我国城乡体育公共服务一体化发展模式选择与政策设计

2016-03-29邵威，刘超

赤峰学院学报·自然科学版 2016年22期

关键词：电子化公共服务城乡

邵威，刘超

（淮北师范大学体育学院，安徽淮北 235000）

我国城乡体育公共服务一体化发展模式选择与政策设计

邵威，刘超

（淮北师范大学体育学院，安徽淮北 235000）

上世纪90年代以来，我国经济不断创新发展，虽然很大程度上解决了中国经济的问题，但也存在许多新的挑战.因为经济改革导致城市和农村经济差距的日益扩大，城乡二元体制在体育公共服务领域亦十分明显.造成这种差异的原因，很大程度上存在于政策安排上的“城乡二元性”.如今，面对体育全球化的变迁，为维持体育事业持续发展，国家必须以各种政策介入体育公共服务.政府作为体育事业政策的制定者，首先要发挥应有的作用，将发展体育事业同统筹城乡各项经济社会事业的发展通盘考虑，只有通过政策导向和制度安排，才能逐渐消除城乡体育公共服务的“二元化”，保障处于相对弱势地位的农村居民获得基本的体育公共服务的权利，最终实现城乡体育公共服务事业的协调发展.在这一思路下，本文从我国城乡公共服务一体化发展模式与政策设计这两方面入手，提出相关政策设计与整合的根本原则.

城乡；体育公共服务一体化；政策设计

城乡体育公共服务是公共政策的一环，公共政策是公共权力机关针对社会生活的各个领域的公共问题而制定的行为规则和行动方案.城乡体育公共服务一体化的本质内涵包括两个维度：一是有“利于居民”的城乡体育公共服务；二是“利于功能结合”的城乡体育公共服务.

1 我国城乡体育公共服务一体化的基本原则

1.1 公共导向原则

首先，地方权威机构的活动不能够处于自身的考量来开展，而是要为公共、为公众提供体育服务.第二，地方权威机构的绩效应该根据其在有限的资源条件下提供的服务质量的优劣进行评估，要考虑到不同地区地方政府所控制的资源多寡.第三，城乡一体化的体育公共服务是否具有真正的价值，要看他对城乡居民是否有价值，而不是对政绩.

1.2 有利社会资本的原则

城乡发展的策略规划是一门知识，即是用知识创造城乡的价值，又因为公共事业的性质越来越棘手，难以从政府单方面的角度，来思考解决，必须认识到政府与人民是一个合作的伙伴关系，因此，如何建立彼此互信的基础，也即培养“社会资本”就成为提高政策认同的基本前提.

所谓社会资本，可以简单界定为一个团体成员所共享的一组非正式价值或规范，使他们能够合作共事.所以城乡体育公共服务一体化的政策必须依据地区特性及人民所需，通过政府的规划呈现出来.

1.3 资源共享原则

把自主创新作为城乡体育公共服务一体化发展的战略中心，以人为本，确立以人为核心的地位，以促进城乡居民的全面发展和社会均衡发展为主旨，将体育与提高生活品质紧密结合，且要提升人民的体育文化素质.所谓资源共享，主要是根据城乡二元结构的特性和城乡体育凸显的问题和需求，依据提高效益、开放分享、服务创新的要求，形成城乡体育公共服务多层次、跨部门的合作机制，防止城乡体育相关单位部门出现封闭、分割、分散的格局；根据城乡不同地区经济社会发展水平和体育发展水平的不同，进行弹性管理.基本上要保证居民所需体育服务对城乡居民而言，具有易到达性.

2 我国城乡体育公共服务一体化的政策模式

在我国，曾有研究者根据不同发展程度提出农村经济较发达地区采用以乡镇为重点的城乡体育发展模式，城乡结合部农村地区采用以城带乡发展模式等建议.本研究认为，城乡体育公共服务一体化的本质一是有“利于居民”的城乡体育公共服务，二是“利于功能结合”的城乡体育公共服务.在目前我国的城乡结构下，需要保证公平、追求效率.

