草原牧区生态文明建设的法制保障

董　琦，刘晓莉

(东北师范大学，吉林 长春 130117)



草原牧区生态文明建设的法制保障

董琦，刘晓莉

(东北师范大学，吉林 长春 130117)

[摘要]生态文明建设的根本在于法律制度。草原既是重要的生态要素，也是畜牧业经济发展的主要载体。草原生态是否安全直接影响和制约牧区生态环境状况以及牧区经济社会的发展。在草原牧区建设生态文明，必须有与之相匹配的法制环境，具体包括良好的守法意识、完善的草原立法和有效的草原执法。

[关键词]草原牧区；生态文明；法制环境

从党的十八大到十八届五中全会，对生态文明的认识步步深入，对生态文明的要求日益迫切，陆续提出了加强生态文明建设、促进生态文明改革、健全生态文明法律等任务。建设生态文明指的是“美丽中国，实现中华民族的可持续发展”；改革指的是把“推进与发展具有我国特色的社会主义、推行国家治理体系与能力的现代化”当成进一步改革的整体目标；健全法律指的是加快建立一系列生态文明法律制度。国家治理离不开对生态环境的治理，而生态环境治理与保护的根本在于法律制度，建立健全生态文明法律制度是国家治理能力法治化在生态环境保护方面的具体表现。在草原牧区建设生态文明，必须有与之相匹配的草原法制环境，本文就此问题具体探讨。

一、良好的守法意识

良好的守法意识是草原牧区生态文明建设的前提条件。生态文明的内涵与外延非常丰富，其核心是尊重和保护自然，强调人与自然和谐共生，追求可持续的发展和生活方式。建设生态文明，必须以科学发展观作为人类活动的总的指导思想。贯彻落实科学发展观，必须确立生产和生态同时抓、生态保护优先的科学理念。草原既是生态要素，又是生产资料，草原的状况与牧业、牧区、牧民能否科学发展密切相关。[1]

草原是具有生态、经济和社会等多种价值的战略资源。我国拥有天然草原3.93亿公顷，占国土面积的41.7%，居世界第二位。[2]我国草原面积广阔，是耕地面积的3.2倍，是森林面积的2.5倍，是耕地和森林面积之和的1.42倍[3]，以草原区域为主，已经形成了268个牧区，占国土面积的44.6%。[4]我国草原具有涵养水源、防风固沙、净化空气等生态功能，是草原畜牧业的主要载体。作为我国面积最大的绿色生态屏障，草原牧区聚居了大量的少数民族，孕育了具有悠久历史的独特的草原文化。从人口分布来看，我国大约有4亿人口生活在草原地区，其中天然草原区人口超过2亿人，全国1.2亿少数民族人口中的70%以上集中生活在草原区域。[5]草原聚居了很多牧民，很多的牧民都是少数民族，草原是发展牧业的基础，畜牧业是草原地区的支柱产业，草原牧业是我国畜牧业的主要构成之一。草原地区生态是否良好不仅影响着牧区以及牧民的健康发展，还影响着国家经济的可持续发展、生态文明的创建。

目前，我国草原生态严重恶化。据中科院遥感监测显示，近年来我国草原平均每年减少150万公顷，全国90%可利用的天然草原出现不同程度的退化，沙化、盐碱化等中度以上的退化的草原面积占到半数。[6]草原生态的恶化引发沙尘暴、荒漠化和水土流失等生态危害，严重阻碍畜牧业经济的发展，成为牧区生态文明建设的巨大障碍。

草原生态环境的恶化有自然的原因，但最主要的原因是人为因素。法律是国家强制性调整人的行为的标准，能有效地规范人的行为。我国目前已经形成了以《宪法》为核心、以《草原法》为主体的草原法律法规体系。可是，我国草原仍然呈现局部改善、总体恶化的态势，这至少折射出两个问题：一是草原立法质量存在问题，立法预期目的难以或不能实现(尽管立法完善是永恒的问题)；二是草原法制没有得到有效的贯彻、落实。对此，必须加强牧区生态文明建设，构建与之相匹配的草原法制环境，而这一草原法制环境构成的前提条件就是守法意识，即倡导和推进广大民众、尤其是草原牧区的广大民众遵守草原法制，形成良好的守法意识。

二、完善的草原立法

完善的草原立法是草原牧区生态文明建设的基础条件。1985年《草原法》仅仅有23条规范，并且不分章节。2002年底修订、2003年颁布实施的现行《草原法》包括9章75条，比1985年《草原法》的立法内容更加全面、立法理念更加科学。尤其重要的是，现行《草原法》增加了6条关于草原犯罪的规定，从广度和深度两个方面加强了对草原违法犯罪行为的惩罚，在立法层面极大地加强了对草原保护的力度。同时，还有3个条文关于草原生态补偿的规定。生态补偿是近年来受到世界很多国家青睐的、推进草原保护的更为有效的一种经济政策。然而，草原法律适用的实践并不尽如人意，草原恶化的趋势没能得到预期的遏制，说明草原立法和司法尚存不足。为此，应当以生态文明建设和科学发展观为引导，反思和完善草原立法。

