城市公共道路停车场收费问题的思考

2016-03-30陈庆海傅志明集美大学厦门361021

地方财政研究 2016年2期

陈庆海　袁　源　傅志明(集美大学，厦门361021)

城市公共道路停车场收费问题的思考

陈庆海袁源傅志明
(集美大学，厦门361021)

内容提要：随着社会经济的发展，居民收入不断提升，私家汽车保有量持续增长，由此带来对城市公共道路停车场的需求不断攀升。本文在分析我国城市公共道路停车场的供需及其收费现状基础上，针对供需严重失衡、收费混乱等问题，提出规范城市公共停车场收费机制的政策建议。

关键词：城市公共道路停车场收费机制收费标准模型

近年来，随着我国居民收入水平的提高，私家汽车拥有量不断增长，对于停车场包括城市公共停车场的需求也大幅增长。城市公共停车场是指政府为满足公众临时停泊机动车需求而设置的，专门划设在城市中心区、商业区、交通枢纽点和城市干道两侧的车辆集散场所。按照停车地点划分，公共停车场可分为路外停车场和路内停车场两类。而路内停车场正是本文所要研究的公共道路停车场，指的是道路用地控制线(红线)以内划定的供车辆停放的场地。通常也叫路侧停车场。这类停车场是政府专设的，所有公众均可使用的临时停车场所。而且因为设在路内，相比路外的一些停车场会更加便利。但是，目前供需严重失衡的公共道路停车场引发了一系列的停车及其收费难题。

一、我国城市公共道路停车场存在的主要问题

1.城市公共道路停车场的需求增长过快。机动车保有量是衡量对公共道路停车场需求的一个较理想的指标。有统计结果表明，每增加一辆注册汽车，将增加1.2-1.5个停车泊位需求。随着我国经济水平的快速发展，2012年我国人均GDP达到38420元，汽车已由奢侈品变为了一般消费品，步入了寻常百姓家。从《中国统计年鉴》数据来看，我国民用汽车拥有量逐年递增，从2000年的1608.91万辆飞速攀升至2012年的10933.09万辆。

2.城市公共道路停车场供给严重不足。按照国际城市建设的经验，停车位与汽车保有量之间的比例为1.15-1.3∶1，其中，“1”是指一辆车相对稳定占有一个基本停车位，“0.15-0.3”指每辆车在公共停车场所需要的停车位。而我国众多大城市的公共道路停车场的供给量相对于其需求量存在着巨大缺口。

下面以X市为例加以分析。2013年，X市地区生产总值达3018.16亿元，人口约400万，机动车保有量破百万，其中小型汽车在2012年底达到50.7万辆，按此计算，小型汽车拥有率为12.7辆/百人。这一数据超过了香港的9辆/百人，百人拥车率位于全国前列。X市约70%(35万辆)以上的小型车集中于两个经济最发达的区，还不包括约5万辆外地牌照的车辆。但是停车位的供给却严重不足。从相关部门对收费停车位统计的数据看：X市两个经济最发达区的收费停车泊位数有近19万个，其中专用停车场收费备案项目262个、停车泊位33285个，公共资源停车场186个、停车泊位43524个，城市收费道路162条、停车泊位7302个，已建投入使用停车楼项目2个，提供停车泊位440个，物业住宅小区、写字楼、酒店配套的停车泊位10万余个。由此可知，X市两个经济最发达的区小型汽车停车位供需缺口近20万个，导致违章停放现象严重。

3.公共道路停车场停车周转率低。我国很多城市一方面面临着“停车难”的问题，另一方面却存在着公共道路停车场资源利用率低下的问题，资源利用率低的主要原因在于停车周转率的低下。公共道路停车场主要解决的是公众临时的停车需求，而司机大多为了便利、节省停车成本，就近在道路上找到了停车位就“长停不走”，“死车”现象很常见。据统计，X市2013年停车位周转率平均不到1.5车次，收费标准最高(每小时收费5元)的繁华商圈车位周转率也不到2.5车次。而且这类停车场往往管理缺失，没有专人进行管理监督，也缺乏有力的控制机制，导致公共道路停车场的停车周转率要比一些专设的路外停车场低很多。在路内找不到停车位，而路外停车场却遭到闲置，造成了资源浪费。

4.公共道路停车场设置不规范。在现代社会中，公共服务是政府的主要职责之一，公共道路停车场的设置作为城市公共交通服务的一项重要内容，也同样在政府职责范围之内。然而当前的相关法律并未明确哪些停车场是公共停车场，换句话说，当前城市停车场的设立，在目的上并不明确。某些城市甚至将几乎所有公共道路路侧都视为公共停车场。而一些道路停车场虽然设置有收费标准，但是并不存在专人管理，也就形如虚设。具体表现为允许停车的区域范围不明确、停车标志标识设置不明显、停车标志标识未按照国家标准规范设置。

