陇西县开展农村集体资产产权制度改革的调查与思考

魏灵燕

（甘肃省陇西县农牧局，甘肃陇西748100）

陇西县开展农村集体资产产权制度改革的调查与思考

魏灵燕

（甘肃省陇西县农牧局，甘肃陇西748100）

介绍了安徽、武汉有关市县区在农村集体资产产权制度改革中国的经验、做法和模式，提出了在陇西县开展农村集体资产产权制度改革的启示和建议，为下一步做好本地农村集体资产产权制度改革做出了理论探索。

农村集体资产；产权制度；调查；建议

2015年4月14-22日，省农牧厅考察组到安徽、武汉有关市县区就农村集体资产产权制度改革进行了实地考察和学习交流。通过对这几个地方全面考察，了解了当地在农村股份合作、产权制度改革、土地确权登记、农村产业培育、增加农民收入方面取得成就，并对做好陇西县农村集体资产产权制度改革带来启发和思考。

一、基本情况

（一）建立统一规范合法的农村产权交易市场

1.“合肥综合模式”。安徽省提出建立“组织合法化、交易规范化、操作流程化、管理制度化、资源利用最大化”的农村产权交易工作体制，全省首先将省市政府采购、工程招标、知识产权、企业股权转让、农业产权交易机构职能整合在一体，统一成立了事业法人性质的安徽合肥公共资源交易中心，“一委（公共资源交易监督管理委员会）一局（公共资源交易监督管理局）一中心（公共资源交易中心）”是合肥公共资源交易的组织架构体系。合肥公共资源交易中心办公服务新址总面积约3.1万平方米，设对外咨询服务大厅、网上办事大厅、信息发布区、开标评标区、隔夜评标区、拍卖大厅、电子竞价室、谈判室、监控室、大宗样品室、专家抽取室、会员区等。为全国设施、技术、功能最先进的产权交易场所。安徽省农村综合产权交易所由合肥市产权交易中心发起，按照“统一交易平台、统一信息发布、统一交易规则、统一培训机制、统一网络建设”的业务管理模式进行运行管理，两块牌子，一个机构和人马，为规范农村产权交易行为，合肥市成立了农村产权交易中心，与省农村综合产权交易所合署办公，实行“一个机构，两块牌子”运行模式。与此同时，合肥市依托各县（市）公共资源交易中心，设立“农交所分所”和“县农村产权交易中心”，委托各县（市）公共资源交易中心运营管理，负责本行政区域按交易限额“分级交易”范围内的农村产权交易工作。各区和开发区的农村产权交易由农交所直接办理。乡镇（街道）依托农村土地流转服务中心等载体设立农村产权交易服务窗口，负责交易资源信息收集整理，产权排查、协调处理交易涉及的农户关系等服务工作。

我们考察的庐江县招标采购监督管理委员会（县招管委）为全县农村产权交易监督管理工作的领导和决策机构。县上成立“庐江县农村产权交易中心”、“安徽省农村综合产权交易所庐江分所（简称“庐江分所”）”，建立“一个机构、两块牌子”运行机制。按照“市县分级”交易原则，庐江分所负责实施全县范围内农村产权交易工作。

农村产权交易范围，主要包括8类：农村土地承包经营权，小型农田水利设施使用权，林地使用权、林木所有权，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”以及土地、水面和房屋经营权，依法可以交易的农村闲置宅基地使用权和房屋所有权，生产性工具及设施所有权、使用权，农业类知识产权，其他依法应当交易的农村产权。

据介绍，安徽农村综合产权平台自2014年10月底上线以来，共受理市县（区）乡镇土地流转、林权、水面、集体资产处置、租赁等项目共计136宗，成交79宗，成交额3.16亿元，增值3 200元，增长率11.3%。

2.“武汉专业模式”。武汉农村综合产权交易所（以下简称：农交所）是经武汉市人民政府批准依法设立，为农村各类产权流转交易提供场所、设施、发布信息、组织交易等服务，履行产权交易鉴证职能；提供信息咨询、交易策划、产权经纪、培训辅导、委托管理、投融资等相关配套服务，履行相关职责的非营利性公司制企业法人。受武汉农村综合产权交易监督管理委员会和武汉市农业局领导和管理。农交所作为产权交易市场的载体，负责培育与建设本市农村产权交易市场，在各区指导建设区、乡镇垂直分支机构的交易平台，在业务上实现垂直管理。形成市、区、乡镇三级交易平台统一管理、协作联动的农村产权交易市场体系。武汉农村产权交易市场采取“六统一”管理模式，即统一监督管理、统一交易规则、统一信息发布、统一交易鉴证、统一收费标准、统一平台建设。

