耕地流转“非粮化”的形成原因与化解对策——基于国家粮食安全视角

周艺霖，宋易倩

（1.华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510641；2.华南理工大学新闻与传播学院，广东 广州 510006）

ZHOU Yi-lin1，SONG Yi-qian2（1.Institute of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China；2.School of Journalism and Communication，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China）



耕地流转“非粮化”的形成原因与化解对策
——基于国家粮食安全视角

周艺霖1，宋易倩2

（1.华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510641；2.华南理工大学新闻与传播学院，广东 广州 510006）

摘 要：随着土地流转范围的不断扩大，耕地流转“非粮化”现象将对国家粮食安全造成严重影响。从浙江、河北和河南3省的耕地流转“非粮化”现状出发，系统梳理耕地流转“非粮化”现象形成的原因，并有针对性地提出该现象的化解方法。结果表明，耕地流转“非粮化”的形成有经济诱因、认识诱因两大内部诱因以及政策因素、法律因素和监管因素三大外部因素，提出提高收益、强化认识、完善政策、细化立法和加强监督等耕地流转“非粮化”化解对策。

关键词：耕地流转；非粮化；形成原因；粮食安全

ZHOU Yi-lin1，SONG Yi-qian2
（1.Institute of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China；2.School of Journalism and Communication，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China）

随着我国城市化进程加快，二三产业迅猛发展，农村剩余劳动力不断向城市转移；同时，国家出台了一系列促进土地流转的政策措施，土地流转的广度和深度不断加强。据统计，截至2014年底，我国家庭承包耕地流转面积达2686.67万hm2，比2013年增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地总面积的30.4%［1］。耕地的广泛流转在一定程度上促进了农业规模化经营，提高了农民收入水平，但耕地流转后的“非粮化”问题也在逐步蔓延。耕地流转“非粮化”是指耕地在流转后，由农民个人、经营大户或公司统一经营，但已经不生产粮食，而从事种植经济作物、开发农业生态旅游等非粮食生产行为的现象。自古至今，粮食问题都是关系国计民生的重要战略问题。2015年中央一号文强调，建设现代农业，加快转变农业发展方式，首先要不断增强粮食生产能力。然而，随着全国土地流转不断升温，耕地流转后出现了过度“非粮化”的趋势，种粮比例的急速下降使得国家粮食安全面临严峻的考验。本文从浙江、河北和河南省耕地流转“非粮化”现状和特征出发，系统总结耕地流转“非粮化”面临的问题和形成的原因，并有针对性地提出化解对策。

1　耕地流转“非粮化”现状、特征及问题

1.1 现状

近年来，耕地流转范围不断扩大的同时，耕地流转“非粮化”的比例也在不断提高。我们2009年的一个抽样调查显示，浙江省的177个耕地流转农户，土地流转前耕地种粮比例和非种粮比例分别为86.6%和13.4%，而在土地流转后耕地种粮比例和非种粮比例分别变为24.8%和75.2%，耕地在流转后非种粮比例比原耕地提高了61.8%，耕地流转后的非粮化率是原耕地非粮化率的5.6倍。而在河北省，通过对179个耕地流转农户调查发现，土地流转前耕地种粮比例和非种粮比例分别为84.1% 和15.9%，而在土地流转后耕地种粮比例和非种粮比例分别变为21.2%和78.8%，耕地在流转后非种粮比例比原耕地提高了62.9%，耕地流转后的非粮化率是原耕地非粮化率的6.0倍［2］。

2014年，河南省经济社会调查队对600个耕地流转农户的调查结果显示，耕地流转后从事非粮生产的比例高达40%，而经营大户的耕地非粮生产比例从2010年的43.7%上升到2014年的60%［3］。据2013年初农业部报告显示，截至2012 年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到1800万hm2，其中流入工商企业的耕地面积为186.67万hm2，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%［4］。从调研数据看，耕地流转“非粮化”是一个普遍现象，而且非粮化率正在逐年提高，随着耕地流转范围扩大，耕地减少的数量将会越来越大，我国粮食安全将面临前所未有的严峻考验。

1.2 特征

1.2.1 主体特征：经营大户和公司“非粮化”明显 耕地流转有不同的主体，包括农户个人、农民协会、经营大户和公司等。从调研结果看，农户个人之间的耕地流转多数维持原有的耕地用途，即从事粮食生产；但农户个人和农民协会、农户个人和经营大户、农户个人和公司之间的流转则明显呈现“非粮化”生产的趋势。大多数经营大户和公司通过流转获得耕地后都从事非粮食生产，有的甚至从事非农建设。很多公司打着发展现代农业的旗号获得流转耕地，但却完全不从事粮食生产，或者只留很小一部分土地应付政府部门的调研和检查。

