略论政府购买公共服务的逻辑依循及对策

王贵新

(东北师范大学思想政治教育研究中心，吉林长春 130117)



略论政府购买公共服务的逻辑依循及对策

王贵新

(东北师范大学思想政治教育研究中心，吉林长春 130117)

[摘要]基于供给侧改革的视角，政府购买公共服务将构成一种重要的公共服务供给方式，其有效实施既需要有明确的逻辑依循，又要有切实可行的操作对策。深化相关研究，势必能够积极回应优化政府公共服务职能结构、调节公共服务需求与供给矛盾等现实问题，有助于国家综合治理体系建设。

[关键词]政府购买公共服务；逻辑依循；对策

公共服务作为国家、政府最基本的一项职能，彰显着国家的内在属性与本质规定性，以统治阶级根本利益为价值旨归，切实维护社会公平、维系政治秩序。良好的公共服务制度及运转方式是实现国家战略与国家意志的重要动力。将政府购买公共服务的方式纳入服务型政府建设，能够对政治、经济、社会、文化、生态等产生积极影响和正面价值。

1政府购买服务的内涵及合理性依据

国内对政府购买公共服务已经展开较为深入的理论探讨和实践探索，但仍有诸多可议之处。

1.1政府购买服务的内涵解析

政府购买公共服务的基本内涵通常是指政府将应由自己直接提供的公共服务事项，通过市场化方式交由有资质的社会力量来承担，并根据社会力量提供的服务数量与质量，按照一定标准进行评估后支付费用。

第一，政府购买公共服务事项是适合市场化的公共服务事项。由于公共服务事项属于公共物品范畴，具有非排他性、非竞争性和巨大的外部性等特点，政府作为公共事务的管理者和公共利益的实现者，理所应当地负有提供公共服务的职能和责任，政府购买公共服务的内涵应严格限定在适合市场化的公共服务事项范围内，而不能无限扩大。政府要根据履行职能的要求和公共服务事项的性质、结构、特点等决定适合市场化供给的服务项目、类型与规模，并且对公共服务产品的市场供给进行宏观监管。

第二，政府购买公共服务的过程是政府与社会的合作过程。政府购买公共服务在一定意义上是公共服务的政府供给与社会生产的有机统一，是政府将适合市场化方式提供的公共服务事项交由社会力量来承担。在此过程中，政府仍然是公共服务的供给主体和主导力量，公共服务的生产主体为有资质的社会力量，包括具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等。

第三，政府购买公共服务的核心是公共服务提供的契约化。政府购买公共服务的具体形式多种多样，最为可靠的形式应是公共服务契约化，即政府与社会力量独立平等地签订契约，各自承担相应的权利和义务。

1.2政府购买服务的合理性依据

从全球范围来看，公共服务的供给模式经历了由政府垄断供给到市场垄断供给再到公私合作、政府购买的发展过程。现今的政社合作供给模式是时代发展和制度优化的必然选择。

首先，政府购买公共服务是优化政府公共服务职能结构的必然要求。提供公共服务是政府的基本职能之一，不断优化公共服务职能结构是转变政府职能的重要内容。从公共服务的属性看，具有纯公共物品性质的公共服务(如国防、外交、消防等)需要作为公共组织的政府来提供，属于政府公共服务职能结构中的专属领域；现实生活中一些公共服务不完全具备非竞争性和非排他性，理性个体难以独立供给，需要政府起主导作用。

其次，政府购买公共服务是调节公共服务需求与供给矛盾的必然选择。随着广大人民群众物质文化需求的不断增长，公共服务的供需矛盾日益凸显。从公共服务的生产状况看，诸多公共服务均以政府为单极生产方，致使公共服务生产领域的政府处于绝对优势地位。面对庞大的政府公共服务供给总量、越来越高的民众需求以及其需求多样性，如何适应新常态、新发展，推进公共服务创新，为民众提供更公正、更多元的公共服务成为我国政府面临的迫切课题，公共服务生产方面的改革势在必行。“针对有些公共产品由公共企业生产的效率不高的状况，改革的路径是，公共部门只是提供公共产品，而其生产则可以通过招标、承包等方式由私人部门来完成，这样，效率可能更高。[1]”当然，政府在提供公共服务方面责无旁贷，但却并非公共服务生产的唯一主体，在公共服务的生产领域引入市场机制，将政府与市场主体放置到合作的维度，能够实现公共服务的多渠道生产，缓解政府的财政压力，契合民众不断增加的多样性公共服务需求。