农交所交易产品涉及十大类，分别为：农村土地承包经营权，村集体经济组织“四荒地”使用权，农村集体经济组织养殖水面承包经营权，农村集体林地使用权和林木所有权，农业类知识产权，农村集体经济组织股权，农村房屋所有权，农村闲置宅基地使用权，农业生产性设施使用权，二手农机具所有权。

据介绍，截止2014年度，农交所共组织各类农村产权交易2096宗，交易额122.82亿元，涉及农村土地面积111.56万亩，惠及17万农户，落实金融机构产权抵押贷款18.33亿元，其中，单笔最高金额大2亿元。

（二）围绕城镇化建设，同步推进和实施农村集体产权制度改革

据安徽省农委负责人介绍，始于2012年的农村集体产权制度改革，以城中村、城郊村和园中村为重点，着力破解集体资产大幅增加后如何管理、集体收益增多后如何分配、村居结构（村委会改为社区）变化后如何维权、集体经济发展无主体等四大难题。在深化集体产权制度改革中，各地坚持民主协商、一村一策，不搞“一刀切”，形成了4种主要模式：以户籍人口为基础的太仓模式、以承包土地为基础的老峰模式、承包土地与户籍人口相结合的湖边模式以及户籍人口和农龄长短相结合的花园模式。

从2015年起，集体产权制度改革试点村达90多个，扩展到全省范围。改革重点围绕保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等6项权能试点，并建设要素交易平台，促进城乡要素有效流动。通过改革明晰了集体资产权属，构建以股权管理为核心的决策机制。盘活村、社区闲置土地、资产，发展集体经济，增加农民财产性收入。

据湖北省农经局负责人介绍，湖北各地市随着城镇化的发展，城中村、城郊村、园中村（以下简称“三村”）较多。针对“三村”基层干部重发展轻管理、重分配轻监督的思想和集体资产管理经营不规范，存在集体资产被挪用、损坏、低价承包、擅自变卖，造成集体资产流失、贬值以及存在部分村社干部挥霍、贪污集体资产的现象。在大量调查研究的基础上，湖北省委、省政府从2007年开始，按照集体资产产权与自主权不变、进交易中心进行公平交易并接受监督的原则，在6个市进行农村集体资产产权制度创新试点工作，取得了明显成效。

他们的主要做法是：

1.村（社）抓基础。农村集体资产产权管理，必须做到家底清楚、产权明晰、责任到人，重点是“一清、两建、三确权”。一清，即清产核资。两建，即建立集体资产明细账、资源性资产登记簿。三确权，即确定产权、股权、经营权。对清查核定的集体资产，由集体经济组织提出申请报批，颁发产权证书；召开村民大会议定配股方案，将经营性资产按方案配股到人，成立股份合作社并颁发股权证书；确定资产经营权，将不同类型资产以租赁、入股、承包等方式明确到责任人。

2.乡镇抓规范。着眼规范管理，促进集体资产运行“由地下向公开、由无序向有序、由分散向集中、由行政手段向市场运作”转变。一是搭建平台。以乡镇农村经营管理站（财政所）为依托，建立农村集体资产产权交易所。二是完善制度。产权交易所制定了产权交易配套制度、产权评估制度等13项农村集体资产产权管理与交易制度。三是规范操作。交易集体资产产权、土地承包经营权、农村其他项目承包经营权，由群众代表全程参与、全程监督。集体资产添置处理实行“三不受理、三不办理”，即集体资产产权交易所没有村民主理财小组意见的不受理，未经村民代会代表讨论通过的不受理，未经乡镇农村经营管理部门核准同意的不受理；没有评估报告的不办理，没有公开招标的不办理，信息没有公开的不办理。

3.县（区）级抓监管。一是建立土地流转监管系统。县区成立了农村土地承包经营权流转中心，实行县区、镇乡、村（社）三级联网，畅通信息共享、工作沟通的高效机制。二是建立农村土地承包经营权纠纷调解仲裁监管体系。乡镇设土地承包合同管理委员会，建立调处中心；县区设农村土地承包仲裁委员会，设立仲裁庭，努力做到第一时间内介入调处、第一现场化解矛盾、第一线控制纠纷，把问题解决在基层和萌芽状态。三是建立农村集体资产监督管理体系。不断强化制度建设，建立完善集体资产产权评估、离任干部及经济效益审计、集体资产年度审验、农村财务双代理、每月资产产权变动情况报告等制度。

