我国大学章程制定所涉及的要素内容探究——基于国外大学章程要素内容的分析

赵启晨

（郑州大学　教育系，河南　郑州　450001）

我国大学章程制定所涉及的要素内容探究——基于国外大学章程要素内容的分析

赵启晨

（郑州大学教育系，河南郑州450001）

大学章程起源可以追溯到中世纪大学诞生之初，一些西方国家所颁布的承认大学拥有审判权和罢课权的“大宪章”.我国的大学章程是我国大学自主办学的法律基础，也是大学自主管理与“去行政化”所必须遵守的重要准则.目前，我国大学章程在制定和实施这两个环节中都存在着不少问题.因此，需要通过分析国外大学章程的要素内容，总结出我国大学章程制定所涉及的要素，从而制定出具有我们自己特色的大学章程.

大学章程；内涵；要素

如今，大学章程已经成为高等学校自主办学的重要依据，对于大学章程的研究也越来越引起学者们的重视.当今大学章程主要是根据各高等学校的本身所制定的相关文件结合国家或者政府颁布的有关教育的法律文件综合制定的［2］.因此，大学章程已经成为高等学校自我管理的总纲领，而不再是国家教育法律法规文件的附属产品.然而，对于大学章程所涉及的要素，不同的国家，不同的学校有着很大的区别，下面主要分析几个发达的大学章程所涉及的要素内容，从而帮助我国大学制定属于自己的大学章程.

1　国外大学章程所涉及要素的简要分析

1.1美国大学章程的要素分析

对于美国的大学章程，无论是8所常青藤盟校，还是一般的社区学院，在内容上大致相同，并且制定都很详细.大到学校的校址以及校名，小到保安以及学校交通都做了详尽的说明.下面就以康奈尔大学章程为例来分析美国大学章程所包含的要素内容.

第一，对于学校的总体说明.这一部分主要是对大学的办学目标及权利规定，以及学校名称和校址的说明.如康奈尔大学章程规定了学校的办学目标是推动学校工业课程的自由和实践教育.另外，章程对学校名称、校址、印章等内容也作出了具体规定.

第二，对大学管理体制和人事制度的规定.康奈尔大学章程在这一部分做了非常详细的说明，至上而下，从大学董事会的权利，组成成员，董事会的选举，再到校长的选举，职责，最后到学院教师的聘任都有着详细的规定.依据章程规定，董事会由64名成员组成，包括4位当然董事，具体为纽约州州长、州议会参议院和众议院的议长以及大学校长在各自的当职期间是当然董事.一名终身董事，指的是学校创办人的直系后代.3位任命董事，由市长委派，每年任命一人. 56位董事会董事，43位普通董事，每年至少选10位，章程规定在普通董事中必须保持2名分别来自纽约州的农业、商业和劳工部门.8位由校友自身选举产生的董事，每年至少选2位.2位董事由学校伊萨卡和日内瓦校区教师自身选举产生，每2年至少选1名.2位董事由学校伊萨卡校区学生团体成员自身选举产生，每年至少选1名.1位董事由学校伊萨卡和日内瓦校区非学术职员自身选举产生［3］.从上可以看出，美国大学在内部管理体制上，充分的体现了其民主性和自治性，领导机构既包括政府官员，学校创办者家族人员，还包括学校教师，学生，和校友.这正与美国大学开放的环境有着密切的联系，充分发挥了教授自学，学术自治的精神.

第三，对学生权益和就业等方面的规定.对于在校学生权益的规定以及学生的就业问题做出说明，这是美国大学章程与众不同的一点.康奈尔大学章程规定董事会成员必须每年至少有一名学生代表，这充分体现了对于学生权益的尊重，突出了学生在学校中的主人翁地位，同时也能激发学生的积极性.学生可以对学校定的政策进行评价，并且参与学校相关政策的制定，这充分体现了学生的自治性.另外，康奈尔大学章程规定积极支持教育和就业机会平等是学校的基本政策.对于董事会通过的就业政策以及与政府、企业、公司签署的就业协议，应极力向在校生以及毕业生宣传［3］.

第四，对于章程修改方式的规定.关于章程的修订，在大学章程中也是必不可少的内容.随着大学自身的发展，大学章程的制定也要不断的进步.康奈尔大学章程规定，章程的修改必须是在多数董事同时出席并投赞成票或者30张一致票，但至少要在会议前5天通知董事会，并要说明要修改的内容［3］.

1.2德国大学章程的要素分析

德国大学的章程涉及较多的内容是关于各个大学内部的管理，各校章程基本上大同小异，但都强调大学自治.德国是联邦制国家，那么，对于高等学校的外部管理，联邦政府发挥的影响力很大，所以，德国大学在外部管理方面也有较为相似的特点.