二、我国城市公共道路停车场收费存在的问题

1.停车收费管理缺失。在X市，路外、地下停车场一般都设专人管理，采用自动刷卡计时收费制度，在停车场入口处一般都有清晰的收费标识和收费价目。但是价目并不统一，一般是5元起价。但是道路控制红线内的停车场地情况就不太乐观，路面上乱停乱放现象严重。有专人管理的路面存在着“圈地收费”的情况，往往都没有明确的收费标准和公示，收费人员无专门的管理部门，没有统一收费着装和证件，甚至没有规范的收费凭据。收费人员有的漫天要价，态度恶劣，所收费用极少上交财政部门，更多的都是进了少数群体自己的腰包。

2.收费主体复杂。我国公共道路停车场执法与经营管理权职不明。公安交通管理部门负责停车场的设置以及违章占路停车的处罚，物价局负责审批收费权，日常管理权在城管部门，各部门多头管理。正式执行收费时，主体更是“鱼龙混杂”。有交警管理型，由交警安排的交通协警佩戴工作证负责收费；有街道办管理型，街道办从交警获得收费权限，所收费用一部分交给交警；有一条路两侧停车场分属交通大队和公安局两个不同单位；也有派出所管理型，收费者佩戴“派出所”的袖章；还有个人收费型，这种主要针对夜间停车收费，收费者自收自支。当然，也有相当一部分公共道路停车场无人管理，乱停乱放现象极为严重，不少社会闲散人员借此冒充收费人员自定标准向停车者收取停车费。

3.收费标准混乱。目前，我国规定需在停车场入口和收费处显著标明停车收费标准，但绝大多数城市公共道路停车场未公示，收费不透明。有管理部门的停车场也是自行制定停车价位，相同类型的停车场往往因为收费主体不同，收费标准也是大相径庭。有的设时段进行差别化收费，有的会根据大小车型收费。现在，公共道路停车场由于场地条件限制，不便于使用自动计时收费，一般按次收费，这样反而使得长期停放成本低于一些地下停车场的收费，于是加剧了道路停车场上“一位难求”。不同路段停车场未执行差别化收费，不能很好地利用阶梯式收费模式缓解停车紧张。而且下属收费人员素质较低，不遵守规定，可以协商收费，收费方式很不规范。税务部门有规定的适用于停车场收费的正式发票，但是收费部门使用的收费发票却五花八门。有的发票上盖的是“停车场管理办公室收费专用章”，有的开的是收据，上面是某派出所的公章。当然，假票、废票、跨地区、跨行业票也是屡见不鲜，甚至车主不要票就可少交费，车主不主动索要，就不给开发票。

三、国外城市公共道路停车场收费机制的经验借鉴

1.美国。在管理机构设置上，美国交通管理部门专设了唯一的停车主管部门，由该部门负责停车费的收缴，道路停车的管理。这样使得公共道路停车收费有序进行。

在收费标准制定上，美国大多数地区都是根据自己城市的实际情况，以立法的形式规定了公共道路停车的收费标准、禁止行为等。每个城市都采取了不同区域、不同时段、不同流量的路段按不同标准收取停车费的措施，以咪表计时累进为主，按次计时为辅。这样差别化、阶梯化定价能够很好利用价格机制缓解公共道路停车场的拥挤性。

在处罚措施上，美国制定了严格的监管和处罚机制，一方面严密监督，另一方面一旦发现有违规收费等不法行为，必将严处。

2.日本。日本的主要举措是大力发展路外停车场，对于公共道路停车场则通过高收费来进行相应的限制。具体做法是在城市中心区道路会设置一定数量的路内停车位，但每次停车时长严格控制在一小时以内，且收费标准会远高于路外停车场。而路外停车场则设置收费上限，这样会引导车主将车尽量从道路上移至路外。且在高收费下，很多出行者渐渐选择公共交通方式出行，能在一定程度上缓解交通拥挤。

3.德国。在德国最主要的停车地也就是马路两旁。以柏林为例,不仅有限时和不限时的停车带,还建有白天收费、夜间免费和全天免费停车区。停车费每小时在1至4马克之间。

德国的停车场收费最大的特点就是市场化，政府组织兴建的公共道路停车场也交给私人公司去招标、承包、经营。政府控制收费上限和利润率，对其他具体收费行为方式不予以干涉，放手交给市场。政府的角色完全从经营者变为监督者，这样可达到双赢的模式。

4.新加坡。新加坡主要是收费管理模式上有创新之处，可概括为以区为主，市区共营的收费管理机制。市城管办负责建设统一的道路停车场收费信息系统，由区来担当市区所有公共道路停车场的收费主体，每个区都设立一家非盈利的道路停车场收费服务中心，收费人员由失业人员优先担当。