开展农村集体资产产权制度创新，是农村制度建设的一项重要改革，对提高农村集体资产使用效益，管好、盘活农村集体资产，促进农村发展，起到了良好的推动作用。

笔者实地考察了宜昌市宜都区陆城街道办事处解放路社区，该解放社区位于宜都区中心城区。20年前，村办企业异军突起，解放村兴办集体企业16家，成为宜昌市首个亿元村，是当时“全省基层党组织十面红旗”之一。进入21世纪，随着经济发展转型、产业提档升级，经营粗放的村办企业纷纷倒闭。一时间，解放社区由原来扛着红旗的“龙头老大”变成了“问题老大”。2007年底，陆城街道办事处委派机关干部黄昌和到解放社区任“第一书记”。2008年7月，在黄昌和的带领下，社区率先在全省试行集体资产产权制度改革，成立“解放社区股份合作社”。设置4种股权，即基本股、农龄股、贡献股、安置股。目前，社区建有老年公寓，1万平米的商业大厦，1 500平米的社区办公楼、广场，占地500亩的标准厂房和库房（土地为原农户的，社区统一征占后成为集体建设用地）。合作社总资产已达2亿多元，累计分红503万元，历年补贴居民养老保险、医疗保险400余万元。厂房、门面房租赁收入为社区股份合作社的主要来源，2014年经营总收入346万元，分红126万元。每股值由2008年的5元增加到2014年的8元。居民人平纯收入达到1.3万元。

通过考察学习，笔者认为宜昌的经验就是“分权不分产、发展不征地、运营不经营、分红不分利”。

1.分权不分产。产权制度创新是分权，注重价值形态的集体资产分割，即在清产核资、清人分类的基础上，把集体资产全部折成股份，按一定的标准分配给集体经济组织的每一个成员，明晰了产权主体，解决了集体所有制的实现形式问题。对使用价值形态的集体资产，由社区股份合作社统一进行资本运营，较好地解决了“统”与“分”的矛盾。

2.发展不征地。按照“政府主导、村为主体、市场运作、不取不予”的原则，社区股份合作社自主对集体土地进行整理和开发，改造旧房安置村民，商业运营获取收入，创造的就业岗位优先供给村民，村民的养老、医疗、教育等由合作社统筹安排，一举解决了失地村民就业、住房和社会保障问题。

3.运营不经营。社区合作社对集体资产一般不直接经营，而是通过发包、租赁、入股、合作等方式进行间接经营，以获取租金或红利。这种资本运营方式风险不大、收益稳定，干部省心，群众满意。

4.分红不分利。对包括征地补偿费在内的所有集体收入的分配都按章程进行，社区股份合作社从中提取公积金、公益金后，剩余的利润部分按股份给社员分红，既保证了农民的现实利益，又保证了集体经济可持续发展。

（三）加快农村土地承包经营权确权登记颁证步伐，从法律上明确农民对承包经营土地的权利

稳定农村土地承包关系并保持长久不变，是广大农民的最大心愿。进一步深化农村改革，推动土地规范流转、规模经营，破解农民无抵押、贷款难，赋予农民更多财产权利，都亟须从法律上明确农民对承包经营土地的权利。安徽和湖北两省均最早开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，目前，因省市财政经费配套到位且充足，已整省全面推开，他们与不动产登记相结合，全省统一采购并使用土地承包经营权登记管理系统和建立数据库。农村土地承包经营权确权登记颁证，就像城里人有那个房产证一样，让农民吃上了“定心丸”，既从法律上明确承包土地的用益物权属性，又拓宽了权能，增加了农民的财产性收入。

二、经验与启示

各项改革都涉及政策和方方面面的利益调整，权力分配，结构变化，县级政府及部门根本无法落实，必须要市级以上政府强力推动，必须进行顶层部署和制度设计，必须要有改革、创新意识强烈，勇于担当、敢于干事的领导和干部队伍。在具体工作落实中，要研究法规政策，超前谋划，创造性的开展改革试点工作，法无禁止皆可为。任何改革措施，出发点和落脚点都是让集体经济得到发展，农民得到实惠，农民最现实，必须让农民体会到看得见摸得着的改革成果，群众才会支持和拥护。具体以下几点可以借鉴。

（一）农村产权交易市场建设方面

应与农村产权制度改革同部署，同安排，同落实，以便适应农村改革发展和变化的需要，打破部门和单位垄断利益，利用现有设施、机构、人员综合或专业建立，采取“统一监督管理、统一平台建设、统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一收费标准”六统一方式进行运行。

（二）农村产权制度改革方面

一是城市拆迁改革和建设征占农村集体土地，留给村（社区）集体的土地补偿费应留作村（社区）集体的发展基金，不能以维护稳定而给成员全分掉；二是城镇化改革试点和城市建设规划发展中，应充分考虑城中村（社区）集体经济的经营和失地农民的生活保障，湖北省出台政策，对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积15%的标准，留给被征地集体经济组织作为建设用地，发展二三产业，以解决被征地农民就业和长远生计。三是允许城中村（社区）集体经济组织，在符合城市建设规划的前提下，利用集体建设用地进行土地商业开发和建设，通过入股、出租获得经济收入，增加集体经济组织和农民收入；四是提倡社区合作社对集体资产一般不直接经营，而是通过发包、租赁、入股、合作等方式进行间接经营，以获取租金或红利，确保资产保值并有稳定收益。