第一，关于大学自治.德国大学管理形式的特点是大学的自治性，其中大学里的教授组织是决定和管理大学事务的核心机构，换句话说，它是“以教授组织为中心的大学自治模式”.在这种模式下，大学的自治权主要是由教授组织行使，这在德国大学的章程中均有明确的规定，同时也在德国大学自治的实践过程中清楚地体现出来.在大学内部的最高权力是大学评议会，也是大学的主要决策机构（或称代表大会），本校教授在这一机构中拥有绝对多数的席位和表决票.这个机构的主要任务是选举校长和批准学校章程.例如，在《波鸿-鲁尔大学章程》第四章第十八条规定了校长对外代表大学，对内负责有关大学自治的一切事务.《柏林洪堡大学章程》第三条规定，大学董事会是大学的最高行政机构，负责有关法律事务和行政管理事务，包括经费、基建和人事，院系的建立、改建或取消，大学的发展和规划，课程的设置与取消等事务.并且在该章程的第四条中，就学术评议会的组成也做出了详细的规定［4］.

第二，关于人事制度.大学章程所涉及的一项重要内容是关于大学校长的选举程序和资格.《德国高等教育总法》中明确规定“校长应为专职.校长从本校教授中选举产生，任期至少为两年”.在《波鸿-鲁尔大学章程》中，还明确了大学校长在大学中享有的权利和义务，如校长对外代表鲁尔大学，校长是学术工作人员的领导，校长是大学行政管理委员会和大学校务委员会的主席，校长每年向校务委员会提交工作报告（工作不予公开）［5］.但是我们应该注意到，虽然大学校长享有很多的权力，如同时是大学行政管理委员会和大学校务委员会的主席，但也要执行委员会的决议，并接受有关意见或建议.并且，对于大学教学人员的聘任和受聘条件、法律地位等，在德国的大学章程中均有详细的规定.在这里就不详细列举了.

第三，关于校外参与.根据州地方法即《柏林大学法》的有关规定，柏林洪堡大学属于柏林联邦州.因此，在对大学校董事会成员的选举中，享有选举权的人也包括了校外人士：一位柏林工会成员；一位代表柏林雇主联合会的经济界人士.另外，在学校管理的重大事务中，如财政预算等，在柏林众议院拥有席位的议会党团体或代表都享有发言权及提案权.

1.3日本大学章程的要素分析

纵观日本的国立、公立、私立大学章程，其章程内容主要集中在：学术层面、组织层面和管理层面.综合分析日本三种不同性质大学的大学章程，总结其要素如下：

第一，大学理念的宣扬.《东京大学宪章》在这方面的论述是日本大学章程的典范.其主要包括三个方面.其一，学术.在章程中规定了东京大学在学术方面的基本目标，指出东京大学将基于学术自由的精神，追求真理的探究与知识的创造，维持和发展世界最高水准的教育与研究.与此同时，明确提出了学校的教育目标，对于学校的未来，也有一定的说明，那就是建成一所面向全世界的大学，构筑一个教育的国际化网络.最后，对研究成果在社会上的运用也做了说明.其二，组织.在这一部分，章程明确的提出了东京大学自治的基本理念，规定了大学校长以及组成人员的基本职责，突出了东京大学的自治性.其三，管理.章程明确了东京大学管理的基本目标，包括财务管理，学术信息的管理，以及创造和谐的教育与研究环境的说明［6］.《东京大学宪章》在内容上充分体现了大学自治，学术自由的重要性.

第二，学术本位的重申.在21世纪，大学只有通过学术研究培养出高精尖的人才，才能促进社会的进步，树立国家的威望.与此同时，大学最本质的使命是学术研究，所以追求学术是每个大学的最本质使命.日本所有的大学章程在内容上都将学术自由学术自治作为最重要的内容并且极力去维护学术本位的尊严.

第三，组织机构的确立.日本的大学主要分为国立、公立、私立三种，每种不同性质的大学在组织机构的确立原则上也不尽相同.比如国立大学的组织机构，都注重通过协商达成协议的具有自治性的机构模式，校长、院长的权利并不大.但是，从2004年起，日本的国立大学开始实施法人化，一些公立和私立大学也跟着施行法人化.伴随着大学法人化制度的施行，大学的管理方式发生了重大的变化.今后的大学管理将与设置者无关，无论是国立大学还是私立大学，为了确保大学财政运营所需要的资金都不得不自行努力，而且必须合理、有效地进行大学的管理和运营.这被有关学者称为“大学经营时代”［7］.

第四，社会职能的强调.在《东京大学宪章》中，详细的说明了东京大学研究成果的社会回馈.这样一来，日本的大学就很好的构建了一条产学研相结合的大学发展道路，这对促进就业和优化资源配置都有着深远的影响.