再次，政府购买公共服务是深化国家综合治理体系建设的需要。一方面政府可以促进政府机构改革和政府职能转变，减少政府运营成本，提高行政效率和资源配置效益；另一方面可以将政府的部分职能交给市场、社会，这需要较为完善的市场秩序和发育成熟的社会组织，反过来，政府简政放权又为市场秩序的完善和社会组织的运转提供了外在的政策性驱动力，从而促进市场秩序的完善和社会组织的发展。因此，政府购买公共服务对深化国家综合治理体系建设和社会进步发展均有重大意义。

2政府购买公共服务的逻辑依循

政府购买公共服务并非政府责任的任意推诿，也绝非政府公共服务供给权力的随意舍弃，而是政府职能转变的重要体现。

2.1保证竞争的可能性——具备大量的服务生产者

“经济学上把市场竞争性程度归结为市场结构，因而有竞争性市场结构和垄断性市场结构之分。”[2]判断垄断与否的重要指标是看某一产品或服务市场是否存在竞争，可以说竞争是垄断的“天敌”，只要不存在竞争，无论是政府供给服务还是市场供给服务都是垄断，政府垄断并不必然比市场垄断更恶。因此，政府购买服务的首要逻辑是保证竞争的可能性，如果某项服务的市场上出现了服务的单一供给者或少量供给者，就会出现完全垄断或寡头垄断，少量的供给者会通过相互间订立契约来谋求共同利益，实现自身利益最大化，此时，社会公益将被“抛之脑后”。反之，市场中若存在大量的服务生产者，则会在各生产者之中产生竞争，迫使各个生产者改进服务、降低成本，从而促进整个行业的发展和市场秩序的良性循环。一方面，大量服务生产者的存在使得政府转出某项公共服务时有足够的承接对象；另一方面，大量服务生产者的存在使得市场始终保有一定的竞争性，可以获得更低的成本和更合理的价格，从而化解公共产品定价的难题。因此，具备大量的服务生产者是政府购买服务的前提要件。

2.2服务标准的可测性——制定完备的契约规则

理论而言，凡是收益主体确定、收益程度可以衡量且具备收费条件的公共服务都可以采用公私合作的方式，即市场生产，政府购买。在市场实践中，根据服务质量标准的精确程度，具备上述理论条件的公共服务可分为两种：服务的质量标准精确，契约双方可以事先约定权力责任和价格的公共服务；服务的质量标准不清晰，但收益主体却可以明显感受到服务质量的好坏，即很大程度上取决于收益主体的主观感受的公共服务。对于前者，政府可以通过市场定价来支付服务费用，直接购买服务，是典型的购买性服务；对于后者，政府可以将购买金补贴给消费者，由其自主选择市场之多元服务，是一种间接的补贴性服务。然而不管何种类型的服务，都需要具备可测量的服务标准，从而根据服务性质、服务标准来制定完备的契约规则。市场经济是契约经济，公私合作要建立在完备契约的基础之上，尤其要在契约之中明确规定服务的标准及未达到标准的惩戒措施，从而保证市场生产优质的公共服务。当然，正如哈特等人指出，有时不可能签订一项包罗万象的合同，因为人们不能预先确认所有可能发生的紧急事件。例如，“政府不会把外交证词的执行承包出去，因为不测事件往往是外交政策的重要组成部分，而且私人承包商会拥有极大权力，在不违背合同字面意义的情况下使其自身利益最大化。”[3]但是，如果具备更多可测量的标准和服务质量，就可以最大限度地完善契约规则。总之，如果私人部门的成本比公共部门的低，且能够签订比较完备的契约规则，那么让私人生产的理由则更为充分。因此，服务标准的可测性、能够制定较为完备的契约规则成为政府购买服务的必要条件。

