从“精英治村”到“制度治村”

何 川,何湾湾

(中共四川省委党校，四川 成都 610071)

从“精英治村”到“制度治村”

何 川,何湾湾

(中共四川省委党校，四川 成都 610071)

以兴王庄村和华西村的“精英治村”为切入点，探讨了当下“精英治村”与村民自治制度中相悖的几个问题。提出了从“精英治村”向“制度治村”转化的措施：公正选举、民主决策、规范管理、加强监督。

精英；治村；制度

农村精英为农村经济发展做出了不可磨灭的贡献，改变了农村落后的面貌，使农民过上富裕的生活，但是，由于缺乏约束机制，使得精英在为农村中做贡献的同时为了获取利益或政治资本，出现了贪污、拉票等乱象，严重阻碍农村发展、破坏社会风气。改革开放总设计师邓小平曾说过，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。由此可见，制度之重要性。

一、从兴王庄村和华西村看“精英治村”

“精英”一词最早出现于17世纪的法国，指的是“精选出来的少数”或者“优秀人物”。精英人物具有一定的相对性，在一定的时间与空间内，表现相对比较优异的人都可以被称之为“精英”，任何时期也都有精英的存在。从这个角度来说，任何农村都有所谓的“精英”存在。中国是一个农民占人口大多数的国家，至少一半以上的人都生活在农村，农村精英人物的存在具有广泛的社会基础。所谓精英治村，就是指部分有组织能力、群众信任的精英们通过组织程序当选为村党支部书记或村委会主任等主要干部，进而管理农村各项事务。

随着我国新农村建设的起步与发展，农村精英在我国逐渐成为一种普遍的现象，精英治村的出现极大地促进了我国农村的发展。兴王庄村位于山西省泽州县，该村在村党支部书记郭光发的带领下，从一个穷山恶水、经济落后的地方变成一个注重生态建设、产业转型、民生改善、文化多元和民主自治相结合的先进村，但是换了村领导人后，发展形势却不容乐观。江西华西村在吴仁宝的带领下实现了共同富裕并被誉为“天下第一村” ，老书记吴仁宝的离世却使人们对华西村的未来充满了忧虑。精英既然是一个相对的概念，精英的能力与素质也存在参差不齐的现象，对比兴王庄村和华西村的发展，很容易看到精英治村在一定时间一定条件下对我国农村的建设做出了很大的贡献，它的出现具有一定的合理性。但是，随着我国改革开放的深入发展，精英人物的不确定性也表露了精英治村的一些问题和缺陷。

二、“精英治村”模式出现的主要问题

1982年我国修订颁布的《宪法》第111条首次提出了“村民自治”的概念，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。“四个民主”的提法始见于1994年民政部下发的《关于开展村民自治示范活动的通知》之中，“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从“村民自治”到“四个民主”，我们对基层民主的认识是逐步完善、逐步提高的。 “精英治村”模式的发展过程中出现了与“村民自治”相悖的一些问题。

(一)贿选与破坏选举频发，缺乏公正性

农村精英们在具备了一定的经济能力之后，就会要求参与政治以期来提高自身的社会地位，这就为精英治村提供了动机。反过来说，精英们获得政治地位之后，所占有的社会资源增加，知情权、参与权、决策权进一步提高，就会为自身经济活动的运行提供更多的保障。因此，参与农村基层选举就成为农村精英的一个很好的选择。农村精英是凭借自身的能力参与海选，他们参与海选，有很强的自信心。但是，农村精英多是一些有经济能力的富人，富人在竞选时花费在拉选票上的钱很多，比如有些村落公开出现送大米、油、面的情况，村民收到了好处，所以就睁一只眼、闭一只眼，有些地方甚至公开声明一票一百元钱，严重影响了竞选的公正性。除了贿选的情况外，有些地方在选举时还出现对竞选对手采取造谣、人身伤害、威逼利诱等违法的手段，迫使竞选对手退出选举。这些情况的出现，严重破坏了村民自主选举的意愿，有违公平与法治。我国在党的第十七次全国人民代表大会上修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，针对贿选、破坏选举的情况村民有权举报，但是惩罚措施并没有明确、细致、硬性的规定，导致其大多流于形式。