城乡体育公共服务一体化发展面临的最大挑战莫过于我国的二元结构，在这样的现实障碍面前，传统的治理模式无法迎合所有的社会需求，向外寻求民间资源进行合作，也就成为治理模式的运作关键.无论是公共部门，第二部门或第三部门，通过伙伴关系或策略联盟的协力方式，以及沟通机制，都将有助于增进公共服务的职能.而考虑到我国目前的政治体制，特别是大政府、小市场的社会形态，城乡体育公共服务一体化应该选择“政府中心+社会参与的治理途径”.

这项治理途径事实上涵盖的治理概念成分较低，主要是区分国家与社会的关系，比较偏向国家中心的观点，聚焦在府际间或公共组织间的合作.就治理框架而言，采取科层体制的组织运作结构，组织成员基本来自公共部门组织，公共行政运作的实体属于一种危机涉及的封闭形式，也就是由管理者主导，重视短期目标，并以正式权威为权力基础.就本质而言，我国群众体育的管理方式仍然是偏重由上而下的互动与管理方式，公民参与的程度较低且属于被动参与模式，城乡体育公共服务决策则几乎完全仰赖传统的代议民主制度的政治性诠释.

因此，有必要在政府中心的基础上，允许社会参与.要逐步的使国家与社会的关系呈现一种融合的状态，也可以称其为一种“网络化”的城乡体育公共服务一体化模式.这样的治理模式，也可以说是源自于新公共服务的理想，强调民主公民精神、社群与公民社会及人道主义与平等对话等概念，也就是跨部门发展城乡体育公共服务一体化的重要核心价值.其应该展现的特质如下：（1）组织间的相互依赖.意味着体育公共部门、私人部门以及体育志愿服务部门的组织界限逐渐模糊化.（2）网络成员间的持续互动，特别是就体育资源的交换与共同提高体育参与度的协商.（3）网络内的行动者之间存在相互学习的过程.在体育公共服务公私协力的过程中，政府、企业与非营利组织将在体育设施、体育组织、体育活动、体育指导、体育资讯等领域有实质的互动行为.

具体操作层面可以将此模式理解为：以政府主导城乡体育公共服务一体化；以学校体育、乡镇体育为重点发展领域；以私人部门、非营利组织为必要的补充力量.

3 我国城乡体育公共服务一体化的政策整合与衔接

3.1 城乡体育公共服务一体化发展政策的总体规划

所有的政策方案都需要规划与控制，在先进国家，政府的规划工作，正快速趋向于企业界倡导多年的策略规划的模式.传统的组织规划，通常仅是一般的操作规划与方案规划的总和，缺乏对组织整体长远的未来方向的思考，主张系统性的组织规划者，因此提出策略规划的模式以弥补不足；他们强调，策略规划以系统分析的方法，审视组织整体与其环境的关系，不但可理清组织未来应走的方向，并可增进组织为将面临的挑战预作准备与控制环境的能力.

布莱森将策略规划定义为组织中产生组织存在的目的、政策的内涵及行动方针的基础决策与实际行动的纪律性的规划模式.布莱森还强调良好的策略规划，需要广泛而有效的信息搜集、各种可能替选策略的发展以及现金的行动对未来环境的影响的分析.布雷克也定义策略规划为“用以决定组织的本质以及组织运用资源，以达成组织目标的环境与情境的分析”.

根据以上不同学者对策略规划所下的定义，策略规划与传统的组织规划模式，至少有以下三点明显不同之处.第一，传统的组织规划多以政策或方案为单位，缺乏组织基本目的或整体面向的平衡的考虑；策略规划则视组织为一个完整性的系统，针对组织的目的及其与环境的关系进行全面、未来性的思考.第二，传统上组织的规划工作，焦点多集中于组织内部运作过程的规划；策略规划则把对组织环境的了解，与对组织外界的相关利益团体的分析，列为规划过程的核心.第三，传统的组织规划仅被视为幕僚功能之一，也就是以组织中的一个幕僚单位为进行规划的唯一获最主要单位.该单位根据组织首长的指示方向，闭门造车，独立完成规划的工作；组织中各直线部门并无权参与规划的过程，而仅在受到首长具名的计划之后担任执行的角色.这种传统的组织规划方法，是完全的由上至下的命令服从的模式.而在策略规划中，规划幕僚只扮演收集资料与提供规划流程的角色，而以实际负责组织各功能的管理者为核心进行组织策略的规划.