建设生态文明，落实科学发展观，要求法律责任设定彼此协调、和谐一致、相互对应。以《草原法》为例，其中第61条至66条规定了6条草原犯罪，但对构成犯罪的条件以及刑事诉讼标准没有进行明确，只是模糊地表明“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这就意味着草原犯罪的刑事责任需要依循刑法典之规定予以追诉。实际上，刑法中没有对草原犯罪进行规定，草原犯罪的刑事规范一片空白。所以，草原犯罪立法缺少协调性，很难进行或者不能进行诉讼。2012年《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》(下面叫做“草原解释”)的公布，增加了7个条文的“草原解释”，明确了草原犯罪的刑事诉讼问题，重点规定了“开垦草原罪”的定罪判刑准则，使《草原法》关于草原犯罪的追诉具有可操作性，基本解除了草原司法实践中难以或不能追诉草原犯罪的困扰。具体而言：首先，“草原解释”明确了“开垦草原罪”的定罪量刑标准是开垦草原20亩，适用《刑法》第342条非法占用农用地罪处罚。同时规定“非法使用草原罪”与“开垦草原罪”适用同样的定罪量刑标准、适用同一罪名。其次，“草原解释”明确了“非法批准征用、使用草原罪”适用刑法典第410条定罪量刑。复次，“草原解释”增加规定了对屡犯的定罪处罚、阻碍草原执法和抗拒草原法律法规实施所适用的罪名，前者依照刑法典第277条的规定，以妨害公务罪追究刑事责任，后者依照刑法典第278条的规定，以煽动暴力抗拒法律实施罪追究刑事责任。最后，“草原解释”补充规定了“开垦草原罪”与“非法使用草原罪”的单位犯罪主体。“草原解释”实现了《草原法》与刑法典的直接对接，使草原保护的刑事法网更加严密，对草原犯罪的追诉具有可操作性，强化了草原生态安全保护，促进了农牧民合法权益的保障，为草原执法营造出较为安全的环境。

“草原解释”也存在很多的缺陷。第一，“草原解释”中把“开垦草原罪”与“非法使用草原罪”视为同一个罪名，定罪判刑准则一样，这是不科学的。这两种罪行的性质不一样，前者是对草原进行大肆的破坏，后者却明显不是这样。此外，《草原法》明确草原犯罪的主要目的是保护草原，假如使用刑法第342条非法占用农用地罪进行定罪，会在某种程度上忽略对草原安全保护的意义，这点还需要进一步的完善。笔者认为，站在经济以及便捷的立场上，如果依旧将“开垦草原罪”与“非法使用草原罪”界定为同一个罪行，对“开垦草原罪”需要使用较重的量刑，也就是“非法使用草原罪”依照《刑法》第342条定罪处罚，“开垦草原罪”依照《刑法》第342定罪，从重处罚。[7]其次，《草原法》没有规定“开垦草原罪”和“非法使用草原罪”的单位犯罪主体，这是不合理的，因为这两个罪主要是单位行为，社会危害极其严重。“草原解释”将单位纳入这两个犯罪的主体范围，这是回应司法现实的需要，因而是合理的。然而，如此解释又是不合法的，因为这样解释属于司法机关在履行立法义务，有司法权侵入立法权之嫌。我们认为，以修改《草原法》或颁布《草原法》修正案的方式解决该问题较为妥当，具体操作是在修改的《草原法》或颁布的《草原法》修正案中规定这两个罪的单位犯罪主体。

此外，还需要完善草原生态补偿立法规范。在《草原法》中有3个条文规定了生态补偿。第35条：“国家提倡……牲畜圈养牲畜……”“对于草原禁牧、休牧、轮牧区，国家针对进行牲畜圈养的牧民给予粮食与资金补贴……”第39条：“征用草原用于建设的，需要……进行补偿；因为建设占用国家草原的，需要……进行补偿”。“由于建设征用草原的，需要缴纳草原植被恢复费。恢复费必须用来恢复植被……”第48条：“政府鼓励退耕还草与禁牧、休牧……”“对……退耕还草的农牧民，需要依照国家的相关规定进行粮食、现金、草种费补贴……”这是现阶段比较集中的对草原生态进行补偿的法律规范，也是草原生态补偿规范的主体法律。但是，该规范表述方式原则抽象，缺乏可操作性，没有提及有关草原生态补偿的概念、权利、义务与责任等重要内容，属于宣示性条文。对此，应当在《草原法》中具体明确规范上述内容，实现草原生态补偿相关法律规范的可操作性，切实兑现草原生态补偿的目的，推进草原生态保护。

