城镇化背景下公众参与土地利用总体规划的意义

黄 豪，张丽（贵州省地矿局测绘院，贵州　贵阳　550018）

城镇化背景下公众参与土地利用总体规划的意义

黄 豪，张丽
（贵州省地矿局测绘院，贵州贵阳550018）

土地利用总体规划是一种社会公共产品，关系到社会众多主体的切身利益。随着公众参与土地利用总体规划意识的提高，土地利用总体规划的制定、实施更加完善。本文就公众参与土地利用总体规划的意义进行阐述。

城镇化；土地利用；公众参与；意义

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护，在空间上、时间上所作的总体安排和布局。而土地利用规划作为一种公共产品，需要引入公众参与理念，使公众参与思想渗透到土地利用规划的编制、实施和监督等具体环节中，提高土地利用总体规划的公众参与，增加土地利用总体规划的透明度［1］。

一、公众参与的起源与内涵

公众参与最早源于美国的城市规划，20世纪60年代后，国外的公众参与受到社会各界的关注，各项规划都逐渐引入了公众参与机制并取得良好的效果。土地利用规划中的公共参与，在西方国家已成为一条最基本的原则。域外土地利用总体规划公众参与的经验对我国土地利用总体规划公众参与具有众多的借鉴意义。因此，20世纪90年代初，公众参与概念被引入中国的土地利用规划。实践证明［2］，公众参与让规划在实施中有了良好的基础，并得到了我国土地利用总体规划工作者广泛深刻的认可。

公众参与本身具有比较丰富的涵义，社会各界及学者们对公众参与的界定是不同的。近年来，有关土地利用总体规划中的公众参与方面的研究并不在少数。有的学者认为公众参与是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的参与社会活动。有的学者认为“公众参与主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、意见和建议，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动”。在我国土地利用规划的术语中，公众参与被定义为“规划区内有关部门和公民参与规划的过程”［3］。借鉴以上公众参与的含义，笔者认为土地利用规划公众参与是指在土地利用规划过程中，充分调动规划区域内公众的积极性和主动性，实现公众的知情权、话语权、行动权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、意见和建议，以优化区域土地利用的合理配置，实现区域土地利用的可持续发展，保护区域内社会经济环境协调发展的过程。

二、公众参与土地利用总体规划的意义

真正做到公众参与土地利用总体规划，才能够让我们在具体的土地利用总体规划过程中做得更加客观、务实，更能切实保障公众的土地利益和构建完善的土地利用总体规划制度，科学制定出合理的用地方式，进而用以满足发展的具体和长远需求。

（一）提高土地利用总体规划的合理性

一直以来，土地利用总体规划的编制和实施主体为各级政府，规划可以说是一种政府行政行为。与诸多公共决策一样，作为土地利用总体规划的主要规划者的政府也存在“有限理性”问题［4］。需要众人的有限理性来弥补单一的规划师的短视行为，以公众参与的方式来弥补和扩充规划人员单一的认识和价值判断，增强土地利用规划的科学性和合理性。公众遍布于社会各个层面和各个领域，他们能将来自多层面多领域的接地气信息进行采集、汇总、分析，为主要规划者提供真实有效的建议和意见，有效避免土地利用总体规划决策的盲目性，加大土地利用总体规划的合理性。

（二）增强土地利用总体规划的科学性

根据委托代理的关系，在某种程度上来说，公众是委托人，政府是代理人，但是公众的全部愿望，政府不可能全部知道，所以公众参与规划使政府了解更加完备的信息，填补土地利用总体规划中可能存在的漏洞，进而避免土地利用总体规划因脱离实际而造成的规划方案缺乏科学性而难以实施，为编制科学的土地利用总体规划提供保障［5］。

（三）增加土地利用总体规划的公众可接受性

当今，公众的文化水平，法律意识不断提高，并具有较强的主人翁意识，真正的实现了从“臣民意识”到“公民意识”的转变［6］。土地利用总体规划是一种社会产品，涉及到公众的切身利益，关系到公众的生产、生活和发展。吸取公众的意见越多，越能体现公众的意识和认同感。这种认同感也增进了公众对政府的信任感，使公众以更加积极的态度、饱满的精神建言献策。因而，土地利用总体规划的可实施性、可接受性越强。

（四）促进参与土地利用总体规划的公平性

社会由多元主体构成，各个主体都有自身公平获取利益的合法权利。土地利用规划作为一种公共产品，通过建立公众公平参与规划决策的合理渠道，考虑各种多元主体的需求，强化土地利用总体规划的制定者和实施者之间的沟通、协调机能使各种不同需要得到合法的宣泄和申辩，给予各阶层公平争取自身权益的机会，又能使制定的规划反映社会各方的意愿，增强公众对规划的认同感和责任感，避免社会矛盾和不满情绪以常规、非理性的方式冲击动摇规划的权威性，甚至动摇社会的稳定性，促进土地利用总体规划的公平性。

［1］胡雪飞.我国土地利用总体规划公众参与现状分析［J］.四川经济管理学院学报，2008，（1）：21-24.

［2］陈美球，魏晓华，刘桃菊.海外土地利用规划中的公众参与及其启示［J］.地域研究与开发，2008，27（6）：100-104.

［3］《中华人民共和国国家标准》编写组.土地基本术语［S］.北京：中国标准出版社，2003.

［4］付康康.城镇化背景下土地利用总体规划的公众参与［D］.苏州：苏州大学，2012.

［5］罗旦.土地利用规划中的公众参与制度研究［D］.中南林业科技大学，2013.

［6］王璐，朱迎松.国内土地利用规划中公众参与的研究进展与展望［J］.国土资源科技管理，2012，29（3）：12-16.

（编辑：张琼琼）

TU982

A

1673-9019（2016）16-0012-02

2016-05-05

黄 豪（1982-），男，河南襄城人，测绘工程师，主要从事土地利用总体规划编制、城乡建设用地增减挂钩项目规划编制等的研究。