公共财政视角下的地方服务型政府构建

高俊峰

（内蒙古大学公共管理学院　内蒙古　呼和浩特　010070）



公共财政视角下的地方服务型政府构建

高俊峰

（内蒙古大学公共管理学院内蒙古呼和浩特010070）

【内容摘要】在政府职能的转变过程中，公共财政活动是其实现的根本前提，政府公共财政的有效运转也为我国地方服务型政府的构建提供坚实的物质基础。因此，以公共财政与公共服务型政府的内在相关性为起点，来反思我国地方政府的服务型政府构建，这无疑是一个全新的研究视角。为此，必须结合我国构建地方服务型政府的具体状况展开研究，通过对公共财政等概念内涵的界定，深入分析服务型政府构建中的几大财政“瓶颈”，从而通过建构公共服务型财政体制来加快服务型政府建设进程。在构建体制过程中，如何实现事权财权相统一，如何有效发挥公众参与机制，从而建立起科学的公共预算体系，最终保障法律框架下新型服务型的有效运作，这些都是服务型政府制度研究的重点和关键问题。

【关键词】公共财政政府职能地方服务型政府公共服务型财政体制

*本文为“内蒙古自治区研究生科研创新项目”（项目号：1402020201）资助；“国家治理体系现代化视阈下的边疆治理创新研究”项目课题的阶段性成果。

近几年，随着我国政府行政改革的现实需求，同时加上西方国家“新公共管理”运动和“政府再造”运动的影响，尤其是随着新公共服务理论的提出，建立一个公共服务型政府已成为我国政府改革的主导化趋势。但在具体建设服务型政府过程中，由于公共财政体系尚不完善，导致建设过程出现现实性的困难和制度“瓶颈”，所以必须深入分析公共财政与政府职能构建之间的内在关联性，从而有针对性地突破制度性的障碍，最终实现服务型政府的有效构建。

一、公共财政的含义、特征

“所谓公共财政，其本质上是一种政府的分配行为，是国家或政府以经济运行管理者的身份取得一定收入并为满足社会公共需求、提高本地区公共服务水平而进行的一种分配活动。公共财政主要包括公共收入、支出和财政管理。”[1]要理解公共财政的具体含义，需要从三方面进行把握：首先，公共财政以满足社会公共需求为目的。其次，公共财政以提供兼具非竞争性和非排他性的公共产品为主要内容。再次，公共财政旨在通过财政支付的方式弥补市场经济运行的缺陷。最后，公共财政的实现方式是以公共选择为主要依据的。

作为社会资源和公共物品分配的有效形式，相对于其他财政体制而言，公共财政体制具有以下三个基本特征：

一是财政运行目标的公共性。公共性是公共财政的灵魂，政府公共财政把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的宗旨和基本出发点。建立服务型的公共财政体系，保证财政运行的公共性，是市场经济发展的基本取向，同时也是国家财政应该遵守的指导原则。随着市场主体的渐趋多元化，地方政府公共服务职能的发挥最终需要提供更多优质的产品和服务，从而实现地区间的公共服务均等化目标。总而言之，在全球化、市场化的经济形势下，政府的公共财政必须要为社会提供公平公正的竞争环境，通过福利、社会保障等制度切实提高政府的公共服务水平。

二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下，国家的税收主要来源于国家大中型国有企业上缴的利润，而对于涉及城乡居民等社会面的收入却十分有限。随着市场经济的发展，社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于各市场主体、企业法人和城乡居民依法交纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源更具广泛性和公共性。由此，新时期下，公民成为国家税收的主要承担者，因此，国家坚持“取之于民，用之于民”的新型税收原则是理所当然的。与此相关联，国家关于财政支出的安排，也主要集中于国家财政机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫事业发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平，作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。

三是财政行为的规范性和法制性。财政是国家基本职能的重要体现，是国家其他一切活动的物质基础和根本前提。从本质上说，财政职能是由国家职能、政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下，政府的各项事权往往通过建立相应的法律程序和规范加以保障和明确界定。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为和活动，也往往具有法制性、规范性、公开性等特点。财政法规的制定不仅要得到民主代议机构的确认通过，而且其法律制度的良好运行也要接受社会公众和有关政权机关的监督与制约。