2.3生产过程的可监测性——构建有效的监督系统

政府购买服务的契约双方存在着委托代理关系，政府作为服务的购买者是委托人，市场中的公共服务生产者是提供服务的代理人。委托代理理论建立在“经济人”假设的基础之上，委托代理双方利益诉求不一致、信息不对称，作为委托人的政府希望获得低成本且高质量的服务，从而得到公共利益最大化，而作为代理人的公共服务生产者则企图获得个人利益和组织利益最大化。同时，作为代理人的服务生产者为信息优势一方，在契约不完备、监督不到位的情况下很容易发生委托代理问题，出现逆向选择和道德风险。在政府购买服务的过程中如果缺少生产的透明化和监督的有效性则会发生以次充好、以劣换优现象，从而大大降低公共服务的质量，以致损害社会效益。因此，保证生产过程的可检测性，构建有效的、低成本的监督系统对政府购买服务尤为重要。服务生产的全过程都应透明公开，且引入政府的全程监督，政府也应有能力对政策和管理的全过程进行实时控制，从而做出正确评估和有效监督。在此其间，政府的职责由“划桨”变为“掌舵”，由直接的公共服务生产变为间接的服务质量监督。就此而言，政府购买服务必须引入有效监督，否则将置公益于不顾，成为推卸责任的“挡箭牌”，生产过程的可检测性、构建低成本的有效的监督系统是政府购买服务的保障性依循。

3政府购买公共服务的实施策略

3.1切实转变职能，营造竞争性的市场环境

政府购买服务的具体形式是将生产某项公共服务的职责交给市场，在此过程中政府的职能也在发生变化，由“划桨”变为了“掌舵”，由“生产者”变成了“管理者”。然而，目前的政府购买服务多停留在具体服务的购买层面，大量政府工作人员的思想观念还停留在全能层面，角色定位存在误区，认为政府理应成为公共物品的直接供给者和生产者，建立在此种思想上的职能转变只能是硬性的事务性变化，而非柔性的思想性转化。其实，政府职能的转变并非简单的放权与监管，需要政府工作人员转变观念，再由观念指引行动，从而在思想和行动双重意义上切实转变政府职能。我国公民社会发展的历史不长，社会组织不够发达。严重制约了我国政府职能转变和竞争性市场环境的构建。

为营造竞争性的市场环境，一方面需要精准定位政府角色，彻底转变政府工作人员的思想观念。在市场经济条件下，公共服务的供给是政府的职责，但公共服务的生产却可以引入市场化竞争，政府全能主义观念必须彻底改变。同时，政府购买服务也并不意味着政府在将服务外包的同时也将管理责任一并抛弃，政府始终是提供公共服务的主导力量，完全市场化的观点是行不通的。政府工作人员应摒弃错误角色定位和指导思想的诱导，树立正确的管理观、服务观。另一方面，政府要致力于培育公民社会，发展民间社会组织，营造竞争性的市场环境。与西方自发型的社会组织不同，受我国的历史文化传统和长期的治理惯性影响，我国的社会组织始终带有很强的政府主导色彩，大多依附于行政职能部门，缺乏自主性，很难充分承担公共服务职能。因此，要实现治理主体的多元化，就必须在市场准入、组织管理等多方面给予民间社会组织(众创空间等)以发展空间与政策扶持，培育民间社会组织，与民间组织建立合作共赢关系，努力发展专业社会工作者队伍，动员民间组织、企业、社区和公民等多方社会力量参与到公共服务的生产中来，培育出更多有资质的服务生产者，营造出竞争性的市场环境，提升公共服务的供给质量。

3.2明确管理责任，形成完善的管理网络

政府购买公共服务的重要依循在于政府对于公共服务生产的管理。没有良好的管理网络作后盾，很难实现公共服务的市场化生产。因此，在购买公共服务的过程中，明确管理责任、提升政府购买服务的管理水平成为关键点位。