(二)决策失去效用，民主遭到破坏

决策失效大都属于以下几种形式。一是“一言堂”现象严重，破坏了民主原则。一些富人治村存在动机不纯的问题，这些人执掌权力之后，一方面利用集体资源，为自己谋取私人利益，另一方面，由于农村村民监督与制约作用难以发挥，村民自治往往流于形式，变为村长自治，“一言堂”、“家长制”盛行，决策的公开性、透明性难以得到保障，村民的正当利益难以得到保证。二是过分依赖个人魅力，换届选举或者精英人才的流失，使决策的延续性大打折扣。兴王庄村，2011年郭光发主动退居二线，继任的领导缺乏前任一样的领袖能力，结果郭光发时期所制定的许多决策和发展方案没有得到很好地延续，兴王庄村的发展不尽如人意。三是领导能力欠缺，无法有效管理农村事务。农村精英大多是在经济领域中有突出成就的人，但是，管理一个村也需要一定的政治领导能力，有些人在经济中是一把好手，在领导能力却缺乏实践经验与相应的培训。

(三)身兼多职，管理缺失

农村基层组织是村民实行自我管理的有效工具，也是农村和政府之间实现沟通交流的重要桥梁。精英治村的模式使这些精英在村务管理中发挥着重要的作用，但是，一方面，如今的“村官”除了自身职务外，大多还从事经济事务，自身事务与村务管理无法兼顾。农村精英除了要处理农村事务外，还要忙于处理自己的经济事务，有些要长期出差，分配在农村事务上的精力有限。另一方面，通过兴王庄村和华西村的例子我们可以看出，这两村的经济事务和管理权力主要集中在农村精英手中，对精英的过分依赖性，使得对村务的管理依旧处于“威权管理”阶段，还未形成系统的管理体制。面对精英人物的流失，兴王庄村的发展前景大不如前；随着吴仁宝的离世，华西村将会如何发展也令外界格外关注。如何充分实现制度化管理，使“个人魅力型”向“法理型农村”的转变是一个值得我们思考与探讨的重大问题。

(四)监督不力，权力滥用

近些年来，在农村精英的带领下，农村的经济获得了巨大发展、公益事业也取得了积极地成效，得到了政府和人民群众的认可，在社会中取得了一定的威望。但是，由于农村精英在农村基层组织中处于核心的地位，而对其的监督往往通过农村监督委员会来实行，监督和制约的效力不足，使得其权利得不到有效的约束，造成了滥用权利等现象。有些村的精英集党、政、企大权于一身，“家长制”、“一言堂”盛行，绝对的权力必然导致绝对的腐败。权力得不到有效的监督，就会变成某些农村精英为自己谋取私利的工具。在浙江省的一些地方，有不少经济精英村官在村务管理、决策中存在明显的故意过错行为，滥用权力，私自超低价买卖土地，从而导致农村问题尖锐化。如何对农村精英手中的权力进行有效地制约，防止其利用公权为自己谋取私利成为我们急需解决的一个问题。

三、实现从“精英治村”向“制度治村”的转化

2013年1月22日,习近平总书记在中央纪律检查委员会第十八届二次全体会议上强调指出,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”。为了实现从“精英治村”向“制度治村”的有效转变，我们也应从以下四个方面切实扎好制度的“笼子”，使村民自治制度落到实处。

(一)公正选举

农村选举过程中出现了大量贿选以及采取威胁、恐吓手段迫使竞争对手退出选举等违纪违法的情况，使选举的公正性大打折扣。要使民主选举得到得到最大程度的实现，真正实现村民自治，必须健全村委会选举制度。各村应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》并结合当地的具体情况，在宪法法律允许的框架内，制定具体的规章制度，对于出现的贿选以及妨碍选举等影响选举公正性的非法手段出台具体的惩罚措施，按照程度大小给予不同程度的处置。加强对村民的宣传守法教育，培养村民自我管理的主人翁意识。健全村民监督委员会制度，将强对选举的监督，保证选举的公正、合法。

