内部控制视角下的公共财政支出绩效评价探讨

●甘诗璐

内部控制视角下的公共财政支出绩效评价探讨

●甘诗璐

公共财政资金合理使用与否关乎社会公平以及经济的发展。传统公共财政支出管理采取了控制财政支出总量、编制预算等措施，取得了事前控制的效果，但也存在不计成本、不讲效益、权责不清、责任不明、浪费严重等问题。为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金使用效益，建立科学的公共财政支出绩效评价是新常态下发展的需要。本文从内部控制制度对公共财政支出绩效评价的重要性出发，探讨了内部控制在财政支出绩效评价中存在的主要问题，进而对财政支出绩效评价内部控制的构建途径提出几点建议。

公共财政支出 绩效评价 内部控制

一、加强公共财政支出绩效评价内部控制的重要性

传统公共财政支出侧重于评价经济效益，经济效益的指标有支出总量指标和支出结构指标，总量指标是绝对指标，结构指标是相对指标，在政府绩效评价体系中，重视总量指标、忽视结构指标，更没有内部控制。而随着我国经济结构调整和转型升级，更加注重公共财政支出的社会绩效和生态绩效，强化了内部控制。社会绩效是长期的、间接的，难以用货币来衡量和评价，如教育支出对全民素质的提高等方面的影响。生态环境绩效是指治理环境污染、恢复生态平衡等方面的投入与产出的比较，也是一种非货币化的效益。如政府投资兴建公园等，生态环境的影响在许多方面难以用精确的指标量化，只能运用统计数据尽可能量化指标，同时结合定性指标进行评价。

经济新常态下，财政支出管理已进入以综合绩效评价为主的阶段，实行经济绩效、社会绩效和生态绩效“三位一体”的财政支出绩效评价方法，建立科学的财政支出评价标准和指标体系，是深化公共财政支出改革的时代要求。我国财政收入不断增长，关系国计民生的支出年年增加，但财政收支结构不合理，收支状态不平衡、不协调，有的地方资金充足，大搞“形象工程、政绩工程”，有的地区财政支出工资都不能及时发放，基本和正常的支出得不到有效保障，开展财政支出绩效评价是优化资源配置的客观需要。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，调整公共财政支出政策，优化财政支出结构，加大在“科技创新、生态环境、公共设施”等方面的投入，公共财政支出重点解决好人民群众最关心、最直接、最现实的问题，开展财政支出绩效评价是全面建成资源节约型、环境友好型社会和实现小康社会宏伟目标的要求。

强化公共财政支出绩效评价的内部控制，有利于防止财政支出结构不合理和效率低下以及社会责任的实现，有利于财政支出和财务信息的透明度，有利于防止政府职能部门的“错位”和“越位”。内部控制主要包括内部过程控制、内部会计控制、现金控制、采购控制和内部审计等方面。内部过程控制，旨在确保只有正确的财政支出才可以执行，对预算支出的每一个过程、每一个环节、每一个时间都要进行有效的控制，对关键的人、关键的事、关键的物、关键的部门进行全方位的监督，这种内部过程控制有利于内部牵制。内部会计控制，能保证清晰地记录预算支出、拨款或预算项目分摊和追加的变化。内部现金控制，在整个财政绩效支出控制中有其独特性，表现在现金余额的集中化，通过“国库专门账户”来实现，这有助于资金使用效用最大化。内部采购控制，实行招投标有助于财政支出资金购买服务的公平性，为实现价值最大化，降低腐败，国家成立了公共资源管理办公室，有利于采购控制的阳光化。内部审计，是对内部控制的再控制，审查财政支出的日常核算工作是否合理、合法，审查预算编制是否粗化，支出预算约束是否软化。

推进财政支出绩效评价工作进而提高财政支出透明度、增强公众对政府的信任度迫在眉睫，对经济社会健康可持续发展意义重大。财政资金使用单位应强化绩效观念和责任意识，必须要学会对财政支出进行科学合理的管理和评价，按规定对所使用的财政支出进行绩效评价，确保财政支出合理、高效以及规范。而绩效评价工作的顺利进行，需要一套科学合理的内部控制体系来支持和保障。内部控制制度既能够发挥管理和监督作用，确保财政资金使用单位进行绩效评价时有章可依，也能够增强相关人员的绩效观念和责任感。总之，绩效评价工作的顺利执行离不开有效的内部控制制度，首先，内部控制制度能够约束财政资金使用单位进行绩效评价时遵守相关的规章制度；其次，可以从制度上保证资金使用的规范性和透明度；最后，内部控制制度能够有效提升财政资金使用单位财政支出的管理效率。