纵观这三个国家的大学章程，美国的大学章程主要强调的是大学内部的管理，对于管理层、校长以及董事会的选举和职责做了详细的说明，这体现了美国大学的民主性和自治性.德国的大学章程跟美国的大学章程在内容上大同小异，都强调了大学的自治.同时，校外参与也作为重点内容.有学者指出美国大学章程的制定受到德国大学章程的影响，我认为两者互相影响，各取所长.日本，作为亚洲高等教育的代表，其大学章程着重突出大学理念的宣扬以及大学本位的重申，这体现了日本高等教育重视学术研究的特点.而且，日本的大学章程在内容上也没有西方国家那样繁琐，主要是一种宏观性的描述，抽象化的特点非常显著.

2　我国大学章程建设的现状

2.1我国大学章程的内涵

对于我国大学章程的内涵，不同的学者有不同的看法和定义，但在本质上都认为大学章程是我国大学自主办学的法律基础，是我国依法治教的重要组成部分，它是大学发展、建设与管理的“宪法”.同时，也是大学自主管理与“去行政化”所必须遵守的重要准则.

2.2目前我国大学章程的制定和实施情况

我国大学的章程是伴随着我国第一所现代意义上的大学——京师大学堂（北京大学前身）的诞生和发展而形成的.新中国成立后，国家对大学实行集中统一的管理方式，直到1995年颁布的《教育法》正式赋予学校“按照章程自主管理”的权利，使章程成为学校管理的基本依据.主要分为两大类，一类是民办学校、独立学院的章程，这类章程制定的大多缺乏规范性，也没有共同的制定标准，并且在实施过程中也受到各方面因素的影响与制约.还有一类章程数量很少，为公办高校按照相关文件补定的章程.按照计划，包括北大清华在内的所有985高校应该于今年6月前完成章程的制定，地方高校在内的全国所有高校也要在明年年底前完成.然而，事实情况是截止到2014年9月，教育部才核准发布了北大.清华等9所高校的章程，一些地方高校以及其它211工程院校的章程仍然在制定阶段，大多数还没有开始制定工作［8］.

综上所述，我国的大学章程相较于西方国家来说还相对落后.究其原因，一是由于在国内没有先进的理论作为指导，没有成熟的经验可以借鉴；二是由于高校在制定章程的过程中没有一个明确的思路，不知道哪些要素内容应该突出说明；三是由于，我国大学的管理体制施行的是党委领导下的校长负责制，高校还是听任于政府的强大指挥，大学内部管理者在学校管理中的自主权依然很有限，这样的现状往往使大学章程不能发挥其真正的作用.

3　我国大学章程制定的要素分析

通过对三个发达国家的大学章程要素的简要分析，我们发现，这些国家的大学章程都包含以下三个方面的内容：第一，都涉及到大学自治，特别是强调学术自治，教授治学，突出了大学的本质是追求学术.这一点，对于我国大学章程的制定来说尤为重要，因为学术自治是我国大学“去行政化”的关键.第二，这三个国家的大学章程都重视与学校外部关系的建立，包括校友，企业家等，我国的大学章程应该多涉及这方面的内容，这对于构建产学研相结合的高校人才培养模式有着很大的促进作用，另外，这也有利于实现高校财政的自主权.第三，都制定了详细的管理原则和明确的人事制度.特别是重视学术委员会的作用，更加突出了学术自治，最高决策机构是由管理人员、教授、学生代表以及社会人士，这种模式更好地体现了学校内部管理的自主性，也更加的民主.这对于我国大学精简行政人员，培养竞争意识有着深远的影响.

3.1对大学办学的理性、客观描述

第一，对高校办学理念、宗旨和目标方面的确立.大学办学的宗旨在很多方面都是具有共性的，因为同为大学，育人是根本.但是，共性之后要有特性.例如，属于国家政府机关直接管辖的大学要更多的为本校毕业生公平地提供公平地就业以及学习机会、增强与国际一流大学的交流与合作，地方性大学要更加突出实践性，培养技术型人才来为地方经济的发展服务，要办出具有地方特色的特色专业.办学宗旨一旦确定后，要注意维护它的稳定性，体现出依据章程办学的精神，不能随意更改.

第二，对具体事实描述.就是指学校的校名以及学校地址，包括学校自身的办学规模以及教学方式.学校的名称和地址在某种程度上是一所学校的象征，应该将这些内容写入章程用来显示学校的严肃性和庄重性.办学规模是一个学校的办学能力，大学章程应当包含这方面的内容，以文件的形式规定学校的办学能力，防止一些高校盲目的扩招.

第三，关于学科门类设置的相关说明.在这方面，一要注意学科设置的灵活性，二是不要忽视学校优势学科和特色专业的建设.学科建设对一所大学发展的意义尤为重大，每所高校都要根据自身的特点围绕学科、专业自身做好规划，建设好自己本校的优势学科，并将其发展壮大.