(二)民主决策

前面提到，在决策过程中,有些地方“家长制”、“一言堂”情况盛行，“村民自治”沦为“村长自治”的情况时有发生，村民的声音得不到有效倾听，使决策民主流于形式。再者，由于过分依赖精英人士，精英的换届和流失往往使村里的决策得不到有效贯彻执行，制定的政策缺乏连续性。要想解决这个问题，必须使农民广泛参与进来，减少对精英的依赖，提高决策的科学性和代表性，充分体现广大农村人民的意愿。《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定，“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度”。我们应坚持和完善村民会议和村民代表会议制度，凡是属于村务管理的重大事项和涉及农民切身利益的大事以及热点、难点问题，都应召开村民会议或者村民代表会议实行民主决策。

(三)规范管理

精英治村的成效主要取决于农村精英的品格和能力，如果过分依赖于领导者个人的道德素质，难以保证决策和管理的稳定性和持续性，农民自身利益与集体利益更难以得到有效的保障，这就需要加强制度建设。要建立一套科学有效的制度，使这些制度不至于流于形式，既能够对农村精英的权力得到有效制约，又能够限制专断行为的发生。针对农村精英身兼两职甚至长期外出无暇顾及农村事务的状况，应针对具体问题作出不同的处理，切勿采取一刀切等简单粗暴的方式。比如一些农村实行的委托代理制度，能够有效解决农村精英外出的问题并及时作出调整。对于农村精英行政管理能力不足的问题，可以健全“三会一课”制度，加强思想政治教育；另一方面，针对一些年轻干部经验不足的问题，可以建立村务学院，加强对其的教育和磨练，提升管理水平。应努力使这些措施成为制度化，提升农村管理水平。

(四)加强监督

监督大致可以分为三种情况：“上级对下级的监督”、“同级对同级的监督”、“下级对上级的监督”。如何克服所谓地“上级监督远”、“同级监督懒”、“下级监督软”的状况，加强对农村精英权力的监督和制约和我们要解决的问题。具体到农村，对农村精英的监督只要来自于三个方面：第一个是上级对下级的监督，主要是乡镇党委部门对农村精英的监督。各乡镇党委部分要加强和村的联系，一旦发现农村精英有违纪违法甚至滥用权利情况的发生，要及时做出警告、严重警告或者严肃处理。第二个是同级之间监督，主要来自于村务监督委员会的监督，村务监督委员会的成员均来自于村民会议或者村民代表会议，应明确自身的职责，切实履行好监督的职责，代表农民的利益。第三个是下级对上级的监督，在这里主要是农民个人对于农村精英即村干部的监督，村民个人若发现村民精英的违法违纪或者侵害人民利益的行为，村民个人有权向乡镇党委进行检举，乡镇部门应及时调查情况作出并作出处理。通过完善监督制度，推进村务、政务公开，使精英权力得到有效制约，促进农村发展。

[1]赵琼. 精英治村:社会主义新农村建设面临的新问题及对策. 湖北第二师范学院学报, 2008,25(10):48-50.

[2]万慧进．“先富能人”担任村书记的绩效、存在问题及其对策. 中州学刊，2007,159(3):26-27．

[3]胡序杭．先富能人治村：农村基层党组织建设面临的新问题及其对策[J]．中共杭州市委党校学报，2005,10(3):56-59.

[4]赵璐. 新时期党内监督科学化的内涵探析. 学习论坛，2016,5(32):22-26.

[编校：杨 琴]

From "Elite Governance Village" to "Institutional Governance Village"

HE Chuan, HE Wanwan

(CPCSichuanprovincialPartySchool,ChengduSichuan610071)

Taking Xingwang zhuang Village and Huaxi Village's "elite village" as the starting point, discusses several problems which happen in current "elite governance village" and the villager autonomy system. It proposed some transformation measures from "elite governance village" to "institutional governance village": fair election, democratic decision-making, standardized management, and enhanced supervision.

elite; governance village; system

2016-10-20

何川(1991- )，男，四川达州人，在读硕士研究生，研究方向为中共党史党建。

D422.6

A

1671-9654(2016)04-072-03