二、公共财政支出绩效评价中的内部控制现状

由于财政资金涉及到国民经济的各个方面，因此其使用效果具有广泛的影响。目前我国财政支出绩效评价工作仍处于探索阶段，对绩效考评制度仍处于试点阶段，绩效评价内部控制制度普遍缺失问题日益突出，存在诸多需要解决的问题。

（一）财政资金使用单位内部控制制度缺乏法律及制度保障

我国公共支出绩效评价制度起步较晚，继党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效考评机制”后，在2015年1月1日起施行的新《预算法》中，首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求。新《预算法》为我国预算体制由“传统预算”向“绩效预算”转型奠定了法理基础，是对财政管理在全过程预算中扮演何种“角色”的重新界定。新《预算法》下财政管理的模式和财政部门在预算管理体系中所扮演的“角色”将被迫改变，被迫由过去“控制追加分配”的模式向“控制预算分配”模式转变，财政干预被迫前置，财政资金监管难度增大，倒逼财政部门加强财政资金监督力度。新《预算法》对预算编制的详细性以及不可追加的强制性作了严格约束。

新形势下，财政支出预算内部管理如何开展、内部控制如何进行、内部结构如何安排、最小的资金如何取得最大的效益是我国在当前财政工作中迫切需要解决的制度保障问题。到目前为止，各部门尚未出台具体的实施细则及配套的管理制度，与绩效评价相关的内控制度更是缺失。由于没有相关法律法规的制约和监督，一些单位在获得项目资金后，出现各种执行力不强等情况以至降低了财政资金的使用效益。

（二）财政资金使用单位绩效评价的内部控制意识淡薄

我国财政资金长期以来就存在重分配轻管理、重支出轻绩效的弊端，使得财政资金使用单位绩效理念基础比较薄弱，以至于主动建立相应的内部控制制度来提高财政支出效率的意识淡薄。由于我国财政预算编制采用的是增量预算法，今年的预算用得多，则下年的会相应增加，今年的预算没用完，则明年的可能会削减，导致许多部门都有一种财政资金不花白不花的心理，这种传统观念使绩效评价工作面临巨大压力和挑战。另外，许多部门认为绩效评价工作只是走个形式，即便有要求绩效评价的项目也是敷衍了事，达不到有效的考核效果，没有意识到绩效评价对财政资金管理的重要性。

（三）财政支出预算编制及执行过程控制存在问题

自2000年部门预算改革起，十几年的预算改革已大大提升了预算编制管理水平，当前存在的主要问题是预算体系不完整及与此相关联的预算编制管理粗放。财政预算执行结果反映普遍存在预算编制不够完整和细化、支出的控制把关不严、专项支出频繁追加以及预算实际执行结果偏差较大等情况。这些问题归根结底是因为部门预算只是一种摆设，并没有真正执行而仅仅是流于形式。如某部门年初财政支出预算和实际执行结果分别为159.71万元和362.42万元，支出预算完成率为227%，预算实际执行超支严重。财政支出预算编制的初衷就是要求各部门按照预算支出，但是仍然有很多部门严重脱离预算，继续按原来的经验管理预算资金，支出随意性较大，影响了预算的权威性和约束力。

（四）尚未建立有效的追踪问效及后续奖惩机制

在绩效考核工作完成后，财政部门仅仅告知各部门考评结果，未深究评价结果反映的问题及应采取的措施，如对未达到规定绩效目标的项目或绩效评价级次较低的项目责令其寻求原因并进行改进等。由于缺乏针对绩效评价结果的奖惩办法，绩效考核结果好和差的单位分别得不到相应的激励和处罚。以至于先进单位渐渐失去对支出管理工作的积极性，也不能鞭策落后单位正确面对绩效评价工作中存在的问题并奋发改进，导致绩效考核工作失去原有的意义。