二、公共财政与公共服务型政府构建的内在关联性

公共服务型政府的政府职能定位于公共服务，财政体制改革定位于公共财政，政府职能与公共财政统一于市场经济的需要之中，二者有着一定的内在关系。

（一）公共财政与地方服务型政府目标的一致性

财政的公共性包括两层含义，一是相较于以盈利为主要目标的市场活动，其所体现出的公共性。二是相对于民众而言的公共性。相对于前一层次来说，政府公共财政的存在就是为社会公共产品和服务提供雄厚的资金保障，因为作为市场主体，其自利性决定了不可能主动提供公共产品和服务，同时受经济区位优势的影响，对于公共物品和服务的均等化也难以获得保障，所以需要政府公共财政发挥积极的调控功能。对于第二层次来说，政府的公共财政主要体现于其最终的服务对象，如同“取之于民、用之于民”的税收政策一样，公共财政更多的体现为为民服务的财政。

从公共服务的政策执行过程及纵向的维度来看，国家对于公共服务的供给主要表现为三个步骤，第一步骤是前期的资金分配，其中包括年度的政府财政预算以及相关的制度性安排。第二步骤是实际公共物品及服务的输出。第三步骤则是公众对于公共物品和服务的消费。而从横向维度来对公共服务的差异性进行分析，则主要表现为地区之间、城乡之间、群体之间的不同。基于上述分析，公共财政对于公共服务和物品的调节性分配作用可以用下表表示：

表1　公共服务与政府公共财政的内在逻辑关系

（二）政府职能的调整与转变是决定公共财政活动的根本前提

深入分析上述定义，该定义首先明确揭示出公共财政与政府职能之间的内在关系，即政府职能的调整与转变是决定公共财政活动的根本前提，公共财政则是政府职能有效实施的物质基础。公共财政与公共服务职能是紧密联系、相辅相成的，转变政府职能、提供公共产品和服务是公共财政确立和演变的基本路径，而公共财政体系的有效构建是地方政府公共服务职能在经济层面的具体表现。

政府职能根据不同的分类标准会有很多不同的划分方法，但总体来说，中央政府掌握宏观调控职责，对于地方政府，其主要职能表现为市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等四大方面。政府职能的各个方面在不同的历史阶段发挥不同程度的作用。在四项职能中，“公共服务是现代政府的主要职能，而且从根本上说，环境保护、市场监管和社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务”。

我国目前与西方发达国家关于政府职能构建的不同点主要表现在关注点上。西方国家政府职能的履行重点在于如何提高公共产品和服务的质量，而中国目前是将政府职能的清晰界定放在首位，首先要明确社会管理与公共服务的承担主体。在政府职能转变和社会转型的关键时期，随着市民社会和非政府组织、社会团体的不断发展与壮大，构建服务型政府离不开政府对于自身职能的转变与优化。但是，中西方在政府职能重心的界定上是一致的，即对于公共产品和服务的提供，只不过我国是在市场机制尚不完善，社会力量相对薄弱的条件下进行的，因而在公共服务职能有效实施难度也较大。政府职能结构决定着财政支出结构，转变政府职能、提供公共服务，实际上是要求政府把职能转变到提供公共产品供给、加强社会性公共服务上来，从而确定政府所要承担的权责，即政府事权的明晰。事权是财权的基础，在政府职能转变过程中，如何科学合理地划分府际间的事权与责任，是合理分配财政资源和承担相应责任的基础。因此，公共财政活动是以政府职能的调整与转变为行动前提的。

（三）公共财政是政府职能有效实施的物质基础

财政职能与政府职能是密不可分的，财政是政府行使有效职能的物质基础，是职能转变的财力支持，也是政府行使职能在经济层面的表现。建立现代化的公共财政体制有利于促进公共服务型政府的建立。根据分工原则，政府提供公共服务才能得到公共财政的财力支持，因此，政府必须以“公共型”财政理念明确事权，建立有限政府。公共型财政强调公共性原则，以提供公共产品物品为目的。政府要从微观的经济领域退出，转到宏观的经济调控与管理上来。

推动政府转型，构建公共服务型政府，离不开对于公共物品和服务的生产和供给。从国家的治理角度讲，建立一个有力能力而且负责的国家，是现代国家建设的目标。要实现这个目标，必须重构国家的制度建设。在此过程中，财政制度的有效构建无疑是关键的环节。无论何种性质的国家，其活动和职能的履行都离不开财政的支持。从某种意义上来说，政府的所有职能均可归结为财政职能。现代服务型政府职能转变的方向是以提供公共产品与公共服务为主的。所以，建构公共财政体制对于有效履行政府各项职能发挥着重要的作用。归根到底，公共财政是一种以满足一定社会公共需求的财政制度安排，它不仅是一项重要的经济制度，更是国家的政治制度。现代市场经济条件下，公共财政所建立起的政府与公民的契约关系，为公共财政视野下的公共服务政府构建提供了现实性的理论基础。