3.2对大学内部管理体制的规定

首先，在大学章程中，要界定好“党委领导、校长负责、教授治学”的实现机制.高等学校实行的是党委领导下的校长负责制，这是法律明文规定的管理机制，依法办学，民主管理，我党的执政地位不容动摇.另一方面，在大环境的指导下，高校应当创造性地探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的实现机制，充分保证学校各个领域的积极性，尊重教授的权利，从而达到“去行政化”的目的［9］.

其次，要设立好管理机构.应当明确各个机构的职责，一些重要岗位和机构的运作程序应当清晰.可以尝试建立高校董事会，从领导、教师、学生以及社会人士选取代表共同参与学校的管理.

最后，对教职工以及学生的权益和诉求做出相应的规定.任何一所大学，在制定相关的管理政策时，都要考虑到广大师生的权益，着眼于能够让教师积极投身于学术工作的机制展开，并且应当充分尊重学生的利益，让学生能够积极参与学校相关政策的制定，建立创新和可持续发展的学术机制.

3.3对大学外部关系及生效程序的描述

对于大学章程的制定，要涉及学校的利益相关者的内容.比如，学生家长，校友以及社会的捐资助学者.但同时还要考虑自身特点和长期发展要求，公立大学要更多地体现国家意志，地方高校要办出具有地方特色的专业和学科.同时，我国《高等教育法》规定：“章程的修改，应当报原审批机关核准”［10］.因此，可以认为大学章程是大学自主办学和政府宏观调控的产物，需要政府批准才能生效执行.

如今我国的大学章程才刚引起重视，还需要一个充实完善的过程.当今的生效以及修改程序可以不那么严格.可以在试行一段时间之后，按照不同的情况再由政府部门审议通过，从而逐步完善我国大学章程的制定和修改程序.

4　结语

我国大学章程的制定工作才刚刚启动，这项工作与高等教育管理体制改革和大学制度建设是紧密的联系在一起的.基于国外大学章程的分析，结合我国高等学校的办学现状，我国大学章程制定所涉及的要素除了以上三个方面的内容外，还应该涉及到以下几个方面：第一，除了对大学办学的理性、客观描述以外，章程还应该涉及到对大学文化以及大学精神的传承，在坚持自身办学理念的基础上，形成自己特有的文化和风格；第二，在内部管理体制方面，还应该涉及到大学校长的有关内容，具体包括校长的产生和罢免，校长的权力和义务，任期年限等.另外，教师的聘用和学生的权力义务，以及对于学生的奖惩制度等，在章程中也应该有所体现；第三，对于大学的资金来源的说明.说明大学的办学资金除了政府拨款以外，还有哪些方面的资金来源，并且在各种来源上要加上一些条款和使用条件，防止办学经费的滥用，从而更加有效的利用办学资金；第四，在大学外部关系管理方面，还应该对校友的权力和义务作出说明.在国外，校友的捐资助学是大学办学经费的一个重要组成部分，他们是学校的潜在资源，校友参与大学事务也体现了社会对于高等教育的重视程度，因此，章程中应该强调校友的重要性；第五，是有关大学章程的修改程序的说明.大学章程作为学校的基本法，应当适应社会进步和学校发展的需要，与时俱进，及时、恰当的修改，在这方面，我们可以借鉴美国康奈尔大学的修改程序，由学校教职工代表大会提出修改意见，经三分之二的代表通过修改意见后，由校长审核，报主管部门审核.

总之，大学章程的制定工作任重而道远，我们在借鉴国外大学章程的同时，要认真分析学校的实际情况，制定出充分体现学校自身特点的章程，实现共性与个性的有机结合.

〔1〕黄福涛.外国教育史［M］.上海：上海教育出版社，2003.8、52.

〔2〕丁学良.什么是世界一流大学［M］.北京：北京大学出版社，2004.140.

〔3〕http：//www.cornell.edu/trustees/cornell_charter.pdf.2014-08-11.

〔4〕马陆亭.德国高等教育的制度特点 ［J］.教育研究，2012 （10）.

〔5〕马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较［M］北京：教育科学出版社，2010.156-157、291-292.

〔6〕张伟.日本的国立大学法人化［J］.研究动态，2006（10）.

〔7〕天野郁夫.日本国立大学的法人化：现状与课题［M］. 2010.67-68.

〔8〕http：//www.taizhou.com.cn/jiaoju/201410/09/content_1912528.htm.2014.10.0（北大清华两校同日首发《章程》）.

〔9〕刘菊香，周光礼.大学章程的法律透视［J］.现代教育科学，2004（6）：52-54.

〔10〕陈兴杰.我国大学章程制定的理论、实践与现实路径［D］.西北师范大学，2012.

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1673-260X（2016）04-0260-03

2015-12-28