(五)缺乏科学完整的财政支出绩效评价体系

由于财政支出涉及范围甚广,因此就需要一套科学完整的指标体系对不同行业领域各种类型的项目进行绩效评价。但该体系目前尚未建立，财政部门也无法采取比较准确的办法来衡量财政支出绩效，使得绩效评价在实践过程中缺乏客观性。一方面，由于支出绩效的多样化，除了经济效益可以用一些具体的指标进行准确衡量，仍有许多不易或无法简单地用货币进行衡量的社会效益，且各项目之间的直接、间接效益和长短期效益也各不相同。另一方面，由于各级单位的项目预算在申报时细化的绩效指标和绩效目标都大相径庭，这使得最终绩效考核时各项目之间的横向比较变得异常困难。

三、公共财政支出绩效评价内部控制的构建途径

（一）构建科学完整的绩效评价体系

从日常实践中看，公共财政资金使用单位的财政支出不同于企业的支出情况，后者可以直接衡量其经济效益，而公共财政资金使用单位无法仅仅依靠简单的收入、成本、费用等具体指标对其进行全面评价，必须建立起完善的经济绩效、社会绩效和生态环境绩效“三位一体”的评价方法和指标体系。根据我国目前的绩效考核实践，建议从以下几个方面尽快完善绩效考核指标体系。第一，将考评的主要对象集中在与年度重点任务、部门职能以及社会效益等紧密相关的项目上，以此来制定绩效考评指标。第二，坚持定量为主，定性为辅。单位绩效评价指标的选择应该尽量以量化指标的形式出现，减少概念性指标的数量。对于量化衡量支出效果有困难的项目，采用定性的指标可增强绩效评价的实际可操作性和结果的参考价值。第三，财政部门应针对各部门与项目特点，尽快编制出财政支出绩效评价的共性指标，以便增强各单位绩效考评结果的横向及纵向可比性，另外，在评价指标的实际应用过程中若发现有不科学或不合理等问题，应积极寻找有效的解决办法并进行相应的调整。

（二）加强绩效评价工作的信息流动与沟通

建立绩效评价信息管理平台，实现各部门、项目的信息共享。一方面可以通过信息平台整合有关绩效评价的数据资源，促进各部门相互交流借鉴经验，提高工作效率；另一方面可以利用绩效评价结果，调整各项目之间的资金分配，优化社会资源配置，争取公共支出的效益最大化。同时加大对绩效评价工作的宣传培训力度，可以吸引中介机构等来监督完善绩效评价工作。

（三）完善财政支出预算编制和执行的内部控制制度

预算编制是预算管理的龙头，可以把绩效预算编制作为切入点来构建财政支出绩效评价体系。在预算编制过程中，应进一步细化项目支出预算编制，推进项目支出预算滚动管理；单位的预算必须囊括全部财务收支且收支项目的数字必须有充分计算依据，而不是估算来的；完善预算编制与预算执行的有机结合，逐步实现县级财政部门预算“全覆盖”。要进一步加强预算执行管理，坚持投入与绩效并重、分配与管理并重的原则，加强各职能机构与各主管部门的协调配合；深化公务卡改革，实现国库支付全覆盖，对预算单位全部财政性资金实施动态监控。

（四）建立财政支出绩效评价奖惩制度

绩效评价结果应用缺失是绩效评价观念淡薄的最主要原因。由于缺少绩效评价奖惩制度，绩效评价的结果往往与各单位应承担的后果严重脱节，无法触及各单位的切身利益。建立严格的绩效考核问责机制，使之与资金安排挂钩，同时将绩效结果作为部门考核的内容之一，时刻挑动各级单位的利益神经，这必将使得单位及个人的绩效观念得到根本性转变。一方面，各部门应将财政支出控制指标逐级分解、逐级落实，对控制指标严重超支的单位，追究该单位一把手的责任，并取消其年终评优资格。另一方面，建立政府绩效评价结果公开制度，对支出管理科学、规范的单位予以表彰，强化绩效评价的激励作用。另外，也可采用将绩效评价结果与财政支出关键环节人员年终考核挂钩等办法，激发其加强支出管理的主动性。

（作者单位：长江职业学院）

1.李昊鹏.2014.浅释行政事业单位财政支出绩效评价[J].时代金融，29。

2.潘赓.2014.完善事业单位财政支出绩效评价体系的思考[J].当代经济，15。

3.王立萍.2010.事业单位财政支出绩效自我评价的内部控制[J].中国经贸导刊，16。

（本栏目责任编辑：王光俊）