1.2.2 形式特征：形式多种多样 耕地流转后从事非粮生产有很多形式，包括：（1）种植蔬菜、瓜果、药材、花卉等经济作物或进行水产养殖；（2）兴建集果园、康乐、餐馆、宾馆于一体的农业生态旅游景点；（3）直接建设手工业作坊、工业厂房等，从事与种粮毫无关系的非农生产。形式多样的非粮化生产虽在一定程度上提高了农村土地的利用效率和经济效益，但大面积占用种粮耕地一但形成规模，将严重影响我国的粮食安全。

1.2.3 分布特征：与经济发展程度成正比 通过全国不同区域的耕地流转“非粮化”趋势的比对发现，非粮化问题的严重程度与该地区的经济发展程度有直接关联，经济发展程度高的地区，耕地流转“非粮化”比例也更高。这可能是因为经济发达地区对经济作物的需求量较大且价格较高，促使城市周边耕地形成经济作物规模生产。此外，农业生态旅游成为市民休闲潮流，其蓬勃发展和高收益的特性也促使耕地流转后朝这个方向发展。

1.3 存在问题

1.3.1 影响我国粮食安全 耕地流转“非粮化”现象的蔓延导致我国耕地大幅减少，将直接影响到我国粮食安全。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积达2 706.67万hm2，占全国家庭承包耕地面积的30.4%。根据全国各省耕地流转调研结果，耕地在流转后种粮比例至少减少30%，即使按照30%计算，我国耕地流转也至少损失约813.33万hm2的种粮耕地［5］。这对于人口基数庞大、人口数量持续上升而耕地数量不断减少的中国来说，国家粮食安全问题将面临严峻考验。

1.3.2 影响耕地可持续利用 数量庞大的耕地“非粮化”会影响耕地可持续利用。由于耕地“非粮化”生产的需要，经营大户或公司一般在耕地流转后会进行加厚土层、改变土质甚至硬化土地等形式对耕地进行改造，这样不但会破坏耕地土壤结构，而且会使耕地肥力下降导致今后难于复耕［6］。如此大规模的单向用途变更，与耕地可持续利用相背离，势必持续影响我国粮食产量，从而直接威胁到我国的粮食安全。

1.3.3 影响我国经济安全 耕地流转“非粮化”会导致粮食减产，看似只是农业问题，实际上会对我国经济产生重大影响。我国虽然实现了粮食“十一连增”，但粮食进口量也在不断创新高，2014年进口总量达1亿t。粮食进口在和平年代还相对容易，一旦发生战争或贸易争端，粮食进口将变得困难或成为他国把柄［7］。可见，耕地流转“非粮化”是我国经济发展中的不稳定因素，长期来看会影响国家经济安全。

2　耕地流转“非粮化”形成原因

2.1 内在诱因

2.1.1 经济诱因：种粮比较收益低 近年来，虽然国家不断提高种粮补贴和粮食收购保护价，但农业生产资料价格的不断攀升提高了种粮成本，蚕食了种粮农户的收益。与经济作物相比，种粮比较收益低是诱发耕地流转“非粮化”的首要诱因。从近年粮食生产和非粮食生产的收益看，非粮食生产的收益明显高于粮食生产。在双季稻和棉花、烤烟、西瓜、黄瓜、辣椒、莲藕6种经济作物的收益比较中，烤烟在经济作物中收益最低，但仍为双季稻收益的2.36倍，而收益最高的经济作物为莲藕，其收益为双季稻的7.97倍，6种经济作物的平均收益为双季稻的4.37倍［8］。粮食生产和非粮食生产之间巨大的利益剪刀差，直接影响耕地流入主体的用途选择，受经济利益驱动，大部分流转受让方选择从事非粮食生产，从而诱发耕地流转“非粮化”现象。

2.1.2 认识诱因：对耕地保护和粮食生产认识缺位 很多地方政府响应国家号召，制定了农业补贴措施，但这些措施大多对发展蔬菜、花卉、苗木、家禽和特种养殖的农户进行财政补贴，这在一定程度上误导了农村基层干部和农户认为国家鼓励运用流转耕地进行经济作物、养殖业的生产。一些农户和经营大户认为流转得到的耕地只要没有变成建设用地，只要在农业生产范围内，用途可以随意改变，甚至认为他们拥有耕地使用权就可以从事任何建设，包括非农建设。实际上，很多经营大户在获得流转耕地后建成果园、餐馆和宾馆一体的农业生态旅游区。基层村干部和耕地流入主体对耕地保护和粮食安全重要性认识的缺失，使得耕地流转后源源不断地向“非粮化”方向发展。