三、问题反思：地方服务型政府建设的财政“瓶颈”

随着地方政府的转型，过去“管制型”的政府模式转变为“服务型”政府。其职能的重心也相应发生变化，由过去强制性的行政职能转变为满足社会公众需要，搞好社会管理和提供优质公共服务上来。地方服务型政府的建设是一个复杂的系统工程，涉及政府理念变革、职能转变和制度创新等各个方面的配合与保障。而根据公共财政与政府职能内在关联性的分析，我们不难得出这样一个结论：财政体制是否完善是当前我国地方服务型政府构建中的一个关键保障因素。

近年来，构建地方公共服务型政府已成为我国政府转型和发展的重要目标，地方公共服务型政府构建的依据就是政府公共服务型职能的发挥，而政府职能发挥所赖以建立的基础就是公共财政体系的确立。随着改革开放进程的不断深入，各项事业正获得空前的发展和繁荣。但在基础地方政权机构，计划经济体制下形成的政府办事业、管事业、养事业和条块分割、重复建设的基本格局依旧存在，而由此带来的一个明显弊端就是公共服务制度滞后于经济社会发展，公共产品的供应无法满足社会和公众的基本需求，主要表现为经济建设初期“经济建设型财政”，“经济建设型财政”的背景下公共资源配置的不均衡，这种状况在公众利益需求不断扩大、民主权利不断增强、市场规模逐渐扩大、经济运行逐步规范的今天，这种建设型财政体制的弊端也逐步显现，由此产生了财政体制建设的制度“瓶颈”。反思我国地方服务型政府建设的财政“瓶颈”，主要表现在以下几个方面：

（一）财政体制不完善导致央地权责混乱。我国目前的分税制财政体制是一种实现税收分级征收和分级管理的制度。自1994年实行的分税制改革后，我国确立了中央财政的主导性地位，极大改变了之前“强地方，弱中央”的局面，从根本上提高了政府宏观调控的能力。但是，由于我国还处于分税制改革的起步和完善阶段，在实际运行过程中，其内在局限性依旧存在：第一，央地政府的事权及相应的职权范围缺乏科学合理的界定，导致事权与财权的分离。这种缺陷的直接后果就是造成很多本该由中央政府负责的却转移给了地方政府，“中央请客”“地方埋单”的现象层出不穷，中央政府转移了事权，却没有下放相应的财权，地方政府职能的“缺位”不可避免。第二，具体税种归属不明确，税制结构不合理。具体税种归属很不规范，尤其是对于中央与地方的征税范围和领域没有科学、合理的划分。第三，地方税种数量偏少，主体税种不突出。税种数量少导致地方税源单一，而主体税种不突出则会使地方财政收入规模过小，也难以形成内在增长机制。总之，体制性弊端是出现地方财政困境的一个主要原因。

（二）地方公共财政资源严重不足。长期以来，我国农村公共物品的供给基本上由农村集体性组织提供，而城市则由政府供给，这种城乡“二元供给体制”是造成我国城乡在公共物品享用上形成历史性差异的主要原因。据统计，2001年全国共有731个赤字县，这个数据表明我国有将近一半的县处于财源不能自给的状况。县、乡镇政府财政的困难，使得基层政府无力提供公共物品和服务。而在地方财政支出结构方面，由于我国政府管理体制的“条块结构”，造成我国地方政府机构臃肿、规模庞大，因此，长期以来，我国很多地方政府只能将有限的财政资源主要集中于政府的行政支出上，正是如此，才有“吃饭财政”一说，地方政府能够用于地方公共物品供给与服务上的支出比例相当小。

（三）地方公共财政支出管理混乱。一项好的制度要想获得良好的运行，就必须要有法治化的管理和制度化的约束。财政支出管理其实就是对地方政府的公共财政支出活动进行有效监管。但由于“建设型经济”的影响，现今的财政支出活动还是以领导人的个人决断和偏好决定，而不是遵循严格的法律程序和规范。如果对于地方政府公共财政支出活动不加以有效控制，便会影响政府职能的高效实施和地方服务型政府的有效构建。当前，地方政府在公共财政支出管理上存在着很多问题。主要表现在：地方公共财政支出管理体制不完善，监督问责机制欠缺。地方政府预算制度也存在巨大缺陷，体现在：一是分散，不成体系；二是内容太过粗略，无法反映财政收支的实际状况；三是形式不规范，无规范化、制度化的法律依据；四是操作性差，造成预算执行的随意性很大；地方政府所进行的审计活动大多以内部审计和自我审计为主，无法有效发挥财政支出的审计监督职能；政府采购制度也不规范，“人情标”、“关系标”经常发生。