因此，一个整合性的城乡体育公共服务提供结构就是要能够涵盖不同机构（中央政府、体育部门、教育部门、医疗部门、地方政府等），使其跨越部门边界，协同工作.当体育公共服务机构形成并且很快地适应了变化的外部环境的时候，它们就必须思考组织策略的规划，即什么是更适合的城乡体育公共服务操作与绩效安排，这不仅仅需要在公务员制度与城乡体育公共服务的需求之间，更需要在不同性质的体育部门与体育组织之间强化信息的共享、知识的共享.要允许更多的合作，更多横向与纵向联系的政策制定，只有通过对话才能达到实现城乡体育公共服务一体化的共同绩效目标，才能更好地协商各方的责任.

3.2 推行电子化政府政策以提供整合性城乡体育公共服务

近年来由于全球化的趋势、信息科技的发展，许多国家莫不提出“政府再造”工程以争取新世界版图，而再造工程里“信息的应用”更是被视为是提升国家竞争力的重要政策.国家对信息通信科技的广泛应用被喻为“电子化政府”，而应用在公部门，则称为“行政电子化”.行政电子化所勾勒出的政府机关，是一个对外能提高行政效能，提升便民服务质量的政府，对内是一个将公务处理藉由信息、通信科技与因特网的运用，使政府组织更为精巧灵活，进而支持政府组织再造，迈向知识型政府.电子化政府的发展思路对城乡体育公共服务一体化具有重要的意义.

首先，建立体育公共服务电子化政府单一入口网.不论电子化政府提供的体育公共服务内容为何、提供服务机关的多寡，民众与其他利益相关者都可通过单一入口网取得所需之体育信息与服务，通过单一入口网整合相关的体育服务资源、提供单一之操作接口，将使民众与其他利益相关者可通过方便、快速、有效率的方式取得政府的体育信息与服务.

第二，政府在线服务.城乡体育公共服务一体化提出了整合性的挑战，而政府的转型是各国电子化政府发展的主要趋势，在电子化政府的趋势下，政府的服务能通过因特网在线提供者，应尽量通过在线方式提供，而政府所提供的在线服务项目，除从内部业务的电子化为出发点之外，更应考虑如何将现有业务通过因特网与民众互动，特别是相对弱势地位的农村民众互动，以提供民众在线服务功能.

第三，进行跨机关合作与业务流程再造，提供一站式的整合性体育公共服务.摒除过去各政府机关业务独立的思维，电子化政府必须以顾客导向的方法重新设计各项在线服务，通过跨机关间行政业务流程的整合再造与机关间之相互合作，提供跨机关、一站式的在线服务.

第四，建立电子化政府共通作业架构与共享组件，提升体育公共投资效益.电子化政府需以更容易、更具成本效益的方式来建立，故电子化政府必须鼓励解决方案/服务组件的分享，举凡付款机、认证授权、网络安全…等具共通性的服务模块，皆应建立共享组件库.同时电子化政府也将建立共同标准及全国性基础架构的平台，以解决机关间工作连结的问题.

第五，提供安全的信息基础环境，缩短数字差距.愈来愈多的电子化政府信息应用服务，采用电子认证与数字签章技术，以消除民众对电子服务安全与隐私上之疑虑，而智慧卡将逐渐成为个人基本数据储存及在线身分辨识之重要载具.政府服务不应只是针对特定族群提供在线服务，故在发展电子化政府的过程中，除了进行服务上网的推动外，另考虑在线服务的普及性，以达到全民可用的目标.此除了加强体育公共信息之提供外，更需普及城乡网络基础建设与相关应用服务之推广，不论社会层级、教育程度、或所在的地理位置如何，皆能使用政府所提供的各项体育公共服务.

