预算控制，加大项目、资金整合力度，盘活存量，用好增量，提高财政统筹能力。

（三）加强预算管理

一是强化预算约束。对经人大批准的财政预算，强化预算执行力度，坚决杜绝随意追加、调整预算以及先列支后报批等现象。二是加快预算执行。各级财政部门要对预算资金制订合理的用款计划，加快财政支出进度，切实实现预算支出的均衡支付，防止年终突击办理。三是强化国库集中收付。全面推行真正意义上的国库集中收付，实现预算收入直达国库、预算支出直达最终用户，减少中间环节，提高财政资金到位率，为盘活资金创造必要条件。四是要落实部门支出责任。加大部门预算支出执行的督察和考核，建立部门支出责任追究机制。各级政府要对项目建设推进慢、资金结存比例较大、不作为部门领导及时进行约谈，加大问责力度。财政部门要对预算单位的资金结余情况按月进行通报，加快部门支出，对当年预算结转结余资金统一纳入次年预算统筹安排。

（四）加强清理清收

一是全面清理暂存款。全面清理、核实账面“暂存款”，摸清底数，分类处理。对应作账务处理的及时予以处理；对核实应继续作“暂存款”处理的，明细到每一个支出项目，并建立拨付清单，动态管理。特别是对工程项目：在建的，要督促按预定方案加快工程进度；已完工通过验收的，要督促项目单位及时做好决算工作，减少存量。二是清理清收“暂付款”。对现存“暂付款”进行清理查实，理清权属和对象。对预算单位借款，要通过调整预算、抵扣预算等方式收回；对非预算单位借款，要采取包括法律手段在内的多种措施收回；对确定形成呆账的借款和财政周转金，地方政府应报告人大批准，予以核销。三是进一步修订和完善本地区财政借款管理办法。规范财政借款工作程序，建立对外借款终身负责制和回收保证机制。严禁部门利用财政资金对外借款，违反规定的，要按照有关规定追究相关人员责任。

（五）探索创新存量资金管理方式，实现财政资金收益最大化

一是按新《预算法》和《国家金库管理条例》要求，财政存量资金要尽量实行国库集中管理。从效率和安全出发，财政存量资金存放央行是最优的制度安排，人民银行要充分履行经理国库职责，将财政性存量资金纳入央行调控范畴，从而实现财政存量资金盘活。二是引入市场机制，实现专户资金增值。一方面要探索将财政专户通过对各商业银行的招标或拍卖方式，取得可观的国有资源收益，2013年，英山县在这方面取得有益的尝试，效果很好。另一方面要通过谈判等方式，将财政专户资金由活期存款调整为“定活两便”或协定存款方式，实现财政资金利率的最大化，盘活财政沉淀（间隙）资金收益。三是充分发挥财政存量资金“助保贷”作用。选择本地域科技含量高、市场容量大、信用度好的成长型企业或小微企业，利用财政闲置资金为它们提供担保或间隙偿贷，发挥财政资金杠杆作用，支持地方经济发展。四是尝试财政存量资金与政府融资平台合作。当前，各级政府城投公司还贷和付息压力都很大，为适当减轻政府压力，应探索财政专户存量资金委托或短期融资方式与城投合作，既可减轻城投财务压力，又可盘活财政存量资金。五是积极稳妥地开展社保存量基金入股入市工作，确保财政资金保值增值。

（六）加强业务指导，优化转移支付结构

上级财政部门在盘活存量资金方面要加强对基层财政业务工作的指导，将地方政府盘活财政存量资金工作纳入地方财政整体绩效评价体系。同时，要严格按新《预算法》和国务院《关于改革和完善地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）文件要求，切实优化转移支付结构，清理整合一般转移支付，从严控制专项转移支付，完善省以下转移支付制度，充分赋予地方政府整合散、乱、小项目资金的权力，使之符合地方发展实际需求。上级转移支付资金要在提前告之的基础上，及时拨付，避免年终扎堆批发下拨，造成基层财政的转移支付资金批量结存结转。

（作者单位：湖北省财政厅）

1、财政部.关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知[Z].2015-02-17。

2、国务院办公厅.国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知[Z].2015-01-21。

3、楼继伟.2013.中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国财政经济出版社。