2.2 外在因素

2.2.1 政策因素：种粮补贴未落实到位、融资困难 在政策层面，国家为促进农民增收和保障国家粮食安全，出台了一系列惠农支农政策，种粮补贴政策范围也逐步扩大。但政策实施的效果不尽如人意，以粮食直补和农业生产资料补贴为例，国家政策要求按照农户实际种粮面积发放，但很多地方为了减少中间环节的克扣，简单以农户的承包面积为依据进行发放，不论该农户是否进行了耕地流转、是否种植了粮食。这导致有些转出耕地或抛荒耕地的农户仍能领到种粮补贴，而有些转入耕地的农户却无法获得种粮补贴。这违背了国家鼓励粮食生产的初衷，没有起到提高农户种粮积极性、遏制耕地流转“非粮化”和保障国家粮食安全的作用。同时，经营大户融资难也是一个紧迫问题，经营大户转入大面积土地，人工和农业生产资料成本高，但苦于无抵押物，银行不予贷款［9］。农村土地承办经营权抵押目前尚在研究和试点中，流转耕地的使用权抵押更是无从谈起。

2.2.2 法律因素：耕地流转未有明确用途管制 我国关于耕地流转的法律中，有涉及耕地流转用途的相关规定，但不够明确和具体。我国《农村土地承包法》第33条规定，“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”该法律只是规定了流转的耕地一定要从事农业用途，而根据我国《土地管理法》规定，“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”现行的法律条文中都没有规定耕地在流转后要继续从事粮食生产，而是笼统的农业用途。很多地方把农业用途定义为包括种植蔬菜、瓜果、花卉等经济作物、进行水产养殖甚至是农业生态旅游在内的农业生产活动。法律上的模糊规定使得耕地流转“非粮化”现象恶意蔓延，并进一步影响到国家粮食安全。

2.2.3 监督因素：缺乏完善的监督检查制度 一方面，土地用途管制监督主体错位。目前土地用地管制制度是以国土部门为主导、农业部门配合的机制，而在实际运作中缺乏明确的责任分工和操作规范，对耕地流转状况较为熟悉的农业部门无法参与到政策的制定、执行中去，造成耕地流转后用途不明，很多用途管制实际上都是事后监督。另一方面，耕地流转后的用途管制缺乏监督。由于《农村土地承包法》和《土地管理法》都没有对土地流转后的用途作明确规定，只是规定用作农业用途，因此在实际监管中监管部门也很难找到用途监督的法律依据，因此也很难形成具体的操作规范和完善的监督机制。此外，由于制止耕地流转“非粮化”与促进农民增收、加快农业经济发展存在明显矛盾，很多地方政府对耕地流转“非农化”现象采取视而不见的态度，这也直接导致耕地“非粮化”率急速攀升。

3　耕地流转“非粮化”化解对策

3.1 提高收益：提高粮食规模化经营收益

提高耕地生产经济效益是推动耕地流转的初衷之一，耕地转入主体在确定耕地用途时首先考虑的就是经济效益。因此，提高耕地规模化经营的经济效益是减少“非粮化”现象产生的首要措施。要提高粮食规模化经营收益，首先，要稳步提高粮食市场价格，同时稳定经济作物农产品市场价格，减小种粮和非种粮之间巨大的收益差；其次，政府要增加对农业生产资料价格的监测，防止农资价格过快上涨造成种粮成本急速增加；再次，国家要加大农田水利基础设施建设，减少自然灾害对粮食生产造成的负面影响，稳定粮食产量以稳定种粮收入；最后，要加大农业科研的投入，改良粮食品种，逐步提高粮食产量，从而稳步增加种粮收益。

3.2 强化认识：进行粮食安全宣传教育

认识上的缺失也是导致耕地流转“非粮化”的重要因素，要从源头上减少这种现象，必须强化耕地用途和国家粮食安全知识教育。操作上，国土部门要通过发放宣传册、播放宣传教育片等形式对农户进行舆论宣传和引导，让农户和经营大户认识到耕地尤其是基本农田是用来种植粮食的，不能改作其他用途，也不能将耕地转让给从事非粮食生产的企业；大范围、大面积的耕地改种经济作物对国家粮食安全是百害而无一利的，是国家和政府不提倡的。同时，在全国粮食主产区，应取消提倡发展高效农业的政策措施，并对粮食生产做积极的宣传和引导。

3.3 完善政策：落实种粮补贴、完善金融服务

目前我国的种粮补贴主要包括粮食直补、农资补贴和良种补贴等，种粮补贴对提高农民种粮积极性有重要作用。因此，要严格落实种粮补贴政策，需按照“谁种粮，谁受益”的原则进行，将种粮补贴实实在在地发放到真正种粮的农户、经营大户和公司手中。同时，各地方政府尤其是粮食主产区政府，应该加大种粮补贴力度，对于种粮面积达1 hm2以上的经营大户和公司给予特殊奖励，以减少粮食生产和经济作物生产之间巨大的收益剪刀差，提高经营大户和公司种粮的积极性。