四、城市公共道路停车场收费的相关模型分析

从需求层面看，收费可以在一定程度上降低司机占用停车位的时间，进而有效满足对于公共道路停车场的需求。而且，针对之前一些不收费或是收费标准比较低的公共道路停车场改变收费费率，会直接增加对于机动车的使用成本。当费率调整到一定程度，会影响人们本打算购买机动车的决策，转而使用其他的公共交通出行方式。从而降低了对于公共道路停车场的使用需求。另一方面，收费又会提高停车场的使用周转率，提高停车场资源利用率，进而增加了公共道路停车场的供给。而收费利润可以进一步用于公共停车场的建设，再次增加了停车场的供给。

鉴于以上考虑，对公共道路停车场实行收费能在理论上缓解停车场严峻的供需矛盾。我们在制定收费标准时将停车场的成本、停车位利用率以及一定的利润率考虑进去构想出如下收费标准模型：

其中CS为收费标准，Ci是停车场的投资成本，Co是停车场的运营成本，Cr是政府对停车场的税收，N是停车位数量，U是停车位利用率，Ts是运营时长，Pr是合理利润率，C0是路边停车造成的外部影响的成本。

停车场的成本会被转嫁到车位使用者上，也就增加了车位使用者的成本，当费率调整到一定程度，会影响其购车、用车的决策，进而影响对于停车位的需求。停车场的利用率是制定收费价格必须考虑的因素，当某时段车位的平均利用率低时，也即使用周转率低时，该收费价格相应调高，进而降低对于停车位的需求，缓解了“死车”现象，提高使用周转率。利润率的设定一方面能促进政府对于停车场的建设，提高供给，另一方面又能吸引私人来经营，政府进行角色转换，缓解停车费大幅流失现象。

五、规范我国城市公共道路停车场收费机制的建议

1.收费收入全面纳入地方财政预算管理。城市公共道路属于城市公共资源。利用城市公共道路设置的停车场其所获得的收入理应成为公共财政收入，作为地方发展城市公共道路停车场的收入来源之一，资金全部纳入地方财政预算管理，并专门用于地方城市公共道路停车场建设支出。

2.制定差别化收费标准，提高公共道路停车场使用周转率。基于收费对公共道路停车场供求的影响机制，我们可以充分发挥价格的经济杠杆作用，调整一些公共道路停车场的收费标准，通过合理定价来解决公共道路停车场的供需失衡问题。合理的定价需要有合理的收费方式作保障，在此建议改变之前广泛使用的计次收费，引入咪表计时等技术性的手段，同时国内外经验中的差别化、阶梯化的收费模式很值得借鉴。具体做法是政府针对不同区域、不同时段、不同车型等制定几级收费标准或是累进费率制。城市中心区的公共道路停车场的收费要明显高于城市外围；高峰时段收费要与闲暇时段有所差异，且需设置最高停车时长，缓解停车难，也可引导车辆停至路外停车场；对大、小车型按所占停车位的大小差别化收费；坚持路内占道停车场收费高于路外停车场，路面高于地下的收费。

3.明确收费管理主体，完善监督机制。我国公共道路停车场收费存在着多头收费主体，我们应该学习国内外的一些做法，由政府来统筹唯一的专门的收费管理机构，更好地对停车场收费进行协同管理，并且需要相关政策、法规来规范收费管理行为。由收费管理机构统一安排停车场的日常经营主体、收费主体和处罚单位。由其做好监督工作，防范因管理不当导致停车费被一些个人或小团体纳入自己腰包，确保停车收入上交地方财政。政府也可将停车场的经营权外包给私人公司，由私人公司来招标、经营，政府掌控好收费的宏观布局，制定收费上限和利润率，让市场去自行定价。

4.规范收费标准，透明收费行为。我国很多城市的公共道路停车场存在着标识缺失的现象，而规范化的做法应该是在公共道路停车场的显著地点设置停车场收费公示牌，明确标示收费标准，让收费透明、公开。收费必须开具统一票据，对于不开或是假冒票据的行为要严格处理。对于允许停车的区域范围设置采用国家标准划定停车泊位的标线，明确车位数量，允许停放时间、收费标准等相关信息。公示牌上还应该标有责任单位以及联系方式，以便更加透明合法化收费行为。

5.完善停车场收费政策法规，促使停车收费法制化。我国应充分借鉴国外停车相关法律、法规及规章制度，加快公共道路停车场收费的立法工作，健全相关政策法规，尽可能地将现行部分相关规定或办法提升到法律法规的层面，为停车场的建设发展提供更强有力的保障，使得公共道路停车场收费、管理做到有法可依，有章可循。尽快以法规性的文件来科学合理化停车政策方案与建议，促使公共道路停车场停车政策体系的完善与健全，并保证相关政策措施能够落到实处。完善的法规必须配套严厉的违章停车收费处罚管理制度，以此来规范停车行为，确保停车收费政策有效实施。

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【责任编辑陆成林】

中图分类号：F812.8

文献标识码：A