（三）改革创新发展观念方面

思想是行动的指南，穷则变，变则通，通则活，活则富。安徽、湖北等中东部地区各级干部和群众，通过座谈交流，笔者明显感觉到他们改革创新发展意识强，勇于实践，敢为人先，抢先政策，创造政策，这也是经济发展高于我们西部地区的一个主要原因之一，贫困地区的干部应充分认识自己的不足和缺点，加强学习，彻底更新观念，牢固树立改革创新发展思想，在虚心学习借鉴的基础上，大胆实践，走出一条贫困地区农村资产产权制度改革、发展的路子。

三、改革建议

（一）按照“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的要求，进行农村产权制度改革试点

陇西县已承担了农业部集体产权制度改革试点任务，改革必须要以股份合作为主要形式，以清产核资、清人分类、资产量化、配置股份、建立合作、规范监管为主要内容，具体试点有两个层面：一是在文峰镇城中村、社区组建股份合作社；二是在云田镇集体净资产规模较小，集体资源性资产较多的村，积极试行资源资产折价作股量化和土地经营权入股的办法，组建集体股份合作社。必须明确，陇西县近几年村改居形成的城市社区仍为集体经济组织，因为，它的基础和积累是原全体村民共同劳动积累形成的，不能因改名而损害集体和社员的经济利益。安徽、湖北股份合作改革的大部分都是城市社区和城中村。必须明确，改革的阻力主要在基层干部，而不是农民（社区居民），因为改革直接影响了干部的地位和权利。为此，各级政府和领导旗帜鲜明、态度坚决的支持是改革是否取得成功的关键。

（二）结合陇西县农村集体建设用地入市改革，制定出台扶持农村集体经济发展的政策措施

农村集体资产产权制度改革，可以说是解决统分结合的有效举措，是农村基本经营制度的又一个创新，需予以支持和保护。

1.依法保护农村集体资产产权政策。坚持农村土地等集体资产由集体成员按股所有，社区资产运营股份合作社代表全体股东对农村土地等集体资产享有占有、使用、收益、处分的权利，任何单位和个人都不得侵占、哄抢、私分、破坏。社区资产运营股份合作社依法、按章行使所有权，任何单位和个人都不得违背所有权人的意志而强行改变集体所有性质，不得非法干涉所有权人依法行使权利。

2.依法保障被征地农村集体和农民的权益政策。根据国务院有关文件精神，按照严格界定“公共利益需要”的原则，逐步缩小征收集体土地的范围，坚决纠正滥征滥占耕地、变相倒卖集体土地等违法违规行为。征收集体土地必须依法依规进行，及时、足额支付征地补偿安置费用，落实被征地农民社会保障费用。要多渠道安置被征地农民，积极推行留地安置、土地或征地补偿费入股安置，以土地换社保。对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积5～10%的标准，留给被征地集体经济组织作为建设用地，发展二三产业，以解决被征地农民就业和长远生计。

3.大力盘活农村集体资产政策。在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下，可以依法自主开发利用集体土地，采取各种有效形式，实现集体土地收益，巩固和壮大集体经济。集体经济作为社会主义公有制的重要组成部分，集体所有建设用地应当视同国有建设用地对待，在办证、税收等方面应当享受同等政策。

（三）借鉴武汉专业模式，建立农村综合产权交易市场

在目前省级、市级顶层设计滞后和困难的情况下，从陇西县实际出发，可整合农牧部门的设施、资源、交易平台，在县土地流转交易市场运行基础上，将林业、水利纳入（其他涉农部门逐渐纳入），组建陇西县农村综合产权交易市场，成立事业法人性质的县级农村综合产权交易中心，乡镇依托土地流转服务站设立农村综合产权交易服务站，进行非营利性的产权交易服务和管理工作。运行上参照武汉“六统一”模式进行。

（四）以确权赋能为目的，加快农村土地承包经营权和农业各类产权颁证步伐

目前，陇西县农村土地承包经营权确权登记颁证已整乡镇启动，农业设施产权确权颁证也已进行，省土地确权办已安排结合土地确权登记开展农业设施产权登记颁证工作，应加大宣传动员的力度，配合银信部门试点和扩大产权抵押担保权能，促进农村土地承包经营权和农业各类产权颁证步伐。

（编辑：刘国华）

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1673-9019（2016）03-0053-04

2016-01-12

魏灵燕（1969-），男，甘肃陇西人，主要从事农牧业工作。