融资难是粮食经营大户和公司面临的主要难题。2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确指出稳妥有序开展“两权”（农村承包土地经营权和农民住房财产权）抵押贷款业务。各地方政府应落实国务院精神，出台关于农村承包土地抵押的支持政策以及财政贴息和税收优惠等政策，为积极种粮的农户、经营大户和公司提供一条绿色融资渠道。此外，通过主动为种粮主体购买政策性农业保险［10］，提高从事粮食生产的安全系数，进而提高经营主体种粮积极性。

3.4 细化立法：对耕地流转进行用途管制

当前法律对耕地流转的规定只是明确了要用作农业用途，但对农业用途并没有明确具体的界定。对目前流行农业生态旅游、农家乐等农地利用形式，很多地方也默认为农业用途，这也导致很多耕地流向这些高收益、高附加值的行业。2014年11月，国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中明确规定加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，并列举了一些非农建设的行为。该意见在一定程度上对防止耕地流转“非农化”有一定作用，但其中不涉及耕地流转“非粮化”的说明，而且这只是国务院的意见，很难真正规范到耕地流转后的利用行为。建议在《土地管理法》或《农村土地承包法》中明确规定，在遵循土地流转不得改变其原用途原则基础上，明确具体的细分农业用途，对耕地流转后的用途作详细规定，从源头上解决耕地流转“非粮化”的问题。

3.5 加强监督：落实耕地流转监督管理

为了确保耕地流转后用途不改变，要加强耕地流转后的监督管理，定期检查土地利用状况，保证耕地流后依法依规利用，防止耕地流转“非粮化”现象。一方面，国土部门和农业部门要相互配合，将耕地流转后用途监管纳入土地利用巡查的工作内容，尤其要加强对经营大户和公司转入耕地的监管，做到“非粮化”现象早预防、早发现、早查处。另一方面，对已经形成实质性“非粮化”生产的经营主体，要根据“非粮化”的严重程度做出相应处罚，例如：马上进行复耕、罚款，勒令下季度复耕、拆除违规建设等。对于情节特别严重的，要追究相关责任人相应的法律责任。

参考文献：

［1］ 王宇.全国耕地流转面积占总承包耕地比重超过三成［N］.农民日报，2015-08-28.

［2］ 易小燕，陈印军.农户转入耕地及其“非粮化”种植行为与规模的影响因素分析—— 基于浙江、河北两省的农户调查数据［J］.中国农村观察，2010（6）：2-10.

［3］ 李慧光.土地流转怎么转［N］.光明日报，2014-10-30.

［4］ 张雯，金微.土地流转非粮化加剧部分区域租地种粮仅占6%［N］.每日经济新闻，2013-12-14.

［5］ 沈曼.土地承包经营权流转对粮食安全影响的研究［D］.成都：西南财经大学，2014：19-20.

［6］ 廖富洲，廖婧怡，杨程.耕地流转中的“非粮化”问题及对策研究［J］.学习论坛，2015，33（7）：37-40.

［7］ 黄伟.农地流转中的非农化与非粮化风险及其规避［J］.当代经济管理，2014，36（8）：39-43.

［8］ 张五钢，我国土地流转中“非粮化”倾向于对策研究［J］.黄河科技大学学报，2010，12（5）：54-57.

［9］ 杨瑞珍，陈印军，易小燕.耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策［J］.中国农业资源与区划，2012，33（3）：14-17.

［10］ 王勇，陈印军，易小燕，等.耕地流转中的“非粮化”问题与对策建议［J］.中国农业资源与区划，2011，32（4）：13-16.

（责任编辑张辉玲）

Causes and solving measures of non-food during the process of farm land circulation—From the perspective of national food security

Key words：farmland circulation；non-food；caus；food security

Abstract：With the continuous expansion of land transfer，the phenomenon of non-food will have a serious impact on the national food security.Based on the non-food status during the process of farm land transfer in Zhejiang，Hebei and Henan，this paper sorted out the causes of non-food phenomenon systematically，and put forward the solution.The results showed that the formation of non-food because two internal causes：economic cause，understanding cause；and 3 external factors：policy，legal and regulatory factors.And this paper put forward countermeasures for non-food in the process of farmland transfer：to improve the income，strengthen the awareness，improve the policy，detail the legislation and strengthen the supervision.

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1004-874X（2016）01-0189-04

收稿日期：2015-09-08

基金项目：国家社会科学基金（11BGL084）；教育部人文社科规划项目（10YJA630081）

作者简介：周艺霖（1992-），男，在读硕士生，E-mail：zhou.yilin@mail.scut.edu.cn