强化专员办内部控制建设经验探讨

●徐丹

强化专员办内部控制建设经验探讨

●徐丹

为全面推进财政部门内部控制建设，财政部先后发布了一系列指导文件。专员办内部控制是财政部门内部控制体系的重要组成部分。本文主要介绍了江西专员办在开展内部控制建设中的做法，从内部控制的组织领导到基本制度制定，再到保障落实，为财政系统开展内部控制建设提供经验借鉴。

专员办 内部控制 制度体系 信息化

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为政府部门加强内部控制建设指明了方向。

加强财政部门内部控制建设是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和党风廉政建设主体责任的重要举措，是推进财政管理现代化的重要手段。近年来，财政部就加强行政事业单位（包括财政部自身）内部控制建设作出了一系列政策部署：2012年11月，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），要求行政事业单位加强内部控制建设；2014年10月，财政部印发《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40号），明确了财政部内部控制的目标原则、制度体系、管理架构、职责分工、控制方法及主要内容；2015年1月，财政部印发《财政部专项内部控制办法（试行）》（财监〔2014〕45号），对财政部的八类内部控制风险防控作出了具体规定；2015年5月，财政部印发《关于制定专员办内部控制操作规程的通知》（财监〔2015〕30号），下发了《专员办内部控制基本制度（试行）》，提出了专员办制定内部控制操作规程的具体要求；2016年1月，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），督促指导行政事业单位全面推进内部控制建设。

专员办内部控制是财政部内部控制体系的重要组成部分。随着专员办工作转型，专员办业务全面嵌入财政主体业务，进一步规范专员办工作流程，完善内部控制机制，对全面深化财税体制改革和规范预算管理具有重要意义。江西专员办切实贯彻党中央国务院及财政部关于加强内部控制建设的各项部署要求，结合专员办工作转型、“三严三实”专题教育，着力建立完善内部控制制度体系，全面强化监管业务和机关运行的内部控制建设，狠抓内部控制制度执行和监督检查，有效防范内部控制风险，保证机构和队伍安全，促进财政预算监管事业顺利发展。

一、专题研究，认真部署内部控制建设工作

江西专员办党组高度重视内部控制建设工作，多次召开办公会议进行专题研究，提出要结合内部控制建设，提高机关管理水平，将内部控制建设作为完成年度工作目标“内部管理上台阶”的重要抓手，列入全年重点工作计划。

（一）统一思想认识

《财政部内部控制基本制度（试行）》、《财政部专项内部控制办法（试行）》和《专员办内部控制基本制度（试行）》下发后，迅速组织全办开展学习讨论，统一思想，提高认识，使全办干部职工深刻领会内部控制建设的核心精神、重要意义和目标要求，凝聚了思想共识。

（二）加强组织实施

明确主要负责人对本单位职责范围内的内部控制管理负总责，按照要求设置内部控制管理岗和内部控制管理联络员，内部控制管理岗负责本单位的具体内部控制管理工作，内部控制管理联络员负责与监督检查局（内控办）的工作联络与配合。

（三）落实工作部署

严格贯彻落实财政部党组和内控办关于内部控制建设的各项工作部署，在年初研究全年工作计划时将内部控制建设的任务细化分解到每个处室，明确责任人和办结时限，并定期进行督促，确保内部控制建设落到实处、做出实效。

二、整章建制，建立完善的内部控制制度体系

江西专员办对照财政部下发的各项内部控制制度，结合自身实际，制定内部控制操作规程，同时配套完善其他内部制度机制，初步构建了一套完整的内部控制体系，促进实现以制度管人、管事、管协调的目标。

（一）全面贯彻落实内部控制要求，建立内部控制体系

为切实贯彻落实刘昆副部长在专员办工作会议上关于抓紧建立内部控制制度、加强自身建设的指示精神，江西专员办积极动员全办力量组织制定内部控制操作规程。结合工作转型要求和自身实际情况，全面梳理财政预算监管业务和内部运行工作流程，排查岗位风险，提出防控措施，构建全覆盖的内部控制体系。经过处室内部研究讨论、办公会议逐条审议、三上三下修改完善、专员办党组严格验收，最终形成正式的内部控制操作规程，共8个方面28项，报财政部审核通过后印发实施，确立了各项工作的内部控制要求，推动了内部管理水平进一步提高。

（二）完善各项监管操作办法，将内部控制要求贯彻到具体业务工作中

根据财政部各项制度规定，制定了江西专员办中央驻赣预算单位财政预算监管、中央转移支付资金监管、审核审批过程管理、检查、核查等5个方面的制度机制和14个方面的审核操作办法。

（三）完善内部管理制度机制，将内部控制要求贯穿于日常行政运行全过程

修订完善5类20项内部管理制度，明确行文、办会、党组议事、决策落实、请示报告、业务工作、财务管理、党风廉政建设约谈等工作流程和各环节责任。着力将内部控制的要求渗透到每项工作的各个环节当中，确保各项工作有章可循、有据可依。

三、强化执行，推动内部控制制度落实

江西专员办充分运用不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、流程控制及信息系统管理控制等内部控制方法，切实提高各项制度的执行力和约束力，严肃行政纪律，有效防范制度流程风险、廉政风险、外部风险等内部控制风险，促进内部控制目标的实现。