要实现政府购买服务的有效管理，首先，要明确界定服务的范围和方式，明晰哪些服务可以市场化生产，哪些服务可以由政府直接购买，哪些服务需要以提供补贴的方式来让公众自主选择。如前文所述，凡是收益主体确定、收益程度可以衡量且具备收费条件的公共服务都可以采用公私合作的方式，交由市场来生产。对于服务质量标准清晰、契约双方可事先约定权力责任和价格的公共服务则应采用政府直接购买的方式。对于服务质量标准不清晰、很大程度上取决于收益主体的主观感受的公共服务则应采用间接补贴的方式生产。其次，要细化契约条款，制定较为完备的合同。对于交由市场生产的服务项目要尽量清楚、精准地列出服务的标准、质量、规格、违约责任等细节，从而在契约规则层面优化管理。再次，要不断完善政策法规，构建政府购买服务的制度平台。改革开放的总设计师邓小平称“要改革，就一定要有稳定的政治环境”[4]，稳定的政治环境离不开政策法规的保障，只有游戏规则正确，才能保证具体的执行有章可循。应在法律层面上明确政府和社会组织的职责权限，有效规范双方行为。在中央层面，要修订《政府采购法》，明确政府采购的程序、内容、定价标准及评估方式。在地方层面，可以在不违背上位法规定的基础上适时启动地方立法。同时，要健全政府购买公共服务的制度平台，建立与之配套的公共服务项目预算管理制度、公共服务供给方资格审查制度、公共服务绩效评估等制度，为政府购买服务提供有效的制度平台，促进公共服务向市场化、科学化、规范化方向发展。

3.3加强信息公开，构建有效的监督体系

由于在政府购买服务中存在着委托代理关系，公共服务供给方可能偏离社会公益的轨道而谋求私人利益或集团利益。正如孟德斯鸠所述“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]政府将公共物品生产权力转移至社会组织之后，作为理性经济人的社会组织管理者也同样存在滥用权力的风险。因此，在政府购买服务的过程中，应加强信息公开，创造透明的监督条件，实现政府对公共服务生产者的有效监督。

要创造透明的监督条件，构建有效的监督体系，首先要加强信息公开。一方面要实现公共服务生产主体资格条件的公开化。公共服务生产主体的资格条件直接影响着公共服务的供给质量，只有真正有条件的生产主体才能提供低成本、高质量的服务。在政府购买服务的招标阶段，要遵循公开竞争的标准选择服务供给主体，并将参与竞争生产者的资格条件公示于政府及相关公众，实现多重监督体系；另一方面要实现服务生产过程和服务标准质量的公开化。只有生产过程公开化才能够最大限度地减少信息不对称，降低监督成本，只有服务标准质量的公开化才能正确地做出绩效评估，从而判断服务是否符合预设标准。因此，信息公开是降低监督成本、实现有效监督的前提条件；其次，要构建专人负责、全程监督的监督体系。政府相关部门要建立专人负责制度，使监督主体明确化，切实保证公共服务的有效供给。同时，要实施全程监督策略，规范社会组织生产公共产品的数量、质量等指标，保证公共服务的高效供给；再次，要建立良好的消费者投诉机制。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]当公共服务不能满足社会公众需求、公众利益受到侵害又无路投诉时，极易由利益纠纷引发社会问题。消费者投诉机制给予公众利益侵害以申诉平台，缓和社会矛盾。同时，避免政府和公共服务生产者的相互扯皮，保证公众在出现公共服务问题时能够有地问责。最后，增加消费者满意度在公共物品服务生产续约、延聘方面的影响权重，从而构建起政府、中介机构、公共服务受体和其他社会公众共同参与的多元监督体系。

[参考文献]

[1]洪银兴.现代经济学通论[M].北京:高等教育出版社，2007:204.

[2]洪银兴.现代经济学通论[M].北京:高等教育出版社，2007:43.

[3]哈维·S·罗森.财政学[M].7版.郭庆旺,赵志耕,译.北京:中国人民大学出版社，2006:59.

[4]邓小平文选：第三卷[C].北京:人民出版社，1993:284.

[5]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].北京:商务印书馆，1982:154.

[6]马克思恩格斯全集：第一卷[C].北京:人民出版社，1956:82.

[收稿日期]2016-01-27

[作者简介]王贵新(1985- )，男，助教，硕士，从事思想政治教育研究。

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)06-0175-04