四、关于公共服务型财政体制的几点思考

既然我们把公共服务型财政体制的构建作为促进地方服务型政府建设的一条途径，那么必然会引起原有公共财政制度架构的变迁，在公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政管理体制以及公共财政运行机制等各个方面带来一系列的变化。在这一过程中，从解决当前我国地方服务型政府建设中的财政“瓶颈”出发，笔者认为，以下几个方面值得我们重点关注:

（一）体制上实现事权与财权的统一

建立科学有效的财政体系要求对政府间的事权进行合理明确的划分，即事权明晰。明晰的事权不仅是事权、财权统一的基础和前提，同时也是解决地方政府财政不足的有效突破口。政府要做到“权责明晰”，必须要建立起由粗及细的三级财政支出责任明细单。首先，在原有中央、省、市县三级的财政架构基础之上，按照成本效率等原则，形成三级财政责任明细单，并逐步实现其法制化。国家在“十二五”规划的公共财政目标中提出，明晰事权必须首先让地方政府从一般性竞争的项目领域中退出，转移到公共性、公益性的服务领域来。其次，要制定出地方与中央事权划分的统一标准。公共财政框架下，对于事权最好的划分在于依据公共产品和服务的基本属性来划拨事权。全国性的公共服务如国防等交由中央政府，而地方性的公共物品由地方政府掌握。其中涉及跨区域的公共服务和问题则应实现多元主体的跨域协同治理。最后，对于事权、责权的划分，必须要通过国务院行政法规加以确定，实现其法制化，运行的长效化。

构建财权、事权相统一的财税体制，关键在于完善相关的财政转移支付制度和税源总分制度。首先，应建立科学完善的财权配置机制。总体上来说，要实现税基划分的合理化，酌情减少共享税。中央应掌握流动性强、具有收入再分配、稳定市场运行功能的税种，如个人所得税、消费税以及相关的“主权税种”。相较而言，地方政府为履行优化辖区投资环境和提高区域性公共服务的职能，必须主动掌握具有信息优势、征管优势的税种如不动产税等。2011年，重庆、上海地区的“房产税改革”就旨在建立完备的地方主体税中的房产税制度体系。其次，在于充实地方税体系，扩大地方政府的税收收入。完善扩充的主要地方税种应包含营业税、物业税（不动产税）、城市维护建设税、资源税。尤其是对于内蒙古等边疆民族地区要实施和扩展推进资源税的改革，在促进地区资源合理开发保护的基础上充分发挥边疆地区的资源比较优势，从而壮大地方税收收入，提高地方政府的公共服务保障水平。

（二）建立科学的公共预算制度

十三五规划提出，建设公共财政的目标，落实到财政管理上来，主要是实现宪政框架下的依法理财、民主理财、科学理财。在公共资源的配置和日常事务管理过程中，公共财政要结合预算法的整理修订，创新预算管理机制，在预算编制、日常管理中要引入公共决策和选择机制，发展绩效预算，健全复式预算，并试行多年（中期）滚动预算编制等，力求达到预算的完整、规范、民主。第一，要细化相关的预算编制，具体到实际可操作的子预算项目，同时规范预算的分配机制，从而提高预算编制水平。第二，深化预算改革，重点在于严格预算调整，同时加强对于结余性资金的管理和使用。第三，推进部门的综合预算改革，强化预算对于部门财政支出的约束力度。第四，完善政府采购制度体系，严格依照公开招标的法律形式实施政府采购，规范公共采购行为，杜绝采购过程中出现的腐败行为。第五，大力发展政府电子政务，进一步推进金财工程建设，以现代信息技术提高预算透明度和管理水平。第六，要将公民自治组织纳入地方公共预算的制定、执行和评估、反馈的各个环节。公众参与机制的构建有助于从源头上防治腐败，使地方政府财政管理运行在“阳光下”。

（三）完善新型的财政转移支付制度

中央政府对于收入分配关系的调整，以及实现公共服务的均等化必须要借助于政府的财政转移支付制度。一方面，财政转移支付制度本身是一项重要的地区性补偿政策；另一方面，许多其他区域政策需要借助于财政转移支付制度加以有效实施。政府转移支付制度通常是政府解决区域发展的政策性工具，需要进一步的规范和完善。逐步从以往单纯注重“公平”或“效率”，转向二者兼顾。通过规范化的转移支付制度，也可以引入市场化的竞争机制，有助于竞争性地方服务型政府的构建。