（一）实施不相容岗位（职责）分离控制

按照专员办工作转型要求，江西专员办按时完成了处室机构职责调整，并以此为契机，及时组织该办内各处室进一步健全岗责体系，针对具体监管事项或工作内容，将任务和责任细化到项、分解到岗，每个工作环节明确具体的工作人员，制作正式的书面岗位职责说明，严格审核后上墙公开，促进不相容岗位（职责）分离控制有效实施。

1、全面系统地分析业务流程中所涉及的不相容岗位（职责）。通过实施分离措施，科学设置岗位，明确细化责任，突出权力制衡，防范职权冲突，形成各司其职、各负其责、横向与纵向相互制约监督的工作机制。如：业务审核严格实行多级审核制、出纳和会计相分离等。

2、建立和实施工作报告制度。通过实行专员负责制和分级责任制、逐级汇报制度、每月工作报告制度、专项工作及时报告制度、重大问题集体审定制度、向财政部定期报告工作制度、工作成果月度总结统计制度等，明确各层级、各岗位之间清晰的报告关系和不同事项的工作报告规范，固化定期报告和总结统计机制，厘清决策、执行、监督各环节、各部门、各人员的责任，确保信息沟通顺畅高效、决策部署令行禁止。

3、完善关键岗位的双保险机制。实行人员AB角制度和定期轮岗制度，使每个工作岗位都有B角，每项工作不会因人员不在岗出现疏漏，使每位干部职工逐步成长为多面手，能同时胜任多个工作岗位，有效防范关键岗位风险，同时在不同职务层级之间形成有效的传帮带机制，促进建立多层次的人才梯队，为专员办事业长远发展培养后备力量。

（二）严格授权控制和归口管理

1、审慎授权。江西专员办严格贯彻落实《财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预〔2014〕352号）文件精神和《财政预算监管工作规范（试行）》（财预〔2015〕96号）具体规定，按照财政部授权及相关管理制度，分岗设权、分级授权、分事行权，明确各个岗位、各个层级、各个事项所涉及的权力范围，确保各责任人在规定的授权范围内开展工作，承担相应的责任，减少自由裁量权，防止超出权力边界。

2、建立处室间工作协调机制。为协调各处室高效开展财政预算监管业务和机关内部运行工作，根据调整后的处室机构与财政部司局工作对接的情况，建立了处室间工作协调机制，实行归口管理制度，明确各项工作中牵头处室和配合处室的权责分工，加强处室间的协调配合，促进形成最大合力，保障工作顺利开展。

（三）实行全流程控制和信息化控制

严格执行内部控制操作规程中确立的工作流程，使所有控制在流程中解决，形成顺向相互支撑、有效制衡，逆向真实反馈、有效监督的完整体系。

1、重点加强监管业务流程和机关运转流程的规范管理。履行分级审核程序，层层把关，层层落实，明确各个环节的时间节点，实行登记制度，存在疑问或者发现错误的，及时进行反馈修正，涉及重大事项的机关党委纪检部门全程参与监控。

2、通过信息化手段加强内部控制。将内部控制理念、控制活动、控制措施等嵌入信息系统，固化工作流程，实行痕迹管理，最大限度减少人为操纵因素。充分运用监管业务信息系统，促进审核审批过程公开透明，提高工作效率，推动责任落实；依托专员办综合办公平台优化办公流程，实行办文办事一体化管理，将收发文管理、签报管理、通知公告、会议纪要、公务安排、信息发布等非涉密事项全部上网运行，做到事事上网，过程留痕，有效规避风险。

（四）结合“三严三实”教育，强化宣传引导

江西专员办将内部控制制度落实和风险防范作为“三严三实”专题教育的重要内容，强调要将“三严三实”与内部控制建设工作紧密结合起来，按“三严三实”的要求抓好内部控制建设和落实，以内部控制建设成果检验“三严三实”教育的成效。通过正面事迹的宣传引导和反面案例的警示教育，进一步强化全办干部职工的风险防范意识和内部控制理念。将内部控制制度作为组织纪律的拓展和延伸，倡导和推进内部控制文化建设，使内部控制意识贯穿于干部职工的日常工作中，成为一种自觉和必然的行为准则，推动内部控制措施有效落实。

（五）严格监督检查，检验内部控制工作成效

强化检查是检验内部控制工作成效的重要手段，江西专员办通过加强事前、事中、事后全过程的监督检查，不断提高内部控制制度的执行力，推动内部控制责任的有效落实，保障机关平稳高效运行。

1、事前及时预警。如机关党委在工作组外出开展监管业务前进行廉政风险提醒，确保风险事项早发现、早提醒、早干预、早处理。

2、事中跟踪监控。采用分级审批、联合审批、定期督查、适时点评等办法，对监管业务和机关运行过程中的各个环节进行监督，堵塞漏洞，控制风险。

3、事后考核检查。定期开展财务业务自查，统计内部控制风险事件，并将内部控制责任落实情况纳入考核，通过监督检查发现防控缺陷，分析风险形成原因，采取针对性措施予以整改，对造成严重后果的进行追究问责。■

（作者单位：财政部驻江西专员办）

1.本刊编辑部.2015.将内控意识贯穿于日常工作中——财政部驻各地专员办加快内部控制建设步伐[J].财政监督，4。

2.高飞.2015.探析专员办内部控制建设的着力点[J].财政监督，10。

（本栏目责任编辑：尹情）