第六，建立电子服务多元存取管道.政府电子化服务将不再局限于因特网部分，未来电子服务之提供必须兼顾无法使用因特网的族群，应考虑多元的存取管道，如：电视、行动设备、电话、传真…等等，以扩大城乡体育公共服务的成效.

3.3 强化城乡社会公共服务一体化体系中的知识分享机制

知识经济时代，对城乡体育公共服务的从业人员也提出了更多的知识要求.心理学家皮亚杰认为，知识不是静态的，而是动态的，某方面来说，比较像流程不像内容.知识不断通过人际互动而记录、重组、回应.我们所处的世界不停的变动，知识也会不断改变.在知识的类型中，有一种被称为隐性知识的类型，包括个人的专长、记忆、价值观和信仰、假设和城建、组织的文化、社会、政治上的规范.这些隐性的知识通常是很难表达、沟通和解释的.其所涉及的经常是需要质性推理的解决、决策、设计、诊断问题等的工作任务，或是理解、赋予意义、沟通以及操作技巧等等.如前所述，城乡体育公共服务一体化的本质要求之一就是“利于功能结合”.对社会体育指导员或者乡村的体育干事等体育公共服务系统的核心从业人员来说，有效的沟通和知识共享是十分必要的.

首先，可以加强虚拟社群沟通或网站互动等沟通渠道.在知识分享模式中，一般而言，有通过专家黄页、上传知识文件档案到资料库、线上电子论坛、体育社群等形式.通过社群的形式，在社会体育指导员中分享专门知识及交流情感而组成非正式团体，成员平时在社群中进行城乡体育指导工作相关信息、观念、经验等的分享或情感的交流.内隐知识在组织内部流通的最有效方式，就是面对面沟通，对于有关体育主管部门而言，像见习制度、顾问指导和实务社群这样的方法值得考虑.

事实上，有关体育健身方法的网页、网页并不在少数，只是这些网页更多的事单方面的信息提供，社会体育指导员却很少通过虚拟社群平台进行专业意见上的交换.建议可以增加信息人员，建立城乡社会体育指导互动平台，增加社会体育指导员与体育干事互动渠道.

第二，可规划社会体育指导员轮调制度.在知识流动中，隐形经验传承机制与方法有很多种形式，例如师徒制、内部教育培训、成立专案团队、举行面对面会议、工作轮调、建立实务社群、举办专案成果或心得分享会、举办专业技能研讨会、举行专题讲座、举办专业技能或知识研习、读书会、建构交谊或休憩空间等.

就城乡体育公共服务一体化而言，工作轮调方式让社会体育指导员和体育干事接触不同地域的工作，并培养代理人.利用轮调不仅可以跨领域学习，还可以进行隐性经验的传承，是城乡体育公共服务工作经验传承中一个非常有用的方法.

3.4 强化乡镇政府与非营利性组织的合作

从我国城乡体育公共服务一体化的现实角度分析，乡镇政府与非营利组织的合作对城市和农村的体育公共服务供给都是必要的补充，并且成为良好的黏合剂.在众多利益相关者之中，相比之下，非营利组织，无论是学校还是研究机构、体育协会，都更能配合公共部门的政策目的需求.在目的领域中，公私部门间构成关系的要素是双方的愿景或使命，由此看来，私人部门无论是一般企业或是非营利组织，加入城乡体育公共服务一体化都是为了拓展自己的体育产业能见度，配合地方政府的政策先卡位，最终的目的也都和追求利润脱离不了关系.为了符合契约的规定，非营利组织不仅是根据其失明的目的服务特定的群体，而是要遵从公共部门的设定服务多元性质的市民.不过在经营策略的选择上，非营利性组织实际上还是会顾及命中的观感，对其服务的输出予以把关，达到为市民提供一定质量的服务的目的.

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