完善财政转移支付制度的关键在于规范中央、省两级的财政转移支付制度，同时也要发挥“对口支援”等横向的转移支付功能。具体说来，应包括以下内容：首先，要继续扩大一般性的财政转移支付资金规模，实现部分专项资金的裁并组合。其次，要清理专项转移支付项目，减少项目的重叠、交叉。同时对于新项目的设立，要做到资金安排和制度安排并举。要继续完善地区的“三奖一补”政策，充分调动地方服务“三农”的积极性，克服地方财政的困境。三是对于因素法转移支付的不断完善。要尽量使用量化公式和统计指标，把对于农业区域、生态区域的转移支付支持进一步制度化、规范化。最后，要加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度。对于经济、生态联系密切的同级政府之间，要建立区际生态转移支付基金，通过政府间的有效协作与沟通，实现地区间生态成本的有效共担。

（四）推进财政反馈、监督机制的改革与创新

公共财政体制规则的漏洞，造成“寻租行为”“跑部钱进”等弊端的出现。所以公共服务型财政必须要在法制化的原则框架下实施。新型服务型财政体现的是建立在法律框架下的政府间的新型互动性财政关系。实现公共财政的制度建设，首先在于建立健全财政的反馈机制。从而保障财政作用的顺利实现。公共服务中，财政的运行主要表现在三个环节，即财政的投入、产出和消费。这三个环节在动态的财政运行中是循环往复的，当前一财政周期结束后，其产出的反馈对于之后财政的有效运行具有重要的参考价值。由此说明，财政在公共服务中的作用发挥，关键取决于有效产出机制和结果反馈机制的建立。各级地方政府要明确公共服务供给的产出过程和最终消费者的消费结果。对于产出中存在的问题以及后期民众对于公共服务的反馈意见要进行记录和整理，最终要实现政府与民众间的沟通和互动。

同时还要建立有效的财政监督制度，财政部门要在财政收支过程中做好监督，包括事前、事中跟踪监控和事后的监察稽核。要做好包括预算监督、税务监督、财务会计监督、国有资产监督、预算外监督的财政监督工作。我国目前集中采用的财政监督主要是事后专项治理的方式，如年度的财税物价大检查等。加强财政监督的法律法规建设，必须从以下方面入手：一是制定实施《公共财政监督法》《公共财政绩效监督条例》，对于财政监督的地位、监督范围、适用原则、具体监督程序和法律责任做出明确清晰的界定。二是要建立健全内部监督机制。要在财政部门内部形成执行与预算编制相互分离的模式，寓监督于预算管理全过程。要取消拨款预留机动资金的做法，最后还要健全内部监督的规章制度，做到有法可依、违法必究。

（五）建立公共服务财政支出的绩效评价体系

构建服务型政府的目标之一，在于高成本向高效率的转变。从某种意义上说，公共财政也是一种效率财政。高效政府的构建，有赖于制度效率、资源配置效率、技术成本效率的实现。检验财政资金是否高效运转的关键，在于建立公共服务的财政支出绩效评价体系。从目前的状况来看，体系建立的重点应放在开展绩效评价和建设绩效评价准则上。要在总结我国己有经验和借鉴国外财政绩效管理经验的基础上形成初步的规范，并在其基础上形成绩效评价准则和具体的操作指南。建立财政支出绩效评价体系，有助于推动各预算单位建立责任机制，建立以结果为导向的管理机制，建立起自我评价、自我监督、外部评价和外部监督相结合的有效约束、监管机制。

参考文献：

［1］《公共服务职能与公共财政体制》课题组.公共服务职能与公共财政体制—上海加快政府职能转变［M］.上海财经大学出版社，2003：19-20.

［2］刘尚希.基本公共服务均等化与政府财政责任［J］.中国党政干部论坛，2008（11）.

［3］陈工.公共支出管理研究［M］.北京：中国金融出版社，2001.

［4］应松年，杨伟东.不断把政府职能转变推向深入［J］.中国行政管理，2006（4）.

［5］［英]斯蒂芬·贝利.地方政府经济学:理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［6］贾康“.十二五”时期中国的公共财政制度改革［J］.财政研究，2011（07）.

·国际关系·

*作者简介：高俊峰（1991—），男，内蒙古大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为地方政府与政治。

中图分类号：D63-3

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）02-0074-06