三、有效的草原执法

有效的草原执法是草原牧区生态文明建设的关键条件。在草原牧区建设生态文明，必须贯彻落实科学发展观。科学发展观的核心理念是依法治国，依法治国的基本前提有两个：其一是法律制度本身是健全完善的；其二是法律规范必须得到有效的落实。制定《草原法》的主要目的就是保护、建设以及科学地使用草原，推进草原的可持续发展以及社会、经济、生态的协调发展，有利于提高牧民的收益。这实际上与牧区生态文明建设是契合的。牧区生态文明是全国生态文明的重要组成部分，制定草原法的目标符合党的十八大制定的“坚持保护自然、顺应自然、尊重自然的生态文明理念”。但是，仅有完善的草原立法内容以及正确的草原立法目的是远远不够的，还需要严格地落实。法律存在的意义在于适用，必须不折不扣地执行法律，才能实现立法目的。为此，早在2010年，党中央就特别强调加强草原保护管理的执法监督工作，当年的中央一号文件把“加强草原监理体系建设，强化草原执法监督”写进其中，充分体现出党和国家对草原执法工作的高度重视。

从实践来看，2003年《草原法》颁布后，农业部草原监理中心宣告成立，这是中国草原执法的最高机构，该机构的成立标志着我国对草原生态的保护已经从顶层设计落实到顶层实践了。在农业部草原监理中心的领导和示范下，全国各地草原监督执法机构纷纷形成，草原监理工作蓬勃展开，对草原违法犯罪行为的查处工作取得明显成效，但也存在着一些负面问题，如草原监督执法人员数量严重不足、国家财政拨付的监督执法资金严重欠缺、个别执法监督人员工作敷衍了事、涉罪草原案件不移送等。为此，应当从多方面入手解决上述问题，进而深化草原执法，实现草原执法的效力。具体措施应当包括两个方面：一是保障外部供给。国家财政需要依据林业等有关部门的执法情况，为草原执法配备适当的人力、财力与物力等，保障草原执法工作的落实。依据权威部门的统计，在“十五”期间，政府投入了2亿元进行草原防火，同期投入20亿元进行森林防火，如此悬殊的“林草”投资令人无法理解，显然无法保障草原执法的正常有序进行。二是改革内部机制。草原的相关执法人员在在缺少“行政执法与刑事司法衔接法”的大背景下，需要认真遵循《行政处罚法》与《刑事诉讼法》，尤其是需要认真遵循相关行政执法部门移送涉罪案件的法律规范以及司法解释，涉罪案件必需移送。严格禁止罔顾国家利益、涉罪案件移送不及时或者不移送而只处以罚款的行为。同时，要加强草原行政执法部门与公检法机关的联合办案，做到“移案”和“受案”信息通报、协作配合，共同研究解决执法和司法中遇到的疑难问题。同时，立法机关应当尽快对“两法”在衔接过程中的证据转化问题作出明确规范。三是确立科学的理念，草原执法人员要不断更新执法理念，深刻理解草原执法工作的终极目的是保护草原、保护牧民的合法权益，促进草原牧区生态文明建设。保护草原生态安全就是保护全国的生态安全，建设草原牧区的生态文明是建设国家生态文明的重要组成部分。要树立绿水青山就是金山银山的理念，加快形成依法治草、绿色执法、绿色发展的现代化建设新格局，开创草原牧区生态文明建设新时代。

[参考文献]

[1]刘晓莉，贾国发.在草原牧区践行科学发展观的法律思考[J].东北师大学报,2010(4):184.

[2]卞耀武.中华人民共和国草原法释义[M].北京:法律出版社,2004:2.

[3]刘加文.小草大业[M].贵阳:贵州人民出版社,2012:3.

[4]国务院.国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见[EB/OL].(2011-08-09)[2016-01-09].http://www.gov.cn/zwgk/2011-08/09/content_1922237.htm

[5]“数”说草原[N].人民日报，2010-02-21.

[6]农业部.全国草原保护建设利用总体规划[EB/OL].(2009-06-23)[2016-01-09].http://cn.chinagate.cn/economics/2009-06/23/content_17997052.htm

[7]刘晓莉，孙暖.我国草原司法解释评判[J].吉林大学社会科学学报,2013(5):139.

[收稿日期]2016-01-06

[作者简介]董 琦(1987- )，男，硕士研究生，从事刑法学研究；刘晓莉(1963- )，女，教授，博士，从事刑法学与生态法学研究。

[中图分类号]D